寻路善治 文明宜居

罗万纯 湛礼珠

党的十九大报告提出，要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求推进乡村振兴战略，“治理有效”是五大要求之一。此后，党和国家的相关会议和文件对乡村治理发展做出了进一步部署。2017年中央农村工作会议提出，要“创新乡村治理体系，走乡村善治之路”。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出，要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，推动乡村组织振兴，打造充满活力、和谐有序的善治乡村”。《中国共产党农村基层组织工作条例》强调，“党的农村基层组织应当加强对各类组织的统一领导，打造充满活力、和谐有序的善治乡村，形成共建共治共享的乡村治理格局”。

在党的领导下实现乡村治理有效或打造善治乡村，成为新时期乡村治理发展目标。那么，治理有效或善治如何衡量？如何来实现？

乡村治理有效如何衡量？

“实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益”，是党和国家一切工作的出发点和落脚点。乡村治理从农村居民的需求出发，也应以农村居民是否满意作为治理是否有效的重要衡量标准。需要指出的是，由于各地经济社会发展的差异，制定完全统一的衡量标准不切实际，但以满足农村居民基本需求为出发点，可以提出乡村治理有效的一般标准。即，从治理效果看，治理有效应体现在，社会秩序良好、自然环境优美，农村居民生命财产安全、身心健康得到有效保障，农村社会事业全面发展，农村居民教育、医疗、养老等公共服务需求得到有效满足。一些社会调查活动也显示前述需求是农村居民最为关注的。例如，中央人民广播电台中国乡村之声2017年5月--6月展开的一次调查显示，农村居民认为当前最需要解决的问题是村庄环境问题、医疗卫生问题、村官腐败问题等。从当前情况看，由于乡村治理主体不足，治理机制不完善等原因，还不能有效满足农村居民的多样化、多层次需求。

首先，不少地区乡村治理存在治理主体不足的问题，主要体现在以下几个方面。一是，随着外出务工收入水平的不断提高，农村青壮年劳动力大量外流，导致农村优秀治理人才流失严重，再加上村干部报酬待遇政策不完善、贯彻落实不力等原因，一些经济发展落后地区甚至出现了无人愿意当村干部的情况，农村经济社会发展缺乏有力可靠的“领头羊”。二是，大量留守农村的妇女和老人在乡村治理中的作用还没有被充分认识，缺乏有效组织，未能形成有影响的治理力量。三是，由于缺乏相关支持政策和治理平台，一些愿意参与乡村治理的主体未能有效参与治理。例如，在广东、江苏等发达地区的一些农村，流入人口超过了当地人口，但由于缺乏相关机制，不能有效参与当地治理。四是，随着收入来源多元化和社会交往不断扩大，农村居民对社区的依赖减弱，参与村庄公共事务的积极性下降，直接影响了乡村治理效果。

其次，乡村治理机制不健全，尤其是，缺乏稳定、动态调整的财政保障机制和有效的监督考核机制。一方面，一些地区由于重视程度不够或财力不足等原因，对乡村治理的财政投入严重不足，使农村基础设施建设和其他公共服务发展缺乏必要的经费保障。另一方面，由于缺乏有效监督考核机制，一些地区村民自治的四个民主没有贯彻落实，尤其是民主决策、民主管理、民主监督未能有效实现。例如，一些地区农村低保等直接由村干部暗箱操作确定；一些地区村级财务不公开、不透明，侵害了农村居民对村务的决策权、管理权和监督权，也影响了农村居民对村干部的信任，导致干群关系紧张。

最后，由于治理主体不足，治理机制不健全等原因，导致农村居民的部分公共服务需求不能有效满足。例如，一些地区农村由于儿女外出务工，加上社区养老体系不健全等原因，出现了老人生活无人照料，精神慰藉严重缺乏的现象，甚至发生了老人过世一段时间后才被发现的事情；由于还没有形成有效的垃圾、污水处理体系，一些地区垃圾、污水围村的现象还比较严重，实现农村居民对美好生活环境的向往任重道远；农村教育、医疗基础设施建设不断完善，但由于优秀师资、医疗卫生技术人才普遍不足等原因，农村教育、医疗质量和城市相比还有较大差距。此外，农村留守儿童问题还比较突出。办好农村寄宿学校对促进农村留守儿童的健康成长至关重要，和同龄人一起学习、生活可以在一定程度上减轻留守儿童对亲人的思念，促进其健康成长。但是，不少地区农村寄宿学校建设还有待加强，学校的教学条件、住宿条件、伙食条件都还需要改善，对部分学生的心理疏导工作也有待进一步加强。同时，寄宿学校教师教学、安全压力普遍加大，需要建立标准有效的寄宿学校教学安全管理体系，提高教学管理效率，减轻教师压力。此外，周末、节假日和寒暑假，部分农村学生缺乏有效监管，存在很多安全隐患。

乡村治理有效如何实现？

乡村治理有效实现路径的提出要坚持实事求是、坚持问题导向、坚持以人民为中心、坚持与时俱进。其一，要承认各地经济社会发展的差异性，允许各地根据实际情况采取相应的发展战略，各级党委、政府有针对性的提供指导和帮助。其二，要从当前乡村治理发展面临的主要问题出发，把解决存在的主要矛盾及矛盾的主要方面作為工作重点。其三，要从广大农村居民的需求出发，在因地制宜采取个性化治理发展战略的同时，建立较为统一的基本治理机制，以确保满足农村居民的基本需求，并以群众是否满意为作为治理是否有效的重要衡量标准。其四，要充分考虑农村经济社会发展现状和未来趋势，注重短期、长期发展政策的有机结合。

基于上述考虑，本文提出乡村治理有效的以下实现路径。

一是引导和帮助各地做好发展规划。各地由于发展历史、自然资源条件、经济社会发展政策的差异，发展状况千差万别，农村居民的需求也千变万化。需要对症下药，采取有针对性的政策措施才能取得较好的治理效果，更好的满足农村居民的需求。因此，需要引导和帮助各村（包括行政村、村民小组、自然村各个层次）认真总结乡村治理发展状况，包括治理优势、资源、政策，面临的问题和不足，并深入群众，认真了解群众需求，听取群众意见，在此基础上制定发展战略，并提出相关政策需求，为各级党委、政府提供支持和帮助提供可靠参考。

二是完善乡村治理主体。根据治理和善治相关理论，治理有效或善治体现了管理到治理的转变，强调了多主体参与对提高治理效果的重要性。为此，要引导和支持更多主体乡村治理。

首先，要加強各级党组织对乡村治理工作的领导。尤其是，要通过配强基层党组织带头人和发挥党员的先锋模范作用，发挥基层党组织在乡村治理工作中的领导作用。

其次，要加强村干部队伍建设。其一，要进一步规范民主选举，使那些被大部分村民认可的，有能力、有责任心又有奉献精神的人成为村干部。其二，要不断完善村干部报酬待遇政策，吸引更多优秀人才加入村干部队伍，并调动他们的工作积极性。需要提出的，一定要合理确定补贴范围和人数，避免补贴范围过大、人数过多，导致财政或集体经济负担过重，影响财政或集体经济支持的可持续性。其三，要定期组织村干部参加学习培训，一方面是及时学习党和国家新出台的相关政策、文件，另一方面是通过组织参观学习典型案例，帮助村干部解放思想，拓宽发展思路。

再次，要建立相关参与机制或搭建相关治理平台，为愿意参与乡村治理的主体提供机会，增强乡村治理力量。例如，可以搭建平台，引导留守老人和妇女积极参与治理，发挥他们在丰富老年人生活，加强家风建设、美化社区环境等方面的积极作用；可以建立相关机制引导外来人口参与集体经济发展之外非敏感领域的治理活动；可以根据自愿原则，引导受益农村居民筹资参与相关治理项目建设，由此提升他们的参与积极性。

三是建立和完善基本治理机制。根据农村居民的基本需求，重点是要建立和完善平安乡村建设机制、农村环境卫生治理机制、农村基本公共服务供给机制。

首先建立和完善平安乡村建设机制。除了通过加强法治建设和开展扫黑除恶活动净化社会环境以外，还可以借鉴城市治理经验，通过组织志愿者队伍等方式，引导广大农村居民参与平安乡村建设，通过群众的力量及时发现问题和解决问题。

其次建立和完善农村环境卫生治理机制。一方面，要加大投入加强农村垃圾、污水处理体系建设。为促进垃圾的资源化、减量化，可以适时启动垃圾有偿处理机制。具体操作办法是，规定农村居民必须购买规定样式的垃圾袋，只有放置在这些垃圾袋里的垃圾才会被接收去统一处理。在这样一种制度安排下，为减少支出，农村居民会自觉减少垃圾或推进垃圾分类。另一方面，要加大财政投入，鼓励各地研发和推广适合当地的污水处理技术。

再次建立和完善农村基本公共服务供给机制。要采取有针对性措施进一步提高农村公共服务水平，尤其是要促进农村教育、医疗、养老等基本公共服务的发展。教育方面，重点是通过加强师资力量或加大优质教育资源共享，提升教育质量，为更多农村孩子升入重点中学和重点大学学习深造提供机会。此外，还要加强农村寄宿学校的软硬件条件建设，为农村留守儿童健康成长创造更好条件。医疗方面，重点是要进一步完善医疗设施和提高医卫人员诊疗服务水平。养老方面，重点是进一步拓展服务内容，将提供生活照料和精神慰藉作为农村养老体系构建的重要内容，使老人能安度晚年。

最后建立和完善监督考核机制。要普遍推广制定小微权利清单和办事流程，加强村务公开工作，加强对村干部的监督。同时，要将村民是否满意作为村干部考核的重要指标，和村干部报酬待遇直接挂钩，提升村干部服务农村居民的积极性。

四是继续总结和推广乡村治理经验。近年来，各地积极开展了乡村治理探索，其中一些探索取得了较好成效。民政部、农业农村部等评选、公布了社区治理创新成果、乡村治理典型案例等，对积累和推广治理经验发挥了积极作用。未来要继续推进乡村治理创新总结和推广工作，在总结主要做法、成效的同时，要认真剖析探索面临的问题，对其适用性做出分析。同时，在推广治理经验过程中，要尊重各地的实际情况，避免出现不切实际限期整体推进同种治理模式现象的发生。

五是探索农村社区服务发展。为提高政策的有效性，有必要根据乡村经济社会发展趋势对乡村治理发展做预判，并采取针对性政策措施。例如，基于部分地区农村社区化发展趋势，农村居民需要社区提供的服务将主要集中于政务和物业服务，未来可以考虑通过引进物业公司提供市场化的物业服务，可以通过政府购买招聘社会工作者提供专业的政务服务。

六是提升乡村治理能力。在进一步完善村民自治的同时，要提高乡村德治和法治水平，以形成完善的治理体系。法治方面，要不断提高农村居民法律素养，提高农村公共法律服务水平。德治方面，要进一步强化社会主义核心价值观，使其成为农村居民行为规范；另外，要在广泛征求村民意见的基础上，形成和完善村规民约，发挥其在乡村治理中的积极作用。此外，要加强信息化建设，提高乡村治理的智能化水平，不断提高治理效率。

（罗万纯为中国社会科学院农村发展研究所副研究员，研究方向为农村发展理论与政策、乡村治理；湛礼珠为中国社会科学院大学（研究生院）农村发展系硕士生。）