整体性智治：中国式现代化城市治理的新范式

韦彬 陈永洲

摘要：中国式现代化成为中国城市治理的时代命题和未来方向。整体性智治是对中国本土城市治理经验的概括凝练和理论提升，成为中国式城市治理现代化的一种新范式。整体性智治本质上是提振城市治理效率的工具，城市治理的逆碎片化转型是其演进动力，数字技术嵌入构成其触发要件，数智化远景成为其路向导引。自整体性治理提出后，数字治理、智能治理、智慧治理等均以其为基底并不断强化与之相配的技术特性，不同理论映射出学界对城市治理的不同期许和经验积累，而整体性智治可以说是整体性治理的高阶形态。目前，数智迷恋和统筹缺失导致城市智慧化治理呈现碎片化智治样态，尤其体现在数据、平台、标准和流程四大方面，这大大消解了城市的智治力。因此，中国式现代化城市治理需从理念、结构、机制、制度、技术等维度重新定位，构建整体性智治的全新范式，不断从碎片化智治迈向整体性智治。

关键词：整体性智治；城市治理；中国式现代化；碎片化智治；整体性治理

基金项目：国家社会科学基金一般项目“跨域重大突发公共卫生事件应急协同阻滞与整体性韧性治理研究”（22BGL245）；广西大学应用经济学学科交叉科研项目“中国式现代化城乡融合共富的脆弱性风险超载与整体性韧性智治研究”（2023JJJXB12）

中图分类号：D61；D63文献标识码：A文章编号：1003-854X（2023）11-0037-09

当今全球已有超过半数的人口生活在城市，到2050年预计将有68%的人口都置身于城市空间（1）。中国也正处于世界历史上规模最大、速度最快的城市化进程之中。爱德华·格莱泽指出：“城市是诞生奇迹之所，是人类最伟大的发明与最美好的希望，城市让生活更美好和绿色”（2）。但政府与市场的增长逻辑所导致的权力迷失、服务失衡、环境污染、食品安全等“城市之伤”正驱使城市成为理性化、标准化和去情感化的“伤痛之域”。守护好城市这一美好栖所与希望之地，避免走向英国诗人艾略特描绘的“城市荒凉”，在当下显得尤为重要。因此，如何开展治理创新以应对城市中呈现的各种治理疲态成为管理学界经久不衰的热点议题。对此，既有研究大致围绕制度体系、治理结构和技术赋能三个维度展开。一是制度体系，主要关注科层制和市场制的变革及互动调适。科层制方向的探讨主要集中于组织内部结构和权力关系的阶段性调整，希望以此化解部门分立、条块分割等问题，提高市政组织效率。如佩里·希克斯提出的整体性政府理论，强调政府内部应打破部门边界和合作界限，构建整体政府（3）。市场制方向的探讨主要是受新公共管理运动的影响，提倡建立竞争机制，主张引入服务外包、绩效考核等市场化的管理手段，以提高城市治理的灵活性和敏捷性（4）。如通过政府购买服务引导社会组织参与城市治理，以有效提升城市基层治理水平（5）。二是治理结构，主要从组间关系切入，认为单一主体已无法应对城市问题，倡导城市复合主体的联合治理（6）。此分析视域亦生发出协同治理、整体性治理、公私伙伴关系等众多理论和概念，它们均被运用于城市治理以消解治理碎片化、激活集体行动、汇集政策资源、强化政策可持续性等。三是技术赋能，强调技术革命赋能城市进而提升了城市的治理水平，使“城市的胜利”成为可能（7）。尤其是新兴数智技术的嵌入，数字治理、智慧治理、智慧城市等多种理论、概念和模式涌入城市治理，其共性在于依托数字技术重塑内部结构、业务流程和主体间网络，以提升市政效率、强化城市韧性及增强回应的及时性和精确性。

综合而言，当前城市治理研究在制度、结构、技术等方面取得了长足进展，标明了城市治理高效、共治、智慧、共享的基本方向。但现有研究大都是引介西方大型治理理论（协同治理、整体性治理、智慧治理等）对中国城市问题进行个别性解答和对城市治理框架进行局部性建构，并未将既有理论和中国经验相结合，提炼本土化的城市治理理论和中国式现代化城市治理方案。为此，本文对当前备受青睐的整体智治政府及其相关研究进行系统性总结和提炼，尝试从理论证成、演生脉络、现实困境和建构路径四个方面，描绘中国式现代化城市治理的全新范式——“整体性智治”。

一、城市整体性智治的理论证成

作为一种在城市兴起的治理理念或治理模式，“整体性智治”尚存在模糊性，集中表现在理论基底仍不明晰，而这关乎其学理价值和长远发展。其究竟是时髦的政府标语，仅存于政府公文和政治宣传中，还是拥有理论潜力，提炼后可指引未来的城市治理？对此，政界和学界已给出部分答案。在政界，整体性智治模式已由浙江逐步向外扩散至福建、江苏、重庆等地。在学界，许多研究讨论了整体性智治的理论架构和应用场景，并倾向于将其定位为整体性治理的高级阶段（8）。而考究整体性智治的理论基底有助于更好地证成其理论价值并接续扩展。

（一）城市治理的工具与效率：整体性智治的概念基质

城市治理转型从表象上看是城市公共部门改革的产物，但实质上是经济和社会变迁的结果。早期的古城通过筑墙以庇护城民，承担保卫功能。农业社会的城市以森严的等级制度进行区隔，管控着公亲王侯、黎民百姓的活动范围。在工业社会，城市的效率和流量大幅提升，基于科层制的市政管理体制成为改革主流。进入数字社会，地理区隔在数字空间中被无限消解，泛域性的协调和跨界性的合作成为可能且愈加频繁。纵观城市治理流变图景，城市治理一直作为适应和服务经济社会发展的物器，饱含工具价值。政府工具理论的代表人物萨拉蒙认为，“治理工具是一种可辨认的通过集体行动致力于解决公共问题的方法或途径”（9）。在此意义上，对城市治理工具性和效率性的寻绎就不断催生城市治理新模式。整体性智治也正源于对无缝分工、有机合作和人机物三元融合、智能互联的社会场景的适应性变迁。

治理工具层面的整体性智治概念，存在范式叠加和理论迭新两种生成路径。范式叠加路径观察到当前治理面临的碎片化困局和复杂性环境，并注意到新兴数智技术扩展政府能力的可能，故希冀借助多种理论构建起能够同时解决碎片化和复杂性问题的新治理模式，如“整体性治理+智能化治理+全周期治理”（10）和“整体性治理+智慧治理”（11）。理论迭新路径认为，作为本就主张技术融入治理的大型理论（Grand Theory），整体性治理在第四次工业革命的新兴技术推动下迎来了其高级阶段——整体性智治（12）。无论基于哪种路径，整体性智治本质上都是能提振城市效率的治理工具。由此可见，工具意义上的整体性智治是城市治理为适應数字社会而转型的结果。具体而言，它是数字技术赋能政府的产物，主张运用“块数据技术”（13）和数智技术，促进治理主体间的有效协调，以达成精准、高效的公共治理（14），是整体性与智慧性治理的有机结合，能有效化解“数据烟囱”（15）、乡村公共服务碎片化（16）、基层社会治理低效（17）等诸多难题，最终实现“一网智治”“一码全息”“一键监管”“一站服务”等。

（二）城市治理的逆碎片化转型：整体性智治的演进动力

新公共管理改革的重要遗留问题即碎片化。基于权责划分和部门本位的行政运行体制将导致组织间协调与合作困难，形成碎片化治理。其大体呈现为纵向、横向和功能的碎片化（18）。为矫治碎片化问题，全球各大城市均开始逆碎片化改革，形成了整体性治理、数字治理、智慧治理等主流趋向。中国的城市治理也正在尝试逆碎片化转型，但碎片化现象还没有得到根本性改善。从社会结构视角看，中国城市社会已由利益单一和相对封闭的街居社会嬗变至利益复杂和超流动性的多元社会，但“单位-街居”格局下的管控倾向在城市治理实践中仍然凸显。其实质是制度的路径依赖，即迷恋于对过去路线的自我强化，进而导致制度锁定，陷入停滞或缓慢前行状态（19）。由此，城市治理链条不减反伸，由“市-区-街道-社区”四级扩展为“市-区-街道-社区-网格”五级，为纵向的治理碎片化埋下了诱根。部门机构间的职责日趋专业和细分，且各自把持属地责任令牌不断下抛事项，致使基层“拼凑应对”，从而加剧了协调难度，形成了横向的碎片化治理。部门和属地间的条块分割，致使职能交错和责任缠绕，又产生了治理功能的碎片化。在此情景下，实现逆碎片化转型成为提升市政效率的关键，整体性智治恰由此而起，其实质也正在于消解碎片化，实现协同化、系统化和智慧化的公共治理。而科层制的专业分工和城市跨界治理间的固有张力决定了城市逆碎片化转型的长期持续，也注定整体性智治将不断演进。

（三）城市治理的数字技术嵌入：整体性智治的触发要件

整体性治理由来已久，其理念早在中国政府的局部性改革中落地，但将其应用于大规模的城市治理转型似乎在“整体智治”运动中才刚刚兴起。一方面的原因在于依靠简单信息技术并不能改变政府角色定位和部门间权力关系，不足以实现对科层制政府的协调与整合（20）。另一方面的原因是机构简并困难，且部门权力扩张和社会需求变化也促使新部门、新职能不斷产生，机构简并陷入了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环怪圈（21）。从数字时代治理理论流变的视角看，整体性治理俨然成为数字治理、智慧治理等的奠基性理论，而其本身已不能完全指引数智时代的城市治理转型。幸而，技术进步总能解决现有难题，并不断改变人类既有认知与实践。尤其是第四次工业革命带来的数智技术勃兴，既对组织结构、治理样态造成“创造性破坏”，也为城市的逆碎片化治理转型和整体性治理迭新提供了契机。首先，数智技术嵌入超大型城市的同时，也微妙地改变了城市治理的组织形式，涌现出“元组织”“介组织”“超组织”等组织形态以及“超连接”“超结构”等组织协作形式（22）。这些基于数智技术而派生的新组织及其联结形式使科层组织扩展出走向整体协同的新功能。其次，数智技术的深嵌改变了政府的角色定位，其民意收集者角色、关系协调者角色与服务提供者角色得到形塑和强化（23）。再次，数智技术可以通过跨层级的信息机制把控治理链条，实现“市-区-街道-社区-网格”的一体联动。最后，数智技术可经由平台赋能和赋权牵动体制微调，实现部门间的多跨协同（24）。总而言之，信息通信技术的演化升级拓展了城市治理的结构与机制，使整体性治理理论的部分主张变为现实，同时也触动其迈向整体性智治。

（四）城市治理的数智化远景：整体性智治的路向导引

契合时代之势是理论或范式兴盛的重要条件之一，也是理论或范式的生命源泉。国家“十四五”规划提出了实现城市治理一体化、智慧化和精细化的远景期盼。这与整体性智治的“整体化的治理实践”、“政府数字化转型”和“精准、高效的需求回应”三个关键元素高度契合（25）。首先，整体性智治的整体化治理要求与城市治理一体化的远景目标相一致。整体化治理强调建构城市治理整体性制度，避免政府及其部门出现政策打架、部门分治、治理内卷等现象，促进城市群融合及城市平衡发展，满足了城市一体化的需求。其次，整体性智治的“大智治理”和技术赋能的治理内核与城市治理智慧化的远景目标相一致。整体性智治的智治之维强调深度运用数字通信技术并对其进行再定位，消除治理黑箱、数据壁垒、数字虚政等问题，回应了城市治理智慧化的需要。最后，整体性智治的精准、高效的需求回应与城市治理精细化的远景目标相一致。“数智+制度”双轨共生增能建构了一个消弭数字碎片与制度分割的架构，能化解“权威摆平”“拼凑应对”“即兴决策”等粗放式管理困境，绘制了精细治理的城市画像。概括而言，城市治理的远景目标为整体性智治的理论成长提供了路向导引，而整体性智治又构成城市治理远景目标实现的理论工具，彼此相辅相成。

二、城市治理数字化转型的动态演进

整体性智治是城市治理理论发展的显著趋向。伴随着信息社会的崛起，数字化成为21世纪城市治理的崭新论域。数智技术通过技术“赋权-赋能”耦合机制不断催变城市治理的既有结构、协调秩序和治理手段，同时也牵动学界对于城市治理理论认知的修正与改进。大体来看，城市治理经历了从整体性治理到数字治理、智能治理、智慧治理，再到整体性智治的理论迭新。整体性治理是新公共管理改革接近尾声和信息社会来临之际的第一代城市治理数字化转型理论，而后数字治理、智能治理、智慧治理、整体性智治均以其为基底并不断强化与之相配的技术特性。上述理论迭代本质上映射出技术与治理的互动过程，不同理论视角间互补增益，反映出学界对城市治理的不同期许和经验积累。总体而言，整体性智治成为当前城市治理的新范式之一，为全面阐释城市智慧化转型以及城市文明多元主体动态互构提供了理论框架。下面对各理论从不同角度进行对比，刻画城市治理数字化转型的动态演变。

（一）整体性治理

整体性治理由佩里·希克斯首先提出，是第一代城市治理数字化转型的理论集成，旨在解决新公共管理改革遗留的碎片化问题，进而构建一个整体性政府。它意图依托制度、机制和结构实现整合，以此构建起允许外部公众部分参与和阶段性参与的治理结构，进而实现整体回应公民需求的终极价值。该理论在技术层面是以基础信息技术、互联网技术等为支撑，自动化和信息化构成其技术背景。总体来看，整体性治理给出了以协调和整合为核心内容的整体政府改革方案，其背后信息技术的渗透为跨越组织界限的治理提供了可能（26）。整体性治理是早期治理数字化（信息化）转型的理论成果，其奠基性的协调和整合思想及整体运作观在后续数字化转型的系列理论中均可见出。改革开放后，城市管理体制机制需要适应公众日益增长的多元需求，因此，基于整体性治理理论的城市治理改革开始呈现，尤其体现于业务流程整合和电子政务服务。但从改革结果来看，这一进程也仅是对城市科层治理的局部性调适，形成不彻底的整体性治理形象。

（二）数字治理

数字治理由帕却克·邓利维（Patrick Dunleavy）最先提出，是以整体性治理为基底的第二代城市治理数字化转型理论。它主张利用数字技术重塑政府结构及流程，实现政府扁平化运作和服务简化集成。它倡导依托技术嵌入和流程再造实现整合和简化，以此构建起以公众为中心和强化公众参与的治理结构，进而实现整体、迅捷地回应公民需求的价值目标。该理论在技术层面主要以新兴信息技术和互联网技术为基础，网络化和数字化构成其技术背景。目前数字治理主要包含三大主题，即服务数字化、政府流程整合和对抗组织破碎（27）。在中国电子政务高速发展时期，该理论成为城市数字化转型的主导理论，但囿于建设初期统筹缺失，加上部门壁垒和流程整合困难，线上政务服务难以实现简化和集成，至今仍构成城市数智化转型的痛点。

（三）智能治理

智能治理（Intelligent governance）源于机器智能与治理活动的耦合叠加。由技术发展史来看，它是技治主义在智能时代的映射。它是指在社会运行尤其是政治、经济领域中，以提高社会运行效率为目标，系统运用智能技术的治理活动（28）。它试图依托智能技术实现城市的“类生命”式运转，以此构建起多元主体高度参与的治理结构，进而实现城市可持续发展的价值目标。该理论重视新兴智能技术在城市治理中的运用，在技术层面以人工智能、物联网、大数据等为核心，自动化和智能化构成其技术背景。该理论主要聚焦智能技术如何强化治理效率，若基于更广义的视角，则其含义与智慧治理接近。尼古拉斯·伯格鲁恩（Nicolas Berggruen）等就将智能治理理解为“政府应该是反官僚的，并综合多种治理手段，使得政府更聪明和精简——强大而有限”（29）。目前智能治理理论指导下的城市治理主要表现为运用智能系统提高城市的运行效率，但囿于成本高昂和技術适用性弱，仅在交通、天气、环境监测等少数领域涉及。

（四）智慧治理

智慧治理（Smart governance）源自全球范围内兴起的智慧城市建设，但目前尚无一个公认且清晰的界定。与智能治理相比，智慧治理聚焦的不仅是治理手段和方式的智能化，更是整个治理体系和运行机制的智慧化（30）。由此来看，它是智慧城市理论的填补与延伸，是一种将现代信息技术与政府主导的多元社会治理体系相结合的综合思路（31）。它倡导依托智慧性技术促成高效协作，以此构建多元主体可全时全域参与的治理结构，进而实现城市可持续发展并实时、智能地回应公众的多样化诉求。在技术层面，该理论强调将新兴数智技术融入治理，它以人工智能、物联网、云计算、大数据、区块链等为核心技术，数字化、智能化、网络化和平台化构成其技术背景。总体而言，智慧治理的核心内容大致包含三组要素（协作、公众参与和基于数据的证据）、五个治理维度（智能生活、智能移动、智能人、智能经济和智能环境）和一个根本目标（持续提高城市生活质量）（32）。智慧城市和智慧治理在中国城市中试点和推行已久，但目前仍面临较为明显的碎片化智治问题，还有待寻求新范式予以改进。

（五）整体性智治

就现实而言，城市整体性治理的实现仍有一定的距离。原因在于它还有赖于一种恰当的组织载体，尤其有赖于信息技术的发展（33）。而中国城市数智化迅猛崛起所形塑的“大型社会试验场”（34），为整体性治理升维创造了条件。一场由浙江发端，且迅速席卷各地，并将继续引领城市治理转型的治理范式——整体性智治，正在创设一种新的政府形态。它是整体性治理的高级阶段，也是一种以政府整体性整合为根本，数智技术深度嵌入为核心，通过不断消解碎片化智治达成整体性治理与服务的政府形态。它试图依托理念、制度、结构、机制、智慧技术实现系统性的高度整合，以此构建多元主体跨界协同和“有机团结”的治理结构，进而实现高质量发展和整体、精准、高效、智能地回应人民对美好生活的需求。该理论强调数智技术再定位，以大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能等新兴数智技术为核心构件，数字化、智能化、网络化、平台化和集成化构成其技术背景。目前，浙江已将“建成整体智治现代政府”列入该省“十四五”规划。但当前整体性智治政府建设仍处于探索阶段，且区域间差异甚大，亟待完善相应的理论研究，以更好地指导未来的城市数智化转型。

三、碎片化智治：城市治理智慧化的现实困境

2020年3月31日，***在浙江考察时明确指出，“让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔”。这表明实现中国式现代化的城市治理需要转向智慧治理或智能治理，即智治。从统计数据来看，城市已然成为治理智慧化的前沿阵地和转型中心。截至2022年底，在各行政级别的政府网站中，市级网站栏目数量最多，达14.3万个，占比为46.3%（35）。然而各城市虽在数字治理、智能治理或智慧治理理论指引下强化智治力，但转型结果仍在不同程度上表现出数智技术局部性运用，并造成智治力分散，进而难以实现预期目标的状态，即“碎片化智治”。这主要体现在数据、平台、标准和流程四个方面，且各个方面动态交互，造成了城市智治的碎片化。其实质是片面强调智慧化的有用性和技术性，从而陷入了智慧化悖论（36）。下面将结合课题组对H市“智慧政府”、N市“智慧人社”、N市“数字民政”、Y市“智慧监管”、G市“智慧警务”等的调研，根据实地收集的材料进行阐述。

（一）数据碎片化：数据烟囱与数据坟场

智治的核心就是将数据集成运用，而数据碎片化则消解了城市智治力。数据碎片化即数据散布在各个系统，难以集中调用，尤其表现为“数据烟囱”和“数据坟场”。“数据烟囱”是数据碎片化最直接的表现形式。由于组织分工，政府数据尤其是核心数据往往以部门为单位进行管控，形成数据割裂和难以互通的“条数据”，加之部门主义和避责倾向，数据共享秉持“无强制则不为”，从而形成了“数据烟囱”。例如，H市在智慧政府建设中，有些部门依托于区垂与国垂系统，数据仅向上汇聚，当其他部门需要索取数据时，便常以对上负责为由加以拒绝。在H市的新生儿落户“一事联办”事项中，需要公安部门上传人口信息供人社、医保部门使用，但公安部门的信息上传进展缓慢，甚至后来以信息敏感和工作繁忙为由加以推脱。

为缓解“数据烟囱”困境，许多城市开始借助数据中台来实现数据共享。从技术层面看，数据中台衔接了前台（公众端）和后台（政府端），可为两端提供各式数据，进而实现数据的高效和集中使用。数据中台建设后，各部门遵循政策规定将各类数据打包丢入，似乎实现了数据集中，但实际上大量数据由于名称、字段、格式等不统一，如不及时清洗将无法集中调用，形成了“集中的碎片”，仅实现了数字空间意义上的集中，导致数据中台沦为“数据坟场”。譬如，H市各单位提交的数据普遍存在质量问题，某数据中台有问题的数据达51万余条，而整改数据量为9万余条，整改率仅为18.32%，致使大量数据在此“死亡”。从全国来看，《2022年中国地方政府数据开放报告（城市指数）》显示，截至2022年10月，只有55.49%的城市上线了政府数据开放平台。数据开放平台覆盖面刚过半，表明数据碎片化在近半数城市中仍然明显。而数据碎片化从根底上阻碍了城市智治整合，动摇了整体性智治基础。

（二）平台碎片化：平台陷阱与子平台脱链

“政府即平台”，平台是实现公共服务集中供给的要件。但城市智治正面临平台碎片化风险，集中表现为平台陷阱和子系统脱链。在“为数字化而竞争”“为创新而竞争”且层层加码的共同作用下，数字化和智慧化成为政府及其部门实现上级目标、创新和邀功的“一石三鸟”之策。在自主创新的合规性加持下，各层级政府竞相争取高额资金建设平台，其结果是各种平台不断增加，但平台间功能重复，甚至不契合民众的实际需要，形成了平台的碎片化建设。例如，G省已使用省级掌上平台实现了业务齐全的掌上办，而各地市的APP也仍在运行。其后果是智治的边际效用甚微，反倒加重了基层负担并引致基层抵触。Y市市监局有三个监管系统平台（本级1个、上级2个）同时使用，而且功能彼此相近。事实上使用其中一个就能完成任务，但按照要求需将数据同时上传至三个平台，若数据为空则会面临上级的问责，这大大增加了工作人员的负担。为提高效率，各部门也尝试整合分散的平台系统，但平台建设的底层架构、算法逻辑、数据标准等不一致，整合起来非常困难。虽技术上可行，但成本不亚于开发一套新系统。这导致平台建设落入了“钱穆制度陷阱”，即不断推出新平台解决旧平台问题。

伴随着平台精简的推进，全国各大城市已陆续接入国家一体化在线政务服务平台，实现了海量跨部门事项的一网通办，但仍存在子平台间关联度低的问题，部分子系统仅提供了进入端口甚至“空壳化”，造成子平台脱链和形式上的一体化。例如，G省省级一体化政务服务平台中存在较多无实质内容的模块，如婚育、扶残、企业员工录入等，相应的服务事项并未实质性接入，仍需前往各部门的业务系统办理。另外，由于部分子系统间不兼容，子系统间数据也未打通，导致申请不同事项的基本信息需要重复填写。若将政务事项视为“菜”，系统视为“餐桌”，则目前仍存在“桌多菜少”和“特桌供特菜”问题，一项业务需要到特定“餐桌”才能办结。一体化平台看似提供了一张可以容纳各项“菜品”的“大餐桌”，但“特桌供特菜”现象仍然存在，且部分“菜品”还未供应到“大餐桌”，导致“大餐桌”变为“大菜单”。这些平台碎片化问题，造成了城市智治力的分散。

（三）标准碎片化：标准打架与无标准运转

标准不统一已成为阻碍城市智治发展的重大问题，而其主要表现即为标准碎片化，即地区间和部门间标准各异，导致数字政务粗放发展和整合困难。标准碎片化突出表现为标准打架和无标准运转。由于顶层标准体系不完整和统筹不足，使得政务系统间技术和事项的具体实施标准不一致，引发了标准相互冲突的现象。在技术标准方面，条线间系统底层架构、数据标准和类目存有差异，引发了系统整合和信息共享冲突。例如，在N市的大数据系统建设中，由于建系统时标准不统一，不同系统导出的数据在名称、格式、字段上基本不同，要求工作人员共享的数据标准并不一致，需要手动清洗，但是由于数据包容量大，许多硬件设施不足以支撐工作人员完成清洗，加上涉密设备的数据也不能轻易拷贝于他处进行处理，使得数据共享很难顺利实现。在事项标准方面，由于线上业务项目和数据共享条目的标准存在冲突，导致同一业务在各地流程差异甚大。譬如，在同一省份的低收入群体家庭经济状况动态监测项目中，N市民政厅打通了民政、人社、银行、住建、交通等部门和机构的数据，可实现动态监测，而其他市区受制于数据授权标准问题，迟迟未能接入各部门数据，仍然采用人工集中入户核查或对各部门数据进行人工比对。

无标准运转表现为各城市数字化、智慧化发展缺少全国或者省级层面统一标准的指导，只能依靠行业标准、地区标准或历史标准进行建设，结果是数据互通难和系统整合难。从政府网站建设的情况看，自2002年“两网一站四库十二金”项目启动以来，电子政务开始在标准模糊的情形下野蛮生长。2015年第一次全国政府网站普查结果显示，全国共有政府网站84094个，而问题严重的网站数量达16049个。同年，开始加速推进政府网站集约化发展。2017年国务院办公厅印发《政府网站发展指引》，对政府网站建设进行了规范，并重点要求集约化发展。当年年底，政府网站数量降至24820个，降幅达46%（37）。到2022年底，全国政府网站数量降至13946个（38）。但《政府网站发展指引》主要是基本规范，技术层面涉及较少。因此，在规模性的网站迁移和整合中，由于技术标准问题，致使部分网页信息资源遗失，损失了重要价值（甚至可说是智治的核心价值）。一个明显的表现便是许多政府网站的数据信息仅可查询至2017年前后，甚至时间跨度更短。直到2023年7月1日《政府网站网页电子文件元数据规范》正式实施，政府网站数据信息的保存与归档才得到安全有效的管理。这是近年来城市智治无标准运转的缩影，而在数字政府标准体系、政务数据信息、信息资源库等方面，目前仍只有少数地方标准，这将不利于智治的集约性和整体性发展。综上，标准碎片化必然造成数据和系统间的彼此区隔，加剧智治的碎片化。

（四）流程碎片化：服务链条断裂和碎片式供给

城市智慧化转型本质上是政府流程重塑，而城市智治的流程面临服务链条断裂和碎片式供给的难题。分工逻辑下各部门独立掌握服务权限，若涉及综合事项则需获得各部门平台的一揽子批条，由此会导致综合性服务链条断裂，降低服务效率。例如，过去N市人事管理事项的相关数据涉及4个部门，各部门都有自己的管理系统，彼此间不能联通，导致人事服务被分散成多个子项，需要企业和民众多头办理，效率偏低。N市人社局为实现人事管理事项的“全链式服务”，需将4个核心部门的数据进行整合，这就涉及整体业务流程重塑，但囿于部门壁垒和制度锁定，仅靠同级部门牵头收效甚微，该项目直至获得高层领导重视后才得以落地。仅一个小规模流程整合项目便如此困难，若缺少上级整体谋划，整个服务链条断裂的碎片化智治问题必然会长久持续。

另一方面，流程碎片化还体现为服务的碎片式供给，即政策福惠仅使部分群体受益，而并未实现服务的整体性供给，这有违公共服务公平可及原则。例如，N市人社局负责落实一项高校灵活就业毕业生社保补贴政策，符合条件者缴纳社保可报销70%，但政策实施了两年多仅5人享受。原因是，在“诉求-回应”逻辑下，政策文件繁多且个人获取信息的渠道有限，导致可受益群体不可能全体知晓，结果必然是不同程度的碎片式供给。而化解碎片式供给、走向整体性供给的关键在于超越“诉求-回应”逻辑，走向“隐诉预办”的赋能服务逻辑。N市人社局为解决上述政策少有人知晓和享受的问题，开始实施“免申即享”，即通过大数据比对筛选，锁定符合条件的人员和企业，免申请并主动发放补贴，而后十几亿的政策资金精准高效地完成了拨付。但总体来看，免申即享类整体性供给服务在全国各城市尚刚刚起步，数量占比低且推进难度大，碎片式供给仍是城市智治的常态。

四、城市整体性智治的建构路径

城市化是过去200年来全球最持久、最显著的趋势之一。预计在2035年我国城市化率将达到72.4%（39）。因此，城市治理现代化必然是推进中国式现代化的重要内容，而城市治理中的碎片化智治阻碍了这一进程。本文认为，需基于整体性智治的“理念-结构-机制-制度-技术”五维理论模型，系统打造城市整体性智治范式，并在五个维度上持续深耕，不断推进中国式治理现代化。

（一）治理理念重塑：跨越被动式回应，走向赋能型服务

整体性智治强调赋能型服务理念，其实质是城市政府将人民置于更高地位，更加积极地、超前地为群众提供无缝隙、全周期和精细化的公共服务，主动满足群众多样化、个性化的公共服务需求，进而实现对个人全面发展的持续赋能。从回应性角度看，赋能型服务是未来城市打造高质量回应体系的主攻方向。城市治理经历了“应诉慢办”“接诉即办”的被动式回应以及“未诉先办”的主动式回应，并逐渐演化出超越“二元回应”的更高阶的赋能式回应（40）。赋能型服务理念正是架构于高阶回应形式之上，追求实现“不诉自办”“隐诉预办”，以此为市民全面发展提供高质量服务。从人民性角度看，赋能型服务理念更加注重“人民城市为人民”，追求质量而非数量，有助于遏制增长逻辑所致的粗放扩张、城际失衡等问题，并将注意力转向民生福祉和发展质量，从而增强城市活力，促进城市有序成长。可以说，赋能型服务理念是对“二元回应”和增长逻辑在某些意义上的超越，也是整体智治政府建设中生长的新的治理理念。而实现城市赋能型服务的核心链条在于放权、增能、创制、促聚、融智和塑形。具体而言，“放权”即将部分行政事项实权下放至基层，为更近民情的基层创造权力空间，解除其行动枷锁，为赋能型服务提供合法性。“增能”即通过人员、资源下沉和数智技术运用，增强城市基层回应庞杂需求的能力，为賦能型服务创造可能性。“创制”即制定配套的人事制度、放权制度、协调制度、资源调配制度、信息共享制度等，使赋能型服务更具稳定性。“促聚”即促进各部门互动协同并重新整合服务流程，构建跨部门聚合网络，以便于链接资源和提供无缝隙服务，强化赋能型服务的跨界性。“融智”即将新兴数智技术与城市政务深度融合，以实现对全体市民需求趋向的精准把握，在“数字孪生城市”中推演政策方案和观测城市未来，增进赋能型服务的智慧性。“塑形”即塑造城市政府主动为民“解难题、办实事、供服务”的有为形象，促进民生诉求的及时反馈和政府口碑的广泛传播，增强赋能型服务的扩散性。这六个方面是当前城市治理增强积极主动性和超前回应性的关键策略，需整体性谋划与推进，以促进理念巩固和服务提质。

（二）治理结构重建：打破政府中心格局，走向多元主体有机团结

风险时代的城市治理日益呈现出复杂性、非线性与不确定性特征。例如，在应对重大突发公共卫生事件中，“纵至底、横到边”的合作网络构成有效遏制风险扩散的基础。事实表明，仅凭单一主体或“机械团结”，已难以有效应对复杂度日渐攀升的跨界性城市问题。因此，需要整合政府、企业、市民和社会组织等多方力量，集结各方的独特势能，并聚成城市治理共同体，以应对城市治理难题。而集结各方力量的关键在于超越政府中心格局，引导各类城市治理主体走向“有机团结”，建立高度协作性、互补性、协商性的新型合作关系。“大智治制、中智治人、小智治事”，要将治制、治人、治事三者有机结合，并推动多元主体建构功能性互补、整体性整合和系统性协同的合作网络，以促进多元主体有序、协调、高效地参与城市治理实践。要引导多元主体进行非零和博弈、实现互利共赢，促进多元主体良性合作、实现功能耦合，消除多元主体的沟通壁垒、实现信息互通，以此构建多元主体协同智治模式，进而加快推进网络化、智慧化的城市多元主体整体性智治格局。

（三）治理机制重组：突破碎片化困境，走向系统性优化

构建整体性治理机制需对协调机制、整合机制、责任机制和信任机制进行整体性优化与系统性重整。第一，实现跨区域、跨领域、跨部门和跨层级协调机制的长效运转和有机整合，构建城市治理整体性协调机制。要重构城市间的竞争秩序，由竞赛走向竞合，建立共栖关系，构建超大城市群内的跨域协调机制；建立跨领域、跨部门的指挥机制和协商议事机制，明晰各部门的权责界限，重整部门关系，消弭部门至上、权威分散和“块块”区隔，以凝聚“块块”力量；畅通“市-区-街道-社区-网格”的信息传递，缩减中间层级和资源传递链条，以实现信息的双向互动，降低运行成本，提升跨层级协调效率。第二，实现治理功能、治理层级、公私伙伴关系的整合，构建城市治理整体性整合机制。要有效解决城市治理中长期存在的职能交叠、权责重合和服务裂解问题，促进目标与手段相互增进，实现功能整合；压缩治理层级，减少“中层黑箱”，实现扁平化运作；善于借助私人部门的力量促进城市公共服务设施建设，将资金、技术引入惠民领域，构建良性合作契约，规范服务外包，以加强政校、政企、政银等合作，构建城市整体性公私伙伴关系。第三，构建城市治理整体性责任机制。压实责任是城市整体性智治的动力保障，因而需祛除城市治理中常见的责任冲突、责任甩锅和责任转嫁等现象，从制度、政策、法规、管理等多个维度优化责任制定程序、调整责任内容、明晰责任界限、压缩自由裁量空间、增强责任的可溯源性和可考核性，从而打造一体紧实的责任机制。第四，构建城市整体性信任机制。信任是合作的基础，也是整体性智治实现机制整合和结构整合的必要条件。需提升城市政府公信力、培育社会资本、加强治理主体对话，以消除政府信任的层级差序，避免政企猜忌，破解“陌生人社会”困境，防止社区低度互信，进而打造深度互信的城市整体信任格局。

（四）治理制度重构：超越零散式补救，实现统筹型供给

大智治制，制度是整体性智治的关键维度。当前城市治理存在不同类型、不同层级的制度打架和新旧制度并存现象，而零散式的制度补救手段不仅容易落入制度陷阱且加剧了制度碎片化。要实现城市整体性智治就必须突破碎片式制度困境，从制度理念、制度设计、制度整合、制度环境等方面同时施策，以实现城市治理制度的统筹型供给。在制度理念上，要构建整体性制度观，扭转分割性制度观，使制度服务于城市整体政府，而非分割政府，以免造成科室林立及其相互对抗。在制度设计上，要强化城市顶层整体性制度设计，精简制度类目，增强循证决策能力，提升制度质量，从源头上避免制度打架与制度陷阱。在制度整合上，要对现有制度进行全面梳理和重新研判，将领域、内容相近的制度划归为大类，形成综合性的制度簇群，发挥制度的整体性效应。在制度环境上，需促进流程、职能、权责、结构的适度调整，使之朝着适应复杂治理情景的方向行进，进而营造高效协同的城市整体性制度环境。总之，要构建起城市的整体性制度，调动多元主体参与城市治理的积极性，以实现“大智”赋能。

（五）治理技术重整：摆脱数字负能，走向数智赋能

将技术融入城市治理而产生的智慧治理、数字治理等，似乎并未即刻实现理想的蓝图。“技术误用”使技术不仅未能有效激活，反倒成为禁锢城市治理增效的枷锁。要扭转乱局，实现数智赋能，就必须在城市治理中一体推进数据侧、主体侧、服务侧、评价侧和智能侧的调整与优化。在数据侧，要构建超大数据中枢平台，制定统一的数据标准，进而高效归集各部门数据并保证各类数据需求得到及时满足。同时，要引导和鼓励政府、企业、个人等治理主体的数据共享互通，以提质破壁。在主体侧，要构建多元主体协同联动的“数字孪生”网状结构，实现“市-区-街道-社区-网格”与“政府-企业-社会-个人”的跨层级、跨主体协同，开展“云决策”“云指挥”“云作战”，以拓展城市决策参与的广度和深度、提升指挥的覆盖度和及时性、增强行动的响应度和实效性，进而高效化解复杂问题与突发风险。在服务侧，要以满足群众需求为导向，从便民、强府、促产、固基等方向系统推进城市数字普惠设施建设，以优化城市数字治理生态倒逼政府数字化转型。此外，要扬弃“技治主义”并落实人文关怀，注重线上线下协同以兼顾数字弱势群体的服务需求。在评价侧，要以实效为重点，建立以数字项目落地程度和公众满意度为核心的评价体系，惩处形式主义、“痕迹主义”，达到以评促建。在智能侧，要不断加强算力、优化算法、深度学习，以提升城市智能中枢“智力”，开发独具特色、符合市情的城市大脑，实现城市“一脑智治”。

注释：

（1） United Nations， World Urbanization Prospects： The 2018 Revision.

（2） ［美］爱德华·格莱泽：《城市的胜利》，刘润泉译，上海社会科学院出版社2012年版，第1—3页。

（3） Perri 6， Holistic Government， Demos： 9 Bridewell Place， 1997， pp.1-24.

（4） David Harvey， From Managerialism to Entrepreneurialism： The Transformation in Urban Governance in Late Capitalism， Geografiska Annaler： Series B， Human Geography， 1989， 71（1）， pp.3-17.

（5） 尹廣文：《项目制运作：社会组织参与城市基层社区治理的路径选择》，《云南行政学院学报》2017年第3期。

（6） 张兆曙：《城市议题与社会复合主体的联合治理——对杭州3种城市治理实践的组织分析》，《管理世界》2010年第2期。

（7）（39） 国务院发展研究中心市场经济研究所课题组等：《新一轮技术革命与中国城市化2020～2050——影响、前景与战略》，《管理世界》2022年第11期。

（8）（12）（36） 曾凡军、梁霞、黎雅婷：《整体性智治的现实困境与实现路径》，《中国行政管理》2021年第12期。

（9） Lester M. Salamon and Odus V. Elliot， Tools of Government： A Guide to the New Governance， Oxford University Press， 2002， p.19.

（10） 蒋俊杰：《整体智治：我国超大城市治理的目标选择和体系构建》，《理论与改革》2022年第3期。

（11） 周毅、张雪：《网络信息内容生态安全风险整体智治的理论框架与实现策略研究》，《图书情报工作》2022年第5期。

（13） 余敏江：《整体智治：块数据驱动的新型社会治理模式》，《行政论坛》2020年第4期。

（14）（25） 郁建兴、黄飚：《“整体智治”：公共治理创新与信息技术革命互动融合》，《人民周刊》2020年第12期。

（15） 周俊：《以整体智治消除基层“数据烟囱”》，《国家治理》2020年第30期。

（16） 王鹭、刘开君：《数字乡村背景下破解公共服务碎片化的“整体智治”逻辑——基于浙江“浙里兴村共富”场景案例分析》，《中共宁波市委党校学报》2022年第2期。

（17） 张国芳、季瑾：《整体智治导向的基层社会治理创新——基于嘉兴市“微嘉园”平台建设的考察》，《公共治理研究》2021年第6期。

（18） R. C. Feiock， J. T. Scholz， eds.， Self-Organizing Federalism： Collaborative Mechanisms to Mitigate Institutional Collective Action Dilemmas， Cambridge： Cambridge University Press， 2009， pp.33-50.

（19） ［美］道格拉斯·C·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英译，上海三联书店1994年版，第132—134页。

（20） 史云贵、周荃：《整体性治理：梳理、反思与趋势》，《天津行政学院学报》2014年第5期。

（21） 周志忍：《机构改革的回顾与展望》，《公共管理与政策评论》2018年第5期。

（22） 杨晓光、高自友、盛昭瀚等：《复杂系统管理是中国特色管理学体系的重要组成部分》，《管理世界》2022年第1期。

（23） 喻少如、许柯：《整体智治：公共法律服务数字化转型的内在机理与创新路径——以杭州市滨江区“一码解纠纷”为例》，《电子政务》2023年第5期。

（24） 邓念国：《整体智治：城市基层数字治理的理论逻辑与运行机制——基于杭州市S镇的考察》，《理论与改革》2021年第4期。

（26） 曾凡军、韦彬：《后公共治理理论：作为一种新趋向的整体性治理》，《天津行政学院学报》2010年第2期。

（27） M. M. Young， Implementation of Digital-Era Governance： The Case of Open Data in U.S. Cities， Public Administration Review， 2020， 2， pp.305-315.

（28） 刘永谋：《智能治理的哲学反思》，《中国人民大学学报》2022年第3期。

（29） Nicolas Berggruen， Nathan Gardels， Intelligent Governance for the 21st Century： A Middle Way Between West and East， London： Polity Press， 2013， pp.103-120.

（30） 颜佳华、王张华：《数字治理、数据治理、智能治理与智慧治理概念及其关系辨析》，《湘潭大学学报》（哲学社会科学版）2019年第5期。

（31） 李云新、韩伊静：《国外智慧治理研究述评》，《电子政务》2017年第7期。

（32） G. V. Pereira， P. Parycek， E. Falco， et al.， Smart Governance in the Context of Smart Cities： A Literature Review， Information Polity， 2018， 23（2）， pp.143-162.

（33） 竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，《中国行政管理》2008年第10期。

（34） 米加宁、章昌平、李大宇等：《“数字空间”政府及其研究纲领——第四次工业革命引致的政府形态变革》，《公共管理学报》2020年第1期。

（35）（38） 中国互联网络信息中心：《第51次中国互联网络发展状况统计报告》，2023年3月2日。

（37） 國务院应急管理办公室：《2017年第四季度全国政府网站抽查情况通报》，2018年2月7日。

（40） 杨守涛：《诉办关系变迁与基层治理样态演化——被动式回应与主动式回应的两分及其超越》，《中国行政管理》2022年第1期。

作者简介：韦彬，广西大学公共管理学院副研究员，广西南宁，530004；陈永洲，通讯作者，广西大学公共管理学院博士研究生，广西南宁，530004。

（责任编辑 刘龙伏）