党纪适用裁量基准的理论塑造与构建方法

摘要：构建党纪裁量基准，不仅能够有效缓和监督执纪问责实践中因《中国共产党纪律处分条例》规定过于宽泛而产生的错罚不均、轻错重处、重错轻处等现象，而且能有效贯彻“党纪面前一律平等”“实事求是”的基本原则，以及有效限制极少数执纪主体权力寻租的空间，进一步增强监督执纪问责活动的正当性基础。应通过对行政裁量基准和量刑规范化等法律裁量制度安排的转介与融入，形成以促进量纪科学化、合理化为目的，以违纪情节的明确化和法规后果层次化为主要技术方式，具有党内法规解释性质的党纪适用裁量基准。应明确中央纪委的基准制定主体地位，以《中国共产党纪律处分条例》分则为规范内容，结合上下联动结合的基准制定程序，通过解释不确定概念、层化法规后果、列举重点考量因素等技术手段完成对基准的技术构造，明确裁量基准对执纪主体和党员的强制约束力，同时形成特定情况下的基准逸脱规则，保障裁量基准的实质正义性。

关键词：党内法规;中国共产党纪律处分条例;纪律处分;裁量基准

基金项目：武汉大学“建国70周年、建党100周年”研究专项课题“建党以来党内法规制度建设基本规律研究”;国家社会科学基金一般项目“党内法规学科建设和人才培养研究”（项目编号：19BDJ022）

中图分类号：D262.6    文献标识码：A    文章编号：1003-854X（2020）08-0061-07

法的生命力在于实施，党内法规的生命力也在于实施。能否以公平、适当的方式实施党内法规，直接关系到党内法规管党治党作用的效果实现。党的纪律是党的各种规范中最具基础性、最具制度刚性和约束力的部分，具有惩戒性的基本特点①。然而，与法律中普遍存在的自由裁量规范相类似，在中国共产党党内法规之中，以严明党的纪律为立规目的的《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）中，同样存在着为数众多的具有较大裁量空间的党纪规范。这些规范的存在，一方面为党内执纪主体根据实际情况灵活执纪提供了制度空间;另一方面，亦为实践中出现错罚不均、轻错重处、重错轻处的现象留下了制度隐患。因此，在充分保障全面从严治党制度实践不断发展的前提下，本着维护党内监督执纪问责平等性、均衡性的目的，构建一套能够有效规制执纪主体裁量空间的制度体系尤为必要。基于此，本文拟在充分归纳党纪过度自由裁量现象及其规范缘由的基础上，通过引入国家法律中普遍存在的裁量基准的概念，结合党内法规的自身特点完成理论塑造，从理论基础和制度构建两个层面，形成党纪适用裁量基准的学理论述。

一、问题的提出：构建党纪适用裁量基准何以必要？

构建党纪适用裁量基准的问题意识，源于以《条例》为代表的党纪规范中存在的明确性问题。规范的“明确性问题”② 在不少党内法规的规范条文中都有体现，而这一现象在涉及党内惩戒问责的《条例》中最具代表性。众所周知，“党纪面前一律平等”“实事求是”是《条例》明确规定的纪律处分工作所应遵守的基本原则，这两项原则要求执行纪律没有例外，同等违纪受到同等处分，违纪与处分相均衡。但当下包括《条例》在内的部分党内法规赋予执纪者较为宽泛的自由裁量空间，致使执纪实践中出现了错罚不均、重错轻处、轻错重处的现象。这些现象的出现，不仅会影响党的纪律“惩前毖后，治病救人”功能的实现，还会使党内监督执纪问责的公正性受到一定影响。这种裁量空间过大的情形，主要表现在《条例》分则中不少条文的违纪行为模式表述模糊、法规后果量纪幅度过大。

就行为模式而言，《条例》在确定“违纪与否”“违纪程度”的问题上，大量使用确定性不足的程度性表述，导致执纪主体对违纪行为界定的裁量范围过大。党内法规的“行为模式”部分主要规定党务关系主体有权为或者不为某种行为、有义务为或者不为某种行为、应当为或者不为某种行为。③ 具体到《条例》之中，其条款中的“行为模式”部分，则关系到党员的具体行为是否违背党纪规范，是否应受到党纪惩处。《条例》的大部分条款在确定“违纪行为与非违纪行为”“量纪幅度”等的主要标准时，使用了诸多表程度的形容词，如“情节较轻”“情节较重”“造成不良影响”“造成较大损失”“造成重大损失”等④。《条例》中对具体违纪行为量紀情节表述未使用此类表程度词汇的仅有14个条款，除此之外的81个条款则都使用了这类模糊词汇。然而，《条例》却并未对诸如究竟何为“不良影响”，何为“较大损失”等表程度词汇的具体标准作出界定。显然，立规者将这些表程度词汇具体内涵的解释权授予了《条例》的适用者，即各级执纪主体，赋予他们较大的裁量空间。而在实践中，一些执纪机关在适用《条例》的过程中，亦有一些因对《条例》规定的行为模式理解不同，而导致执纪畸轻畸重的情形发生。

就法规后果而言，《条例》在确定“量纪标准”时，采用了较多的“相对确定的党纪处分”模式，导致执纪主体对违纪行为处罚的裁量范围过大。党内法规的“法规后果”部分主要规定主体行为合规的肯定性后果，特别是违规所应承担的组织处理、纪律处分、纠错问责等否定性后果。⑤ 具体到《条例》之中，其“法规后果”部分，主要涉及对违纪党员的否定性处理方式。在分则中，《条例》主要对党员的违纪行为进行了详细规定，并根据具体违纪行为的危害性确定了应处以的党纪处分类型与处分幅度。借鉴刑法学理论对法定刑种类作出的“绝对确定的法定刑”与“相对确定的法定刑”的划分，可将《条例》分则对党员违纪的处理方式作出与之类似的“绝对确定的党纪处分”和“相对确定的党纪处分”的划分。根据这一划分，《条例》分则仅对14种违纪行为规定了“绝对确定的党纪处分”，而对多达175种违纪行为规定了“相对确定的党纪处分”。考察《条例》分则中采取“相对确定的党纪处分”的条款可知，这些条款中，规定可选择适用2种处分方式的有9条，3种处分方式的有36条，而适用《条例》规定的全部5种对党员违纪行为的处理方式的则多达98条。易言之，执纪主体对98种党员违纪行为的处分，可根据具体情况不同，给予其从警告到开除党籍在内的各类处分。从此意义上讲，《条例》分则在立规过程中，通过大量适用“相对确定的党纪处分”模式，赋予了执纪主体过多、过宽的裁量空间。在实践中，不少执纪主体确实出现了一些因对《条例》规定的“法规后果”把握不精准，而产生“同错异罚”的情形，这无疑会在一定程度上影响执纪的公正性和权威性。

在上述《条例》规范明确性问题的影响下，在监督执纪问责的具体实践中，执纪主体享有过于宽泛的裁量权，导致一些地方出现了个案之间的执纪不公现象。与此同时，亦有极少数纪检干部利用党纪中较大的裁量空间，以所谓“合规合纪”方式展开权力寻租，办“人情案”“态度案”。此外，由于《条例》本身的明确性程度不高，执纪主体在处理有关违纪行为时，也很难将其在个案中的处理标准以合理方式展示在执纪过程当中，在实践中公布的各类违纪案件及其处理方式的通报多注重对违纪行为和处理结果的描述，却缺乏对二者之间关联性的诠释。总体而言，这些现象都极大影响了《条例》中明确规定的“党纪面前一律平等”和“实事求是”原则的贯彻实施，亟待通过制度化方式加以解决。基于对上述问题的归纳和凝练，在推进制度治党、依规治党的过程中，应通过制度化手段，尤其是通过一定制度化安排，适度限缩执纪主体的裁量空间，形成相对统一的党纪裁量尺度。在当前条件下通过引入充分的理论支持形成统一的裁量尺度的现实意义主要有三：一是能够有效保障执纪规则和违纪案件事实的精准对应，充分贯彻“党纪面前一律平等”和“实事求是”原则，将《条例》中部分常用的表达模糊、量纪幅度过大的条款与执纪实践中常见违纪行为进行精细化联结，从而保证裁量权的正当行使，提升个案处理的公正性与合理性;二是能够适度限制监督执纪问责主体的过度裁量空间，避免极少数纪检干部利用党纪中较大的裁量空间，以所谓“合规合纪”方式展开权力寻租，限制极少数监督执纪问责主体的权力范围，使制度笼子越扎越紧、越扎越密;三是将具体党纪处理标准以合理方式（如违纪通报等）展示在监督执纪问责过程之中，使党纪“以人们看得见的方式加以实现”，能够进一步增强党内监督执纪问责活动正当性基础。因此，可以说，在当前现实背景下，在《条例》文本基础上进一步细化、统一党纪裁量尺度，兼具必然性与必要性。

二、党纪适用裁量基准的理论塑造：从法律裁量到党纪裁量

“裁量基准”是一个在国家法律范畴中长期适用的兼具学理和实践属性的概念。这一概念所能解决的现实问题恰是与当前党纪中存在的裁量尺度过宽的问题存在一定近似性。尽管党规和国法分属不同的法规范体系，具有各自的制度特点，但在细化、统一党纪裁量尺度的过程中，我们依然可以从国家法律的相关制度安排中寻找到不少可资借鉴之处。因此，应尝试将国法范畴中常用于刑事量刑和行政量罚领域中的裁量基准的理论与实践经验引介到党纪领域，结合党内法规的一般特点，形成对党纪适用裁量基准的理论塑造。

（一）理论工具：国法范畴中裁量基准理论的经验引介

在刑事量刑和行政量罚领域，均存在着如何统一审判者、执法者的量刑与处罚的思路和尺度、努力实现量刑与处罚公正和均衡的现实问题。为解决这些问题，最高人民法院尝试立基于“量刑基准”概念展开刑事案件量刑规范化改革，而各地行政机关也立足于“行政裁量”概念推行行政裁量基准制度改革。通过总结归纳上述两种国家法律范畴中成熟制度安排的共同点，能够为我们构建执纪裁量基准提供一些有益经验。

第一，从生成方式上看，裁量基准多体现出“自下而上”与“自上而下”相结合的制度建构模式。由于裁量基准本身即是一项立基于对实践中具体情况充分认识的基础上形成的制度安排，因而其形成模式天然地要求制定者在制定基准时，充分考虑理性主义与经验主义之融合，将顶层设计与具体实践有机结合起来。这种结合在量刑规范化改革和行政裁量基准制度生成过程之中均有所体现。量刑规范化改革始于江苏、山东等地部分基层人民法院的试点探索，后在2005年最高人民法院介入调研并确定为重大改革项目后，实现了从“自下而上”到“自上而下”的路径转换。⑥ 此后，量刑规范化改革逐渐形成了由最高人民法院在全国范围内统一规定统领量刑全局的问题，并授权各高级人民法院通过制定实施细则“重点解决个罪基准刑、具体量刑情节的调节幅度等问题”⑦。行政裁量基准的构建同样兴起于基层执法部门，体现出“自下而上”的制度形塑路径。但与量刑规范化改革不同，由于行政事务体现出较强的碎片化特点，中央政府至今仍未就行政裁量基准的制定权限、制定程序和具体基准作出统一规定，而是更加倾向于由地方执法部门自行制定相关基准，以确保裁量基准的合理性、科学性。

第二，從构建方法上看，裁量基准体现出较强的法技术性。在量刑规范化改革和行政裁量基准构建过程中，实务部门能采取的法技术主要体现在三个方面：一是以实践中常见多发、频繁适用的情形作为规范对象，如量刑规范化改革即以各地审判实践中处理案件的经验为基础，选择对适用频率位列全国刑事案件前15位的罪名进行规范化处理;二是对裁量情节予以细化补充裁量权行使的判断标准。对事实情节进行细化与类型化处理，是构建裁量基准的一项重要技术手段。在行政裁量基准制定中，其技术手段体现为以行政处罚领域内的裁量基准为观察对象，其将情节区分为“与违法行为相关的裁量情节”“与违法行为人相关的裁量情节”以及“与违法相关的裁量情节”等类型对粗糙情节予以细化⑧;三是引入定量分析的方法，通过分格技术，在量刑规范化中对量刑起点幅度、情节调节比例进行“格次化”处理，在行政裁量基准中通过对情节的细化实现“效果格化”，借此改变以往纯粹定性分析造成的裁量不均现象。这些技术性方法为裁量基准的构建提供了充分的基础性支撑。

第三，从适用效力上看，裁量基准体现出对裁量权羁束与保障之间的平衡。“只有当正确运用的时候，裁量方才是工具，就像一把斧子，裁量也可能成为伤害或谋杀的凶器。”⑨ 裁量的“双面刃”效应决定了对其的规制应防止出现“过”与“不及”两个极端，须在羁束与保障之间寻求平衡。量刑规范化、行政裁量基准两项制度安排均注意把握对裁量权限制的合理限度，使得司法者、执法者在“基准”之下能够能动地根据不同个案的具体情况合理、规范地行使裁量权。一方面，《最高人民法院关于常见犯罪的量刑指导意见》对常见量刑情节适用以及量刑起点均规定为一个幅度，各地所制定的行政裁量基准对法律规范的情节细化和效果格化也均预留了一定的裁量幅度。另一方面，两项制度对“基准”的适用，均预设了逸脱程序和例外条款，允许行使裁量权的机关基于个案情况，经充分说理并遵守一定的程序要求，逸脱量刑幅度或裁量基准的边界，以实现个案正义。如此为适用者留有一定的制度空间和余地，能够有效防范“在不经意间，基准有可能变成僵化的代名词”⑩ 的负面后果。

综合上述对量刑基准、行政裁量基准共性经验的阐释可知，构建裁量基准制度的关键在于，将现有法律规定内的“行为模式”与“法律后果”的对应关系形成精细化联结，对原有规范中二者之间存在的较为宽泛的联结模式加以适度限制。这一制度旨在限缩审判者或执法者裁量空间，防止可能出现的“同案异判”，最大限度地促成裁量正义的完整实现。这些来自国家法律的理论与规范成果，通过一定的转介和融入，能够为构建执纪裁量基准提供充分的理论支撑和正面经验。

（二）党纪适用裁量基准的理论构造：三重属性的论述

裁量基准的构建实质上是对裁量权的限缩、控制与再平衡。从此意义上讲，党纪适用裁量基准同量刑基准、行政裁量基准在规制理念上并无差异。因此，应尝试通过对上述法理论与法实践的转介与融入，将国家法律范畴中的裁量基准理论引入党内法规范畴中，完成党纪适用裁量基准的理论塑造。在党内法规话语体系中，党纪适用裁量基准应被界定为：以限制执纪者过度裁量空间为目的，以联结《条例》规定与具体监督执纪问责事由为基础，以违纪情节的明确化和法规后果的层次化为主要技术手段，以党内法规解释为表现形态的执纪监督问责判断标准。简言之，党纪适用裁量基准就是要将《条例》规范中的裁量规则予以具体化，以判断选择的标准化为个案中的裁量决定提供更为明确具体的指引，以确保监督执纪问责的统一性、公平性和公开性。这一概念的理论内涵体现在理论、规范和技术三重属性上。

第一，从理论属性上看，党纪适用裁量基准应被定位为联结《条例》具体规定与具体监督执纪问责事由的重要媒介。《条例》适用的本质在于，通过将违纪者的违纪事实与《条例》中的相关条款相对应，形成对违纪者的党纪处理。这一过程集中体现为执纪主体的“目光在事实与规范间‘来回穿梭” 的过程。党纪适用裁量基准，正是通过将《条例》中相关条款的行为模式与法规后果进行切合实际的具体化，为执纪主体“来回穿梭”的过程提供富于针对性和可操作性的规范依据。从此意义上讲，党纪适用裁量基准在理论上应被定位为《条例》规定和监督执纪问责事由之间的媒介，构成促进监督执纪问责科学化、合理化的重要理论工具。

第二，从规范属性上看，党纪适用裁量基准应被定位为《条例》的解释。一方面，从制度功能上看，党纪适用裁量基准与党内法规解释的功能较为契合，体现出其明确《条例》含义的制度特点。党内法规解释是《党内法规制定条例》设置的一项用于明确党内法规具体条款含义或适用方式的制度安排，而党纪适用裁量基准的本质，即是对《条例》分则中部分条款的含义，尤其是行为模式和法规后果的明确和细化。从中央纪委形成的有关《条例》的解释（含批复、答复等）来看，其中不少内容即是裁量基准的一种体现。如中央纪委1997年作出的《关于对犯有贪污、贿赂错误党纪处分的数额界限问题的请示的答复》，即对《条例》第30条规定的情形进行了明确，对贪污、受贿数额、违纪情节等进行了详细表述。 另一方面，从驱动主体上看，《条例》适用裁量基准直接关系到对《条例》具体条款裁量尺度的限制，因而其制定主体宜确定为党内监督专责机关纪律检查委员会，而为保证党内监督执纪问责标准的统一，这一主体亦应限制为中央纪委。根据《条例》之规定，中央纪委系《条例》的唯一有权解释主体，由此，中央纪委确定裁量基准的行为，同样可被归入其对《条例》的解释活动。

第三，从技术属性上看，党纪适用裁量基准应是一种立基于对党内监督、执纪、问责实践充分归纳提练而形成的违纪情节的明确化和法规后果的层次化。一方面，通过对违纪情节中不确定概念层层递进的解释，尤其是对一些以模糊化表达方式表述的情节（如“情节严重”等）进行界分，确定执纪主体行使裁量权应当综合考虑的因素，统一适用者对《条例》规范的理解和执行，并构成指向适用不同党纪处理层次的基础和依据。另一方面，通过对法规后果的层次化，结合监督执纪“四种形态”将同一种属违纪行为，根据其具体情节轻重，为执纪主体搭建了由轻至重的党纪裁量阶梯，使实践中出现的同一性质不同程度的违纪行为受到更为精准的纪律处分。

三、党纪适用裁量基准的制度构想

基于上述理论塑造，党纪适用裁量基准的总体形态趋于清晰。为使党纪裁量基准的制度设计更加明确，应当从基准的生成模式、技术构造和适用效力三个层面出发，对其进行进一步的精细化制度构想。

（一）生成模式：制定主体、規范范围与制定程序

党纪适用裁量基准的生成模式，主要解决其制定主体、规范范围、制定程序等问题。考察行政裁量基准和量刑规范化的生成方式，结合党纪适用裁量基准的特点，应从制定主体、规制范围和制定程序三个层次描述其生成模式。

第一，裁量基准的制定主体宜明确为中央纪律检查委员会。党纪裁量基准与行政裁量基准将制定主体分散在各地方执法机关不同，其制定者应根据党纪适用的特点及党内法规的立规制度，明确为中央纪委。一方面，制定党纪适用裁量基准的初衷在于为适用者的裁量活动提供可操作性的标准，而“制定主体的多极化容易造成不同层级的裁量基准之间的矛盾和不一致，从而削弱裁量基准适用的明确性和可预期性”。同时，与行政裁量基准面临行政行为的区域性特点不同，党的纪律体现出极强的统一性特点，是党中央集中统一领导的重要体现。因此，形成以中央纪委为主导的党纪适用裁量基准的构建模式，不啻为一种保证裁量基准制度功能实现的最佳选择。另一方面，党纪适用裁量基准本质上应被视为一种对《条例》规范的解释，其基本功能在于细化、阐释《条例》的量纪规范。根据《条例》之规定，中央纪委是《条例》的唯一解释主体，因而中央纪委当然应成为执纪裁量基准的制定主体。

第二，裁量基准的规制范围宜包含《条例》分则规定的违反六大纪律的处分方式。从规范结构上看，《条例》分为总则和分则两部分，其中总则主要规定指导思想、原则、适用范围、违纪与纪律处分、纪律处分运用规则、对违法党员的纪律处分等总括性内容，而分则主要对违反党的六大纪律的处分方式作出具体规定。由于裁量基准主要对具体违纪行为的情节与处分方式展开规制，因而裁量基准的规制范围主要集中于《条例》分则的各项条款，而一般不涉及总则条款。当然，需要说明的是，由于执纪实践的复杂性、实践者认识的局限性、解决方法的预测与穷尽难度以及解释的技术难度等，基准的规制范围可能在短期内尚无法涵盖《条例》分则所规制的全部违纪行为。因此，在基准制定过程中，可考虑就目前在全党监督执纪问责实践中适用频度较高的《条例》条款，先行先试，制定试行裁量基准，为后续制定涵盖整部《条例》分则的条款提供实践素材。

第三，裁量基准的制定程序宜因循“自上而下”与“自下而上”相结合的路径。党纪适用裁量基准本身涉及抽象的《条例》与具象的违纪事实之间的关联问题，因而其制定过程应当充分考虑到上级监督执纪问责机关对《条例》意涵的全局性把控，并照顾到各地区、各系统、各方面监督执纪问责机关所遇到的各类实际情况。因此，裁量基准的制定，应遵循“自上而下”与“自下而上”相结合的制定模式。详言之，这一过程可体现为一种“两上两下”的立规循环过程，这一过程体现为四个具体制定步骤：首先，由中央纪委对各地监督执纪问责实践进行实质性调研，对中央纪委通报的典型案例进行分析研判，遴选出最为常见、较难认定、容易产生裁量恣意的违纪行为，并针对所遴选违纪行为凝练出可适用于全国范围的普适性裁量基准;其次，中央纪委指定部分省市开展裁量基准的试点工作，并授权其在规定的幅度范围内再对裁量基准予以细化调整;再次，中央纪委根据试点省市的实践情况，检验裁量基准的可行性，并在充分凝练试点省市经验的基础上，修正、完善裁量基准，进而在全国范围内实施;最后，全国各省级纪委根据中央纪委制订的裁量基准，再立足本地实际，制订裁量基准实施细则，重点解决具体违纪行为考量因素、法规后果层次划分标准的明确程度等，并报中央纪委批准。

（二）技术构造：三种裁量控制技术的综合运用

在《条例》的适用过程中，不论是构成要件下的事实认定、党规解释、涵摄，还是法规后果中的决定裁量、选择裁量、幅度裁量，都包含着监督执纪问责专责主体的分析、判断与选择，“从而为事实因素转化为规范语言预留了空间”。因此，党纪适用裁量基准需同时扮演解释违纪构成要件的“解释标准”和细化法规后果的“裁量标准”的双重角色，进而有效规范裁量实际运行的全过程。具体说来，应尝试综合应用“解释不确定概念”“层化法规后果”“列举重点考量因素”三项控制技术。

第一，通过“解释不确定概念”技术，将规范性术语转化为明确的事实性术语确定下来，以规范《條例》条款“行为模式”，赋予《条例》适用主体的裁量空间。在党纪适用裁量基准的构建过程当中，需针对《条例》中出现的不同类型的不确定概念采取不同的解释方式：（1）针对法律概念，可参照《中共中央纪律检查委员会关于对犯有贪污、贿赂错误党纪处分的数额界限问题的请示的答复》中以具体数额明确其适用尺度;（2）针对道德型概念，可参照《中央纪委法规室对湖南省纪委关于××包养情妇错误请示函的答复》 明确概念的基本特征进行明确;（3）针对评价型概念，可参照《中央纪委审理室关于审核处理党员参加赌博案件如何把握〈中国共产党纪律处分条例〉第一百六十二条第二款规定的几点意见》 采取列举的方式明确其含义。在此需要说明的是，对评价型概念予以明确时所列举的情形，大多也是量纪时要考虑的情形，因此其会与相应的裁量层级联结，共同搭建一个对应的裁量基准模型。

第二，通过“层化法规后果”技术，在《条例》规定的裁量范围内进一步确定裁量权行使的界限，使宽泛的裁量权范围具体化。与国家法律的两种裁量基准不同，《条例》所设置的党纪处理方式，并不存在类似于行政处罚中可量化的罚款处罚，也不存在类似于刑事处罚中可细化的有期徒刑、拘役、管制等处罚。因此，党纪适用裁量基准无法使用精确数值对法规后果进行格次化，而只能把《条例》规定的党纪处理方式和处分幅度分割和层化为相互衔接的“量纪段”，并与情节的层层递进的细化相结合，进而实现规范执纪裁量权的目的。详言之，此种技术的应用，应注意阐明三个方面的内容：一是对法规后果的层化范围不应局限于《条例》第8条规定的五种纪律处分类型，而应结合监督执纪“四种形态”，设置具体违纪行为的党纪处理阶梯;二是应提取对具体违纪行为定性量纪时所需权重考虑的本质性因素作为党纪后果的层化标准，如对以财产数额体现危害性的违纪行为，即应以涉案数额为划分违纪处分档次的主要标准;三是评价执纪公正的最终尺度是“惩前毖后、治病救人”执纪目的的实现，因此，应预留一定的裁量幅度，不宜采用直接指向一个单一处分方式的“定额制”，以便使执纪主体在基准之下仍能能动地根据个案的具体情况而选择与情节相当的违规后果，实现个案政治效果、纪法效果、社会效果的统一。

第三，通过“列举重点考量因素”技术，使执纪者明确具体裁量过程中的首要考虑因素，避免执纪裁量权行使中的不相关考虑。执纪的裁量过程实质上是基于立规的真实意图，对事实情节、党纪规范、党中央政策、执纪惯例等各种实体影响因素的考察和权衡，但《条例》对具体违纪行为的考量因素没有规定或者规定得较为含糊。鉴于此，梳理和提炼出对常见违纪行为进行定性量纪时所需重点考量的因素是党纪适用裁量基准约束和规范裁量权的一个重要机制。所列举出的考量因素体系，一般体现在从轻、减轻、从重、加重的考量之中，对裁量决定形成全过程都发生作用。 以《条例》第48条规定的“收受可能影响公正执行公务的礼品、礼金”为例，党纪适用裁量基准可明确执纪者对该违纪行为定性量纪时，需综合考量“收受次数”“收受金额”“是否系党的十八大之后仍不收敛、不收手”等重要因素。

（三）适用效力：执纪主体与党员的适用

党纪适用裁量基准的适用效力问题与其规范定位、制度功能的设计密切相关，主要涉及其对执纪主体的适用效力和对党员的适用效力两个方面。

一方面，党纪适用裁量基准的适用效力，涉及裁量基准对党的各级监督执纪问责机关是否具有强制约束力、是否具有例外适用情形以及该种强制约束力以何种形式体现的问题。根据《中国共产党党内法规制定条例》第34条第2款规定，党内法规的解释同党内法规具有同等效力。因此，按照上文对党纪适用裁量基准的《条例》解释的规范定位，对执纪主体而言，裁量基准享有与《条例》相同的效力，应当遵循裁量基准展开监督执纪问责活动。然而，面对复杂多样的个案，裁量基准也可能面临基准与实际不相符合的极端情形。在遵循执纪裁量基准一般效力原则的基础上，应在裁量基准之中设定逸脱规则，即为执纪主体基于极端个案特殊情况的考量，作出不完全按照裁量基准决定的特殊规则。这种规则应遵循严格的程序和实体限制，应要求监督执纪问责主体将有关案情、拟采取的党纪处理决定、逸脱裁量基准的理由和依据等，层报至裁量基准制定主体的中央纪委，获批后方可在裁量基准之外量纪处分。需要说明的是，此种执纪主体逸脱裁量基准之外形成量纪处分的行为，本质上并非是对裁量基准的违反，而是根据裁量基准自身设定的特殊规则形成的一种新的裁量基准适用方式。

另一方面，党纪适用裁量基准的适用效力，涉及其对全体党员的适用效力问题，尤其是党员申诉权利的保障问题。由于裁量基准是《条例》解释的一种具体形式，因而对于全体党员而言，裁量基准对其有如同《条例》一样的约束效力。这种效力表现为，党员如不服执纪主体根据裁量基准所作的处分决定，应通过《条例》规定的申诉等方式寻求救济，反之则必须遵从适用之裁量基准的规定。此外，需注意的是，裁量基准所涉及的“不良影响”“较大损失”等不确定概念有时是一个随着全面从严治党深化和国家经济社会发展而变迁的概念，这就意味着裁量基准必须结合当前监督执纪问责任务重心的转移、实践诉求、执纪效益的考量等作出较之于《条例》更多的适应性调整。在此种调整过程中，执纪主体对不确定法律概念的解释前后可能发生冲突或者排斥，此时便会产生裁量基准变更溯及适用的问题。因党纪适用裁量基准是以《条例》规范的内容而进行的解释与细化，其变更并不会产生如同《条例》变更般的效果而直接造成党员权利义务的质变性变动，因此，“其本身就不具有高强度的信赖保护原则适用之基础”，为尽快实现对执纪秩序的统一规范与调整，充分保障党员的基本权利，在适用裁量基准过程中，应提倡以最初决定时为判断基准点的“从新兼从轻”适用规则，以达致正风肃纪目的的实现与党员权利保障之间的比例平衡。

注释：

① 参见伍华军：《论党内法规责任及惩处追责机制》，《党内法规理论研究》2019年第1期。

② 参见段磊：《论党内法规的明确性原则》，《法学评论》2019年第5期。

③⑤ 參见宋功德：《党规之治》，法律出版社2015年版，第270、271页。

④ 参见陈光：《论党内立规语言的模糊性及其平衡》，《中共中央党校学报》2018年第1期。

⑥ 参见石经海、严海杰：《中国量刑规范化之十年检讨与展望》，《法律科学》2015年第4期。

⑦ 最高人民法院量刑规范化项目组：《〈人民法院量刑指导意见〉与“两高三部”〈关于规范量刑程序若干问题的意见〉理解与适用》，法律出版社2010年版，第16页。

⑧ 参见周佑勇：《行政裁量基准研究》，中国人民大学出版社2015年版，第90—99页。

⑨[美]肯尼斯·戴维斯：《裁量正义：一项初步的研究》，毕洪海译，商务印书馆2009年版，第27页。

⑩ 王锡锌：《自由裁量权基准：技术的创新还是误用》，《法学研究》2008年第5期。

[德]伯恩·魏德士：《法理学》，丁小春、吴越译，法律出版社2003年版，第296页。

参见段磊：《党内法规解释制度活跃性困局的消解及其发展》，《现代法治研究》2019年第3期。

《中共中央纪律检查委员会关于对犯有贪污、贿赂错误党纪处分的数额界限问题的请示的答复》（中纪法复[1997]2号），北大法宝引证码 CLI.16.46270。本文所出现的各类党内法规、党内规范性文件、党内法规解释等，如无特殊说明，均来源于北大法宝数据库，注释仅注明文号和法宝引证码。

参见朱新力、骆梅英：《论裁量基准的制约因素及建构路径》，《法学论坛》2009年第4期。

郑春燕：《现代行政中的裁量及其规制》，法律出版社2015年版，第40页。

参见王天华：《裁量标准基本理论问题刍议》，《浙江学刊》2006年第6期。

中纪法函〔2000〕3号，法宝引证码CLI.16.286105。

中纪审〔2005〕14号， 法宝引证码CLI.16.286145。

如中纪委办公厅2016年即印发《纪检监察机关监督执纪“四种形态”统计指标体系（试行）》，本着科学性、可行性、系统性、循序渐进的原则，结合工作实际，设置了5项56类统计指标，将谈话函询了结、“面对面”初步核实了结、诫勉谈话等14种“红脸出汗”的情形设置为第一种形态指标。将党内警告、党内严重警告、免职等21种纪律轻处分和组织调整措施设置为第二种形态指标。将撤销党内职务、留党察看、开除党籍等12种纪律重处分和重大职务调整措施设置为第三种形态指标。将纪检监察机关立案审查后移送司法机关等2种严重违纪涉嫌违法的情形设置为第四种形态指标。此外，为了从不同侧面反映实践“四种形态”的发展趋势和总体成效，在上述49项基础性指标之外，还设置7项辅助性指标，包括线索处置件数等3项先导性指标以及主动交代问题人数等4项效果性指标。参见《纪检监察机关“四种形态”统计指标体系印发》，《中国纪检监察报》2016年12月28日。

参见余凌云：《游走在规范与僵化之间——对金华行政裁量基准实践的思考》，《清华法学》，2008年第3期。

周佑勇：《裁量基准的变更适用是否“溯及既往”》，《政法论坛》2018年第3期。

作者简介：段磊，武汉大学法学院、武汉大学党内法规研究中心副教授，湖北武汉，430072。

（责任编辑  李  涛）