中央权威与地方特性：国民政府时期央地监督制度疏论

摘要：受近代西方监督思想及中国传统监督思想的影响，国民政府时期，大批政学界人士从集权监督抑或分权监督、行政监督抑或立法监督、事前积极监督抑或事后消极监督等方面提出了诸多央地监督思想或主张。同时，中央对地方的监察监督、行政监督、立法监督、司法监督等制度体系基本确立。但因这样或那样的缺陷，当年的央地监督制度建设并未达到理想的效果。

关键词：监督制度;中央权威;地方特性;国民政府

基金项目：国家社会科学基金重大项目“近代中国监督制度资料整理与研究”（18ZDA199）

中图分类号：K26/D693    文献标识码：A    文章编号：1003-854X（2020）08-0119-08

中央与地方关系的调处是中国传统社会始终没有解决好的难题。南京国民政府建立后，形式上虽然实现了国家统一，但实质上中央与地方之间的关系依然紧张。如何处理这一对关系，既能加强中央对地方的监督，又能兼顾地方的某些特性，成为时人所面临的一个重大课题。学术界关于国民政府时期中央与地方关系，包括监察制度的研究已经取得了一定的研究成果。① 但以往学界对国民政府时期央地监督问题主要集中于监察使制度的考察，对行政监督、立法监督、司法监督等方面的关注则不足，尤其是对监察权与巡视权之间的冲突与衔接等问题考察不够，就思想认识层面而言，有关监督集权与分权、行政监督抑或立法监督、事前积极监督或事后消极监督等方面的言论观点缺乏深入探讨。鉴于此，本文试图对国民政府时期中央对地方② 的监督体系构建做相对系统的考察与分析，深化对近代央地监督制度的认识。

一、政学两界央地监督的言论和思想

国民政府时期，受近代西方监督思想及中国传统监督思想的影响，政学界精英十分关注中央对地方的监督问题，并就集权监督制抑或分权监督制、行政监督制抑或立法监督制、事前积极监督制抑或事后消极监督制等问题提出了一系列主张，为国民政府时期央地监督制度体系构建提供了思想资源。

（一）集权监督制还是分权监督制

就中央对地方的监督采取集权制抑或分权制问题，国民政府时期一批政学界人士分别对纵向层面的中央集权监督制抑或地方分权监督制、横向层面的集中监督制抑或分立监督制等问题进行了深入思考，提出了一系列的思想或主张。

其一，纵向层面的中央集权监督制抑或地方分权监督制。从纵向层面来说，对地方行政机关的监督，可以分为中央集权监督制和地方分权监督制两种。林家端、高一涵等人极力主张中央集权监察制。林家端主张将监督全国官吏的职权通同集中于监察院及其所属机关，实行中央集权监督制。他指出：“行政制度可以中央集权，可以地方分权，也可以均权;而独立的监察制度则不能不行中央集权制。”③ 两湖监察使高一涵同样主张中央集权监督制，认为职权统一、内外并重是中国监察制度的两大特点，行政制度可以采取中央与地方的均权，而监察制度必须实行中央集权。④ 然而，金鸣盛则主张对地方官吏的监察不能完全由中央行使，而是应该由中央监察院和地方监察机关对其进行分类监察。各省行政人员所执行者为中央法令，其性质属于中央公务员，由监察院对其违法或失职行为进行弹劾，而县市及其以下机关的地方公务员，则由地方监察机关对其违法或失职行为进行弹劾。⑤

国民政府建立之初，有关在各省设立监察分院问题的讨论，从一个侧面反映出中央集权监督或地方分权监督的旨趣。张大同指出：“中国的幅员广大，监察院位处中都，耳目不周，所以必须分区监察，方足以收指臂之效。”⑥王士荣认为，中国幅员辽阔且交通不便，人民难以控告地方违法失职官吏，就以监察院方面来说，监察院欲详细调査案情和妥为管理起见，非就地设立监察分院不易收效。⑦。广东省代理农工厅厅长谢婴白向政治会议广州分会呈请设立广东监察分院，以监察广东省吏治。⑧ 该主张得到政治会议广州分会的赞同，并向建设委员会致函有关拟订监察分院条例问题⑨，国民政府起初曾试图设立监察分院，在《太原扩会约法草案》中规定设立省监察分院，负责弹劾及审理各省违法或溺职之官吏。⑩

但监察分院制遭到梅思平等人的反对，他认为只要加强中央对地方的行政监督，“上级行政机关对下级行政机关之监督极力严密”，地方官吏的犯赃枉法就能得到制裁，各地方没有设立监察分院或监察使的必要。上级对下级的行政监督，往往因情面等因素易于流于形式。因此，梅思平等人试图以行政监督代替监察监督，在当时的历史条件下并非理想方案。

余思汉并非简单地呼吁在各省区设立监察分院，而且对中央监察院与地方监察分院之间的监察权限提出了明确的划分方案，即监察院监察中央行政官吏，监察分院监察地方行政官吏。 需要注意的是，这里的中央行政官吏并非仅限于在中央机关的行政官吏，还包括在地方机关中行使中央行政事务的官吏。这一监察权限划分的特点在于，不是简单的以行政官吏所在的区域为标准，而是以其职务为标准，如省政府委员如果对于中央行政事务违法或失职归监察院弹劾，对于地方行政事务违法或失职归监察分院弹劾，把分区监察与分职监察两者融为一体。分区分职监察主张的提出具有一定的历史渊源，中国传统监察制度中既按照区域设置监察御史，又按照监察事务设置六科给事中，余思汉等人分区分职监察主张的提出无疑受此影响。

中国幅员辽阔，中央监察院耳目不周，必须分区监察才能收指臂之效，且更符合地方特性。但一味强调分区监察，把地方行政官吏的弹劾权一概划归监察分院，显然会影响到中央权威。因而余思汉等人主张将分区监察与分职监察结合起来，力图实现中央权威与地方特性的有机统一。虽然后来国民政府并未设立监察分院，但分区分职监察思想主张的提出无疑具有一定的积极意义，也为后来监察使署、监察委员行署设置提供了某些思想资源。

监察使署的设置弥补了中央对地方行政监督上的某些不足，然而每个监察区管辖两三个省仍然耳目不周，尤其是对县级官厅的监督力度显然不够，监督效果极为有限。鉴于此，李本英、伍士焜等人主张从增设监察使署监察员、各省审计处改隶监察使署、推行县级巡回监察等方面，来强化监察使的监察职权。李本英主张根据各监察区实际情形，增设监察使署监察员若干人，以扩充监察使的耳目，協助监察使巡按各地。 将在监察区内的各省审计处改隶监察使署，在监察使督导之下负责审计各机关的财政事务，如监察员或审计人员发觉地方官吏有作奸犯科、贪污舞弊的行为则报告监察使提出弹劾。伍士焜认为省级监察机构中监察使署与各省审计处行政上不统一，工作无联系，两者之间有统一的必要。同时，他主张加强对县级行政官厅的巡回监察，组织巡回视察团，每半年赴各县巡察一次。在当年，省县地方尤其是县地方治理很不乐观，譬如县长兼理司法左右承审员、县长征税舞弊、县地方警察扰民等现象极为严重。因此，李本英、伍士焜等人主张中央对地方的监督，特别是对县官厅巡回监察，以便对违法官吏予以弹劾惩处，提升地方治理能力。

整体来说，政学界人士倾向于实行中央集权监督制，加强中央对地方的监察。中央集权监督主张的提出，主要有两个方面的原因：一方面是受中国传统监察制度的影响。传统监察制度中央对地方的监察通同集中于都察院，监察御史在地方并没有设置独立的监察机构;另一方面是为了满足现代行政事务需要。随着传统国家向现代国家转型，政府承担的行政事务不断增多且日趋复杂，因而对于监察事务的要求愈来愈高，只有实行中央集权监督制才能满足现代行政的需要。

其二，横向层面的集中监督抑或分立监督暨监察权与巡视权之关系。从横向层面上来说，中央对地方的监督可分为集中监督与分立监督两种，前者是中央以一个机关专门负监督地方之责，后者指中央由各个机关分别负监督地方之责。监察院在地方设置监察使署属于监察监督范畴，而行政院派往地方的巡视员属于行政监督的范畴，其职能都是属于中央对地方监督的范围。中央对地方的监督是集中于监察院抑或分立于监察院、行政院等中央机构，当年存在着一定的争论。

1934年，行政院呈请国民政府颁布特派巡视大员规则，规定特派大员发现地方公务员有违法失职之行为，认为情节重大须急速救济者得通知该主管长官予以急速救济之处分，发现地方重大事故认为应紧急处分者得随时密呈行政院院长核办等权力。 此规则的颁布引起监察院方面不满，认为特派大员的职权与监察使相同，有损监察院对地方监督的职权。监察委员田炯锦对此极力反对，认为此举不仅侵犯监察职权，而且破坏法律，“为国家开一恶例：直接足（促）使各机关援以为例，广添冗员，滥用公款，间接妨碍立法院行使职权”。 行政院院长汪精卫发表谈话，认为行政院特派大员巡视各省，与监察院职权绝无冲突，“巡视大员与监察使不同，职权亦不抵触”。 对于监察院与行政院之间的这场争论，有人提出了不同于上述两方之外的第三种看法，认为：一方面全国最高行政机关有权对地方行政官吏施行监督，“对于监察院之职权，亦未尝侵害也”;另一方面巡视期间应有所限制，不应设置固定的行辕，不能直接干预地方行政事务，以免成为变相的地方最高政府。

随着全面抗战的爆发，监察院战区巡察团、行政院政务巡视团、军事委员会战区军风纪巡察团等巡视机构纷纷建立，加强各中央机构对地方的巡视，也意味着横向层面的分立监督得以不断推行。当然，为了避免监察权与巡视权之间的冲突，在国民政府颁布的《监察院战区巡察团组织规程》、《行政院政务巡视团组织规程》、《军事委员会战区军风纪巡察团规程》等法律法规中，对巡视机构与监察使署之间的职权衔接进行了规定。就监察院战区巡察团而言，巡察团以监察院监察委员三人组成，该区如有监察使为当然委员，巡察团中的秘书、调查专员、干事、书记等分别从监察使署中调用。 就行政院政务巡视团而言，行政院得商请监察院指派大员会同政务巡视团分往各省巡视。 就军事委员会战区军风纪巡察团而言，各战区军风纪巡察团得与监察使互相联络。

当年已经设置了监察使署作为中央监督地方的专任监督机构，是否需要设置另外的巡视机构。也就是说，中央对地方的监督集中于监察使署抑或分立于监察使署与各巡视机构之间。这一问题为时人所关注。起初监察院极力反对行政院特派巡视大员制度，认为其与监察权职权重叠。但是，全面抗战爆发后监察院态度发生了某些变化，不仅对行政院政务巡视团、军风纪巡察团等有一定的配合，而且自身在监察使署之外又设置了监察院战区巡察团。

从理论上来说，集中监督和分立监督各有优劣。采取集中监督制，中央以一个机关专责监督地方，因组织单一、事权集中，对地方的监督易于形成一以贯之的监督体系，在监督上较为灵活。但是，随着传统国家向现代国家转型过程中地方行政事务的不断增多，而且性质又不相同，中央对地方的监督之责集中于一个机关，不免有监督不当等情况的发生。采取分立监督制，按地方政务的职权范围与业务性质，中央由各个不同机关分别负监督之责，可收因事制宜之效。当时，因监督机关分立，各监督机关之间难以通力合作，往往导致政出多门，发生监督冲突，使地方政府无所适从。监察使显然难以承担监督地方的全部责任，中央行政机关对地方的巡视有其必要性。更何况监察院对地方的监察权与行政院对地方的巡视权，不是互相冲突而是互相辅助的。行政院的巡视权侧重于指导监督地方官厅依法行政，监察院的监察权侧重于对地方官厅的违法或失职行为予以弹劾或纠举，两者之间的最终目标是相同的。当然，国民政府时期确实存在着中央对地方监督机构过多、监督职权重叠、监督权限模糊等现象，导致地方无所适从，从而在一定程度上反而降低了中央对地方的监督效能。

（二）行政监督还是立法监督

近代各国中央对地方的监督方式主要有行政监督和立法监督两种形式。 大陆法系实行中央集权制，中央对地方的监督通常采取行政监督，英美法系实行地方分权，中央对地方的监督“乃立法的监督，而非行政的监督”。受大陆法系行政监督与英美法系立法监督的影响，时贤就我国中央对地方的监督取行政监督抑或立法监督进行了探讨。

陈柏心、王翼雄、刘尧星、卢祖法等人主张取法大陆法系中的某些因素，中央对地方以行政监督为主。其理由主要包括以下几个方面：其一，行政监督较立法监督更与地方行政人员任免方式相适应。陈柏心指出，训政时期地方行政人员均由上级机关委任，对上级机关负责，因而上级行政机关负有全权监督下级机关之责。 其二，行政监督较立法监督运用灵活。王翼雄认为，最高立法机关——立法院是一个行使治权的机关，不同于欧美国家的国会，不能承担对地方的监督，而最高民意机关——国民大会开会时间短促，对于地方的监督势所不能。 刘尧星也认为，“立法监督略嫌呆滞，欠缺灵活敏捷之弹性”，中央对地方的监督应以行政监督为主。卢祖法指出，从行政效率来看，行政监督比较灵活而立法监督较为滞笨。他说：“地方上有什么事情发生，或者要举办什么新事业，在行政监督，报告到中央的主管机关以后，短期间内中央便可以给予答复和指导。立法监督就不能如此简单了，地方上的事件，都要立法机关通过一个规章，然后才能举办。地方上的事务是如此的多，立法机关的工作又是如此的繁重，所以无论立法机关的工作做得如何迅速，总不能如行政监督那样敏捷。” 其三，行政监督较立法監督更能适应地方特殊性需要。卢祖法认为，行政监督最大的优点就是能够因地制宜，而立法监督存在着不能因地制宜的弊端。在他看来，每个地方都有它的特殊性，地方上要举办某一事业都根据于特殊的需要，因此地方上有请求到上级行政机关，上级行政机关就可以视各地方的情形加以合理的指挥监督，而立法监督仅仅由中央通过一种法案通令各地方遵行，难以适合各个地方的特殊情形。其四，行政监督较立法监督严密，因而更能鞭策地方发展。卢祖法认为，行政监督方法较多，若中央合理运用则地方的一切设施都在中央监督范围之内，地方定能在中央的鞭策之下而不致于过于落后，而立法监督较为松懈，故中央难以对地方实行有效监督。

在“训政”体制下政学界普遍主张中央对地方的监督以行政监督为主，然而，随着“训政”向“宪政”体制的转变，周维恭等人主张取法英美法系，从以行政监督为主向立法监督为主转变。其理由主要包括以下几个方面：其一，立法院、监察院向民意机关转变。“训政”体制下立法院为专家性质的制法机关，自无监督地方之权，然“宪政”体制下立法院已转变为民意机关，立法院职权增大，理应拥有对地方的立法监督权。监察院的监察委员由各省议会选出，有代表各省议会的性质，其对地方的监督可视为立法监督。 其二，省由中央行政体向地方自治体转变。在“训政”体制下省县均为行政体，是行政院的隶属机关，省政府直可视为行政院的分院，中央对地方的监督当然应以行政监督为主，然而在“宪政”体制下省县均为地方自治体，中央对地方的监督相应的应从行政监督向立法监督转变。其三，地方官吏由中央委任制向地方选举制转变。在“训政”体制下对地方官吏的任免权操诸于行政院，而“宪政”体制下地方官吏不由任免而由地方选举罢免，因而“立法监督将成为中央对地方主要之监督方式”。

行政监督和立法监督是世界各国中央监督地方的两种主要形式，大陆法系国家实行中央集权通常采取行政监督，英美法系国家实行地方分权通常采取立法监督制。我国从传统国家向现代国家转型过程中，从整体上来看，在“训政”体制下普遍赞成行政监督，然从“训政”向“宪政”体制转变中，有人则主张取法英美法系而行立法监督。随着南京国民政府的迅速垮台，有关中央对地方监督是否采取立法监督为主的讨论也就戛然而止。在国家治理近代转型中，中央对地方的监督采取行政监督抑或立法监督问题，应根据国家的实际情况及历史文化传统来决定。从近代我国内忧外患的实际情况及历史文化传统来看，行政监督较立法监督更为适合。当然，行政监督与立法监督并非对立的两极，通常情况下往往两者可以结合使用。

（三）事前积极监督还是事后消极监督

中央对地方是否应有事前积极监督权，文公直、童冠贤、高一涵等人持赞成态度，并分别从以下几个方面进行了系统阐述：其一，事前积极监督有利于减轻国家与社会蒙受巨大损失。文公直认为，监察院负有纠弹地方官吏之责，但若事前对地方机关的情况不明了，而仅仅于事后纠弹，必使国家与社会蒙受损失，惟有对地方机关政治报告及政治设施于事前悉数检抄，才能达到有效监督地方的目的。 其二，事前积极监督符合近代政治发展趋势。童冠贤指出，近代政治法律思想均注重于事前的防范，因此中央对地方的监察要逐渐从事后消极监督移向事前积极监督转变。 其三，事前积极监督有利于提升地方治理行政效率。高一涵指出，中央对地方的监督若仅限于事后之惩处而不为事先之预防，则不利于地方治理行政效率的提升。

监察院极力要求实行中央对地方的事前积极监督，认为纠弹地方公务员的违法失职行为是监察院的重要目的，然监察院的职责不仅限于摘发奸邪、惩戒贪墨于事后，更要纠正地方官吏违法于事前。全面抗战爆发后颁布了《非常时期监察权行使暂行办法》，监察使署对地方官吏的事前积极监督权力不断强化。

王履康、陈之迈等人则反对中央对地方拥有事前积极监督权。其主要理由：其一，事前积极监督导致行政权向监察权负责。在地方官吏违法失职尚未可知的情况下实行事前积极监督，无异于强行强迫地方行政权向监察权负责，而监察权与行政权都属于治权，这在理论上是说不通的。其二，监察委员、监察使数量有限难以胜任事前监督工作。中国地域广阔，地方政务错综复杂，以有限的监察委员、监察使难以胜任对地方的事前积极监督工作。其三，不利于地方治理行政效率的提高。倘若强行对地方实行事前积极监督，恐怕成事不足败事有余，反而会降低地方治理行政效率，因此“不必有事前的监察权”。陈之迈指出，地方政务纷繁复杂，在事件既办以后尚可考核它是否合法，在事件未办以前难以审査，若强勉为之有损地方行政效率。

中央对地方的监督范围是否应扩大到事前积极监督领域，确实是一个两难选择。采取事前积极监督，对有可能出现的违法失职行为予以质询或建议等，在一定程度上能够防患于未然，减轻地方官吏违法失职所造成的巨大损失。然而，过度强调事前积极监督，容易造成监督者干预地方政务的局面，导致地方行政机构及其人员处处受限，难以有所作为。因此，中央对地方应以事后消极监督为主、事前积极监督为辅。也就是说，事前积极监督必须有所限制。中央对地方监督之行使，“通常固多出以消极，必要时，又可出以积极的方式”。

二、央地监督制度体系初创

国民政府时期从监察监督、行政监督、立法监督、司法监督等方面，构建了一套自上而下的央地监督制度体系。

其一，监察监督制度体系。中国传统监察体制中把全国划分若干监察区，派驻或巡回监察地方。南京国民政府时期中央监督地方的监察机构先后经历了监察分院、监察使署、监察委员行署之设想或实施方案，且各方案不设地方性监察机关，而是设立中央监察派出机构，实行垂直监察以强化监察中央集权制。早在监察院设立前，南京国民政府颁布的法规中就中央对地方的监察制度构建有所考虑。在《太原扩会约法草案》中曾构想在各省设置受中央监察院管辖的监察分院，但考虑到监察分院制下可能地方的监察权力太大，不利于监察中央集权，因而发生了从监察分院设想到监察使署制度的转变。监察使由监察院长提请国民政府特派，监察区由监察院来规定，中央对地方的垂直监察得以充分保障。1933年2月，监察院通过了监察区分区计划，拟将全国划为苏皖赣、浙闽、湘鄂、冀鲁豫、粤桂、晋陕、辽吉黑、热察绥、滇黔、四川、甘宁青、新疆、康藏、蒙古等14个监察区。1935年率先设立江苏、皖赣、闽浙、湘鄂、冀、鲁豫、甘宁青等7个监察使署，其他各监察使署在全面抗战爆发后陆续增设。监察使署的設置并不以省为单位，监察使“虽以行署为驻扎地，但随时须回巡区内各地”，接受人民举发地方官员违法失职行为之书状但不得批答，并将监察情形按时报告监察院。 全面抗战爆发后，国民政府颁布了《非常时期监察院视察调查工作纲要》、《非常时期监察委员分赴各省市工作准则》、《监察院战区巡察团组织规程》等，增设战区巡察权，督导地方办理军务、民政、司法、财政等。随着“训政”向“宪政”的转变，监察使署制度向监察委员行署制度转变，“监察院视事实之需要，得将全国分区设监察院监察委员行署”。因国民政府的统治已经末路穷途，多数监察委员行署基本上是设而不用。

国民政府时期监察使、巡察团等中央对地方的监察机构的之设置，主要基于以下几个方面的考虑：一是中国幅员辽阔，监察院耳目难周，而公文监督无法真实反映地方情况;二是地方吏治腐败现象严重;三是行政监督因上下级关系流于形式，无法达到中央对地方的有效监督，国民政府试图以监察监督来弥补行政监督的不足。虽然监察使和监察院战区巡察团都属于监察院派出機构，但两者性质不同，监察使是常设性派出机构，巡察团是临时性派出机构。监察使与传统监察制度中的监察御史也不同，监察使署为经常的机关，监察御史不过是职务或地域管辖的区分并没有常设的机构。监察院对地方吏治耳目难周，通过监察使、监察院战区巡察团等派出机构行使弹劾、纠举、建议、调查等权，既强化了中央对地方的监督，又对地方的一些特殊情况有所了解，对于惩治地方吏治腐败、推动地方治理还是发挥了某些积极作用。

其二，行政监督制度体系。中央对地方的行政监督制度体系构建包括政务巡视制度、奖惩制度、任免及觐见制度、财政监督制度等诸多方面的内容。就政务巡视制度来说，国民政府时期先后颁布了《行政院派员视察地方暂行章程》、《行政院政务巡视团组织规程》等，就中央对地方行政机构及其人员的视察、巡视进行了明文规定。就奖惩制度来说，国民政府时期先后颁布《公务员惩戒法》、《国民政府政务官惩戒委员会组织条例》等，对公务员包括地方公务员因违法、废驰职务或其他失职行为惩戒处分进行了规定。此外，颁布《颁给勋章条例》规定，颁给选任及特任公务员勋章由国民政府命令行之，简任以下公务员由主管机关将勋绩事实履历呈请上级机关递转铨叙部审核，转呈考试院呈请国民政府颁给。国民政府通过对地方公务员的奖惩，来加强中央对地方的行政监督。就任免及觐见制度来说，国民政府时期颁布了《省政府组织法》、《县长任用法》等，规定荐任以上地方官吏由国民政府任命。此外，颁布《简任人员来京接受任命规则》规定，新被简任或转任调任的地方行政人员，应来京接受国民政府任命后方能赴任就职。就财政监督来说，国民政府通过财政特派员制度、补助金制度来加强中央对地方的行政监督。国民政府在各省设立财政特派员，对于各地方行政长官之命令或处分认为有不合宜处可随时呈请财政部核办。总之，国民政府通过政务巡视、奖惩、任免、觐见、财政监督等方面构建了一套中央对地方的行政监督制度体系。

其三，立法监督制度体系。中央对地方的立法监督体现出中央与地方对地方治理的主体者关系，通常包括中央通过立法监督地方和中央对地方立法权的监督两个层面的内容。就中央通过立法监督地方而言，国民政府时期先后颁布了《各省民政厅长巡视章程》、《县长巡视章程》等，中央通过颁布法令对监督地方之事项、权限等予以明文法律规定。就中央对地方立法权的监督而言，国民政府时期颁布了《训政时期约法》、《省政府组织法》、《县参议会组织法》等，赋予了省县制定地方法规的权力，但不得与中央法规相抵触。中央赋予地方一定程度的立法权，在某种程度上有利于根据地方特性确立地方权力的行使，但地方法规不得与中央法令相抵触，有利于加强中央对地方的立法监督，确保中央权威。

其四，司法监督制度体系。国民政府时期先后颁布了《诉愿法》、《行政诉讼法》等，就中央对地方的司法监督进行了明确规定。人民不服地方政府之处分者可向中央主管部会提起诉愿或再诉愿，人民因地方政府之违法处分致损害其权利，经依诉愿法提起再诉愿而不服其决定或提起再诉愿三十日内不为决定者，得向行政法院提起行政诉讼。这样，通过人民向中央部会的诉愿或再诉愿，以及向行政法院的行政诉讼，用一种间接方式来实现中央对地方的司法监督。

总之，国民政府时期通过设立监察使署、派遣监察院战区巡察团等来实现中央对地方的监察监督，通过派遣行政院政务巡视团、财政特派员，对地方官吏的奖惩任免等实现中央对地方的行政监督，通过中央立法或地方立法权的监督，实现中央对地方的立法监督，通过人民向中央部会的诉愿或再诉愿以及向行政法院的行政诉讼，实现中央对地方的司法监督。这样，国民政府从监察监督、行政监督、立法监督、司法监督等方面，构建了一套自上而下的中央对地方的监督制度体系。

三、央地监督制度设计之评析

国民政府时期，中央对地方的监督之所以为时人所关注，其原因主要有以下几个方面：其一，地方吏治腐败现象严重。国民政府时期地方吏治腐败，政风荡然，官僚政治积重难返。正如时人指出：“各地行政人员，或遇事敷衍，或彼此推诿，或浮报私吞，或逢迎放逐，拉拢结纳，惟恐不前，人民疾苦，则毫不顾问，贿赂公行，穷奢极欲。”其二，中央与地方关系紧张。国民政府的建立，在形式上完成了国家的统一，但实质上中央对地方的控制力非常有限，如地方的政治分会常与中央分庭抗礼。其三，全面抗战的需要。全面抗战爆发后，更需要强化中央对地方的监督，以巩固抗战基础，因而监察院战区巡察团、行政院政务巡视团、军事委员会军风纪巡察团等监督地方机构纷纷设立。其四，地方行政事务日益复杂。随着从传统国家治理向现代国家治理的转型，地方行政事务日益复杂，中央对地方的监督显得更为必要。

国民政府时期的央地监督制度设计，具有以下几个方面的价值诉求：其一，消除中央与地方之间的隔阂。国民政府时期，中央与地方关系紧张，时贤试图构建一套央地监督制度，消除地方政府的地盘主义的观念，服从中央的集中指挥，同时避免中央对地方的过度控制，以“避免相互间的隔阂，而使二者间得收相助相成的功效”。其二，实现国家统一与保留地方特性之统一。各地方都有一定的特性，地方行政事务固然由地方政府根据各自的地方特性去执行，但地方是国家的组成部分，处理地方事务是国家政治表现之一。因此，国民政府时期央地监督制度设计，力图实现国家统一与保留地方特性的有机统一。其三，实现国家整体利益与地方局部利益之间的相互协调。既能维护国家整体利益又能兼顾地方局部利益，是有效处理中央与地方关系的重要因素。在通常情况下，各地方政府往往只着眼于地方局部利益，鲜能顾及国家整体利益。因此，国民政府时期大批政学界人士力图设计一套央地监督制度来加强中央对地方的监督，达到国家整体利益与地方局部利益之间的互相协调。其四，消除地方弊政及提升地方治理能力。鉴于国民政府时期地方吏治腐败，人们希望加强中央对地方的监督，“使主持地方行政的人有所畏惧，不敢明目张胆，为所欲为，致生假公济私因私害公之不良现象”。此外，政学界人士主张加强中央对地方的监督，意在提高地方治理能力，促进地方经济社会发展。

国民政府时期央地监督制度设计，具有以下几个方面的特点：其一，中央集权监督之中兼顾地方特性。国民政府时期，政学界人士一方面主张实行中央集权监督制，以维护中央权威，促进国家统一，另一方面主张适当照顾地方特性。陈柏心指出，中央集权监督是必要的，但必须以中央行使适宜的监督为前提，也就是说中央对地方的监督“要顾到地方實际情形，和地方实际能力”。其二，近代西方监督制度与中国传统监督制度之间的冲突与融合。国民政府时期的央地监督制度设计，既吸收了近代西方大陆法系、英美法系中行政监督、立法监督的因素，又吸收了中华传统法系中监察监督的因素，呈现出近代西方监督制度与中国传统监督制度之间冲突与融合的特点。其三，以监察监督为主、多种监督形式并存。国民政府时期，在地方设立监察使署作为一种经常性的监督机构，是中央对地方的一种主要监督方式。同时，行政院的巡视制度、奖惩制度，行政法院的行政诉讼制度，也都是中央对地方的监督方式。可以说，国民政府时期，中央对地方的监督呈现出“监察监督为主、多种监督并存”的局面。

国民政府时期，政学界人士提出了一系列的央地监督思想主张，央地监督制度体系的架构也基本确立，但在监督实践中并未取得理想效果。究其原因，其一，政治未上轨道，法治不健全。国民政府时期，“官本位”现象严重，对位高权重的地方官吏缺乏足够的监督力，因而很难取得理想的央地监督效果。正如时人所指出：“在政治未上轨道的中国，虽然有正直无私的监察，实也无所施其技，任你弹劾案闹得震天响亮，大力者来了一个电报，也就夜雀无声，无形消散了。无怪现在的监察使都是抱定‘专拍苍蝇不打虎的主张，徒以毛举细故为能事呢？” 对地方官吏的任免权是中央监督地方的方式之一，国民政府企图控制地方官吏的任命权，规定简任以上地方官应由中央政府任命，试图以此来加强对地方的监督，但在实施过程中却不得不屈从地方势力的提名，监督效果自然有限。其二，监督职权划分不明晰，存在监督重叠或监督空白现象。国民政府时期，中央对地方的监督存在着多种方式并存的局面，有其一定的合理性，但往往导致监督职权不明晰，存在着监督重叠或监督空白现象。一方面监察权、巡视权等对地方的多重监督使地方无所适从，疲于应付;另一方面对有些问题监察机构与巡视机构相互推诿，存在着监督空白现象。其三，中央与地方之间互信度不足。国民政府时期，中央与地方之间隔阂现象严重，中央试图尽量控制地方，地方则力图尽量反抗中央，中央与地方之间关系不协调，没有能够建立一种互相信任、互相谅解、互相体贴的央地心理，因而无法取得理想的监督功效。其四，监督意见没有得到有效贯彻实施。有些国家机关只是例行公事，对监督意见敷衍了事，没有很好地贯彻落实，致使中央对地方的监督执行力不足。正如时人所指出：“一般机关多视视察为奉行故事，不加重视，对于视察意见，复无贯彻的决心;因此视察意见，常被虚掷。” 其五，部分监察使、巡视大员、财政特派员等监督者的个人素养不足。监察使、巡视大员、财政特派员等监督者需要较高的专业素养与道德修养，才能有效行使对地方的监督。然而，国民政府时期，这批监督地方者群体中的人员个人素质参差不齐，从而在一定程度上影响了监督效果。

综上，国民政府时期，大批政学界人士从集权监督抑或分权监督、行政监督抑或立法监督、事前积极监督抑或事后消极监督等方面提出了诸多央地监督思想主张，为当年央地监督制度体系构建提供了思想资源。国民政府时期，中央对地方的监察监督、行政监督、立法监督、司法监督等制度体系基本确立，但是因政治未上轨道、法治不健全、中央与地方互信度不够、监察执行力不足等诸多方面的缺陷，央地监督的效果极为有限。

注释：

① 有关民国时期中央与地方关系的代表性成果有李国忠《民国时期中央与地方关系》（天津人民出版社2005年版）、潘国旗《从中央与地方财政关系看国民政府时期的地方公债》（《历史研究》2016年第3期）、岳谦厚《南京国民政府时期中央与地方关系——以冀省“废苛减附”治理实践为中心的考察》（《安徽史学》2013年第2期）、孙宗一《国民政府监察院分区监察制度研究（1935—1949）》（南京大学2014年博士学位论文）等。

② “省”属于中央抑或地方性质是当年争论不休的问题，本文将其视为地方范畴。

③ 林家端：《中国监察制度论》，《中山文化教育馆季刊》1934年第1卷第1期。

④ 高一涵：《监察制度之精义》，《中兴周刊》（武昌）1935年第4卷第24期。

⑤ 金鸣盛：《监察权改进问题》，《政治评论》1934年第125期。

⑥ 张大同：《监察权的使用》，《新生命》1929年第2卷第6期。

⑦ 王世荣：《监察权独立之效能——各省应速设立监察分院俾收监察权之效能》，《三民半月刊》1931年第6卷第4期。

⑧ 《农工厅长谢婴白呈请设立广东监察分院案》，《广东省政府公报》1927年第18—19期合刊。

⑨ 《令拟监察分院条例案》，《中央政治会议广州分会月刊》1928年第7期。

⑩ 《太原扩会约法草案》，《国闻周报》1930年第7卷第44期。

梅思平：《五权宪法的设计》，《新生命》1929年第2卷第2期。

余思汉：《监察院的组织问题》，《前进》1928年第1卷第8期。

李本英：《论政治贪污与健全监察制度》，《建设研究》1943年第8卷第5期。

伍士焜：《宪政时期的监察制度》，《复兴关》1945年第1卷第2期。

《特派大员巡视各省》，《兴华》1934年第31卷第12期。

田炯锦：《国府特派巡视大员规则与法治前途》，《时代公论》1934年第107期。

《监察院与行政院为巡视大员各执一词》，《新天津》1934年4月6日。

《评国民政府特派大员巡视地方暂行规则》，《法治周报》1934年第2卷第23期。

《监察院战区巡察团组织规程》，《江西省政府公报》1941年第1212期。

《行政院政务巡视团组织规程》，《云南省政府公报》1940年第12卷第13期。

《軍事委员会战区军风纪巡察团规程》，《法令周报》（重庆）1945年第3卷第21期。

中央对地方的监督有行政监督、立法监督、监察监督、司法监督等形式。司法监督是一种间接监督，不在选择范围之内。监察监督是传统中华法系中一种特有的监督形式，近代监督制度转型中把它归入行政监督、立法监督、司法监督者皆有。因此，时人通常只是讨论在行政监督与立法监督之间的选择问题。

余敦和：《中央与地方权限之讨论》（续完），《法令杂谈》1932年第109期。

陈柏心：《自治法草案评议》，《东方杂志》1934年第31卷第19期。

王翼雄：《地方自治的监督》，《政干通讯》1940年第1卷第1期。

刘尧星：《关于地方自治团体之监督》，《地方行政》1944年第8期。

卢祖法：《中央政府监督地方政府的方法——行政监督和立法监督的比较》，《正言》1943年第3期。

关于监察监督的性质问题，近代以来学界一直存在着分歧，把它视为行政监督、司法监督、立法监督范畴者皆有，本文则把它视为与行政监督、司法监督、立法监督并列的一种监督形式。

周维恭：《宪法中央与地方关系之研究》，《市政建设》1948年第1卷第1期。

中央对地方的监督以时间为标准分为事前监督和事后监督，以性质为标准分为积极监督和消极监督，通常情况下积极监督发生在事前而消极监督发生在事后，因此本文为行文方便将其称为事前积极监督和事后消极监督。

文公直：《监察制度之研究》，《中央半月刊》1931年第3卷第5期。

童冠贤：《监察制度之现在与将来》，《广播周报》1936年第109期。

高一涵：《抗战三年来监察法规增定及推行经过》，《中央日报》（重庆）1941年1 月1日。

王履康：《中国之监察制度》，《东方杂志》1936年第33卷第17期。

陈之迈：《监察院与监察权》，《社会科学》1935年第1卷第1期。

《监察使区之划分》，《中华法学杂志》1931年第2卷第5期。

《监察制度之积极推行》，《生活周刊》1931年第6卷第9期。

《监察使监察条例》，《法律汇刊》1932年第6期。

《监察院组织法》，《总统府公报》1948年第1期。

《请政府决心改革官僚政治肃清贪污以利建国案》，《江苏货物税通讯》1946年第1卷第4期。

陈柏心：《中央与地方》，《建设研究》1942年第8卷第3期。

黄哲真：《地方自治纲要》，中华书局1935年版，第49页。

张金鉴：《均权主义与地方制度》，正中书局1948年版，第250—252页。

何炳贤：《地方自治问题》，北新书局1930年版，第14页。

陈柏心：《中央怎样监督地方》，《国讯旬刊》1939年第197—198期合刊。

力行：《与李高两君谈监察制度》，《民间周报》1935年第3期。

运舫：《政务巡视团与行政监督制度》，《政治建设》1940年第2卷第5期。

作者简介：刘增合，暨南大学历史系教授、博士生导师，广东广州，510632。

（责任编辑江  东）