党的十八大以来中国的贫困治理：政策演化与内在逻辑

时间：2024-05-07

向德平华汛子

摘要：党的十八大以来，中国政府高度重视贫困治理工作，对贫困治理进行了系统化的制度设计和政策创新，通过构建多元主体参与格局、提升贫困人口内生动力、丰富贫困治理路径、建立扶贫工作机制、确立科学考核指标、完善监督与评估体系，实现了治理视角由线性视角向多维视角的转变，治理理念由物质帮扶向扶志扶智的转变，治理策略由政府包揽向协同共治的转变，治理路径由单一路径向系统布局的转变，治理方式由“大水漫灌”向“精准滴灌”的转变。

关键词：贫困治理；政策；国家治理；扶贫

中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2018）09-0131-06

一、贫困治理的内涵

从词源上来看，“治理”（governance）一词来源于古希腊语与拉丁文，原意是控制和引导、操纵。长期以来，它与“统治”（government）一词交叉使用，主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。20世纪90年代以来，“治理”概念被赋予了新的含义，且被广泛运用于社会经济领域。① “治理是一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”② “治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威和制裁。治理之所以发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”③ “治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”④ 全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中指出：“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。”⑤

“贫困治理”是近年来伴随着“治理”理念而产生的新概念。贫困治理是各方力量广泛参与，动员多方资源，形成合作关系，共同协助贫困人口，最终实现反贫困目标的过程和状态。⑥ 在减贫中引入“治理”理念，通过治理主体的多元化、治理手段的多样化和治理向度的多维化等，将改变传统的单一主体的单向度减贫及“大水漫灌式”的减贫方式，实现減贫资源的多元供给。贫困治理具有以下几方面的特征：其一，贫困治理主体不是政府单一主体，而是政府、市场组织、社会组织、民众等多元主体；其二，贫困治理过程是多元主体资源投入并相互协商、协作的过程；其三，贫困治理的总体效应是贫困人口减少、贫困程度降低、社会均衡程度提高。⑦ 在坚决打赢脱贫攻坚战的背景下，中国不断创新贫困治理体系，逐步建立贫困治理新格局。其中，治理重心下移、多元主体协同共治、多元利益主体参与共建、扶贫措施多样化组合等是贫困治理体系创新的主要内容。⑧

长期以来，中国的扶贫开发从顶层设计到基层实践，都是采用政府主导模式。政府主导式扶贫取得了巨大的成效，但也存在着诸如资金损耗大、扶贫效率低、协调能力不足和针对性不强等问题。⑨ 新时期，中国贫困呈现出区域差异大、致贫原因复杂、贫困人口需求多样化等特征，依靠单一的扶贫主体和扶贫手段很难实现既定的目标，扶贫事业取得进一步突破需要注入新的资源与力量。“贫困治理”概念的提出，为脱贫攻坚提供了新思路与新方法。贫困治理强调扶贫开发要调动政府、市场、社会等多元主体的力量，构建科学的工作机制与工作方法，落实多元主体责任，增强多元主体间的有效衔接与沟通；要充分利用政府资源、市场资源、社会资源，形成扶贫开发合力，丰富脱贫路径，满足贫困人口多样化的需求；要培育贫困人口的主体性，将帮扶对象变为治贫主体，提升贫困人口的人力资本和发展能力。贫困治理符合新时期脱贫攻坚的需要，在精准扶贫的背景下，“贫困治理”逐渐取代“反贫困”、“扶贫”等词汇，被越来越广泛地使用。

二、党的十八大以来中国贫困治理的政策演化

党的十八大以来，中国政府不断完善贫困治理政策（见表1），通过政策引领，构建多元主体参与格局、提升贫困人口内生动力、丰富贫困治理路径、建立扶贫工作机制、确立科学考核指标、完善监督与评估体系，逐步探索形成符合中国实际、具有中国特色的贫困治理道路，对于确保中国在2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标具有重大意义。

构建多元主体参与格局。传统的扶贫政策大多将政府视为治理贫困的唯一有效主体，缺乏动员社会力量参与减贫的机制与保障。在长期的扶贫实践中，政府一直在唱“独角戏”，社会力量参与贫困治理的行动力较弱。十八大以来，中国政府注重调动市场、社会力量参与贫困治理，并从政策上提供相应保障。2014年12月4日，国务院办公厅发布《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》，提出要大力倡导民营企业扶贫、积极引导社会组织扶贫、广泛动员个人扶贫、深化定点扶贫工作、强化东西部扶贫协作，创新完善社会扶贫参与机制，形成政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局。2017年6月27日，民政部、财政部、国务院扶贫办联合发布《关于支持社会工作专业力量参与脱贫攻坚的指导意见》，提出打赢脱贫攻坚战需要社会各方面力量的参与，社会工作专业人才是为贫困群众提供心理疏导、精神关爱、关系调适、能力提升等社会服务的新兴力量，在帮助贫困群众转变思想观念、树立自我脱贫信心、拓宽致富路径、提升自我脱贫能力等方面可以发挥积极作用。2017年12月5日，国务院扶贫开发领导小组发布《关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》，提出社会组织是动员和组织社会力量参与脱贫攻坚的重要载体，社会组织要发挥自身专长和优势，在承担公共服务、提供智力支持、实施帮扶项目、协助科学决策等方面主动作为。十八大以来，党和政府积极调动市场、社会力量参与贫困治理，壮大减贫队伍，优化资源配置，提升贫困治理效率，为贫困治理注入了活力。

提升贫困人口内生动力。改革开放以前，中国的扶贫模式是以救济为主的“输血式”扶贫。1986年，中国开始在全国农村范围内开展有组织、有计划、大规模的扶贫开发工作，改变传统“输血式”的扶贫模式，实现“造血式”扶贫。2011年12月，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》的颁布，标志着中国扶贫开发正式进入“两轮驱动”的新阶段。⑩ 十八大以来，中国进一步强调教育扶贫的作用，坚持扶贫与扶志（智）相结合、物质资本积累与人力资本提升相结合、公共基础设施建设与个人经济机会提供相结合，提升贫困人口、贫困农户、贫困社区摆脱贫困的内生动力和发展能力，帮助贫困群体彻底摆脱穷根，切断贫困的代际传递。2013年7月29日，国务院办公厅转发教育部、发展改革委、财政部等七部门联合发布的《关于实施教育扶贫工程的意见》，要求把教育扶贫作为扶贫攻坚的优先任务，以提高人民群众基本文化素质和劳动者技术技能为重点，推进教育强民、技能富民、就业安民，为全面建成小康社会奠定坚实基础。2015年11月29日，中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，要加快实施教育扶贫工程，让贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育，阻断贫困代际传递。2016年12月16日，教育部、发展改革委、民政部等六部门印发《教育脱贫攻坚“十三五”规划》，要求“采取超常规政策举措，精确瞄准教育最薄弱领域和最贫困群体，实现‘人人有学上、个个有技能、家家有希望、县县有帮扶，促进教育强民、技能富民、就业安民，坚决打赢教育脱贫攻坚战”。总之，十八大以来，中国政府高度重视教育在贫困治理中的重要作用，切实保障贫困人口受教育权利，提升贫困人口的内生动力，确保贫困人口从根本上摆脱贫困。

丰富贫困治理路径。与传统的通过经济发展减少贫困人口数量、依靠物质帮扶缓解贫困状况的路径不同，十八大以来，党和政府出台了一系列贫困治理政策，丰富、创新了贫困治理路径。2016年2月10日，国务院《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》提出，在全国建立起城乡统筹、政策衔接、运行规范、与经济社会发展水平相适应的特困人员救助供养制度，将符合条件的特困人员全部纳入救助供养范围，切实维护他们的基本生活权益。2016年3月23日，国家发展改革委、国务院扶贫办、国家能源局等五部门发布《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》，提出光伏扶贫是资产收益扶贫的重要方式，要在光照资源条件较好的地区因地制宜开展光伏扶贫。2016年5月26日，中国保监会、国务院扶贫办《关于做好保险业助推脱贫攻坚工作的意见》提出，要充分发挥保险行业体制机制优势，全面加强和提升保险业助推脱贫攻坚能力。2016年9月8日，中国证监会《关于发挥资本市场作用服务国家脱贫攻坚战略的意见》指出，要积极探索资本市场的普惠金融功能与机制，发挥证券期货行业优势，助力脱贫攻坚。2016年10月18日，国务院办公厅发布《贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案》，提出探索资产收益扶贫制度。2016年10月17日，科技部、教育部、中国科学院等七部门联合发布的《科技扶贫行动方案》提出，要着力开展创业扶贫，充分发挥科技创新在精准扶贫、精准脱贫中的支撑引领作用。2016年10月27日，中央网信办、国家发展改革委、国务院扶贫办联合发布的《网络扶贫行动计划》指出，要充分发挥互联网在助推脱贫攻坚中的重要作用，推进精准扶贫、精准脱贫。2016年11月23日，国务院印发并实施《“十三五”脱贫攻坚规划》，明确了产业发展扶贫、转移就业脱贫、异地扶贫搬迁、教育扶贫、健康扶贫、生态保护扶贫、兜底保障、社会扶贫的具体要求和内容。中国政府通过多种措施，提高贫困人口的收入，保障贫困人口享受教育、养老、医疗等公共服务的权利，为贫困人口增权赋能。各部门充分发挥专业优势，为贫困地区提供资金支持和技术支撑，拓宽贫困地区的收益渠道。这一系列尝试，有效缓解了贫困状况，巩固了脱贫成效，是贫困治理路径的重大创新。

建立扶贫工作机制。中国扶贫工作取得了巨大成绩，但也存在一些问题，如扶贫资金、项目等资源无法准确到村到户，应扶未扶、扶富不扶穷以及“大水漫灌”等现象较为突出。十八大以来，中国政府高度重视扶贫工作的规范管理，不断完善扶贫开发工作机制。2014年5月12日，国务院扶贫办、中央农办、民政部等七部门联合印发《建立精准扶贫工作机制实施方案》，提出要通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建精准扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。2014年8月8日，国务院扶贫开发领导小组印发《关于改革财政专项扶贫资金管理机制的意见》，提出要从资金投入、资金拨付、资金监管、资金使用成效等方面评价财政专项扶贫资金绩效，进一步加强财政专项资金管理，充分发挥资金使用效益。2016年4月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立贫困退出机制的意见》，提出要杜绝贫困县为获取政策“好处”而不愿“摘帽”的现象，及时退出稳定达到脱贫标准要求的贫困县，及时将新增贫困人口或返贫人口纳入扶贫范围。这一系列政策的实施，有助于建立全方位、立体化的精准扶贫工作机制，确保科学有效地识别贫困群体，因地制宜配置扶贫资源，强化扶贫开发责任落实，实现真扶贫、扶真贫。

确立科学考核指标。长期以来，中国没有建立专门的贫困县考核机制，以GDP为导向的干部绩效考核制度没有考虑贫困县发展水平和发展目标方面的特点，在很大程度上弱化和虚化了中央的扶贫目标。2013年12月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，明确要求改进贫困县考核机制，由主要考核地区生产总值向主要考核扶贫开发工作成效转变，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标。2014年12月17日，中共中央组织部、国务院扶贫办《关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见》指出，要从贫困县实际出发考核发展实绩，突出发展导向，合理设置经济发展的考核指标，把扶贫开发作为经济社會发展考核实绩的主要内容，改进考核评价方法，强化考核结果运用，引导贫困县党政领导班子和领导干部树立正确的政绩观，促进贫困县转变发展方式、加快减贫脱贫步伐、提高科学发展水平。2015年11月29日，中共中央、国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出要加快出台对贫困县扶贫绩效的考核办法，大幅度提高减贫指标在贫困县经济社会发展实绩考核指标中的权重，建立扶贫工作责任清单；加快落实对限制开发区域和生态脆弱的贫困县取消地区生产总值考核的要求。十八大以来，中国政府出台一系列政策，确立了科学的考核理念、构建了科学的考核指标，对于规正地方领导干部的工作指向、推动地方政府行为与中央扶贫开发目标保持一致、提升贫困地区治理水平与效果具有重要的作用。

完善监督与评估体系。十八大以来，党和政府出台了一系列政策，建立完善的监督与评估机制，督查各扶贫主体的工作落实情况。2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，考核中西部22个省（自治区、直辖市）党委和政府扶贫开发工作成效，对农村扶贫动态数据监测、第三方评估、财政专项扶贫资金的数据汇总等提出了明确要求。2016年7月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《脱贫攻坚督查巡查工作办法》，要求督查组对各有关地区和单位脱贫攻坚工作情况进行综合督查，督查的重点内容包括脱贫攻坚责任落实情况，专项规划和重大政策措施落实情况，减贫任务完成情况以及特困群体脱贫情况，精准识别、精准退出情况，行业扶贫、专项扶贫、东西部扶贫协作、定点扶贫、重点扶贫项目实施以及财政涉农资金整合等情况。2017年8月11日，国务院扶贫开发领导小组印发《中央单位定点扶贫工作考核办法（试行）》，明确提出从帮扶成效、组织领导、选派干部、督促检查、基层满意情况、工作创新等方面考核中央定点单位扶贫工作，进一步压实中央单位的帮扶责任。2017年8月11日，国务院扶贫开发领导小组印发《东西部扶贫协作考核办法（试行）》，考核东部帮扶省市的帮扶情况以及西部被帮扶省份的工作落实情况。这一系列政策措施有助于强化对各类扶贫主体的监督检查，完善第三方评估机制，科学评估扶贫效果，保障扶贫资源能够有效传递、合理分配，确保完成脱贫攻坚各项目标任务。

十八大以来的贫困治理政策为新时期的贫困治理提供了方向指导和政策保障。概括而言，十八大以来的贫困治理政策具有以下特点：（1）注重体制机制的创新，不断提升精准扶贫、精准脱贫能力；（2）注重调动多元主体参与贫困治理，为贫困治理注入新生力量和丰富资源；（3）注重培育贫困地区、贫困人口的内生动力，促进可持续脱贫；（4）丰富和创新脱贫方式和脱贫路径，减少多维贫困；（5）积极探索特困人员、残疾人等弱势群体摆脱贫困的方法与路径，切实改善民生、实现共享发展；（6）落实脱贫攻坚责任、完善成效考核机制、加强扶贫资金管理，确保扶贫政策的有效落实。

三、党的十八大以来中国贫困治理的内在逻辑

党的十八大以来，中国的贫困治理实现了治理视角、治理理念、治理策略、治理路径、治理方式的转变，是新时代发展观在减贫领域的具体体现，具有深刻的内在逻辑。

在治理视角上，从线性视角向多维视角转变。贫困的成因是复杂的而不是单一的，有效治理贫困应系统地看待贫困的成因，采取综合性的治贫策略。在过去的扶贫实践中，往往将贫困简单地看作收入型贫困、支出型贫困，忽略了贫困地区和困难群体的多样性和复杂性。十八大以来，中国转变单一的以经济指标为依据的贫困识别方式，综合考虑识别对象的教育、卫生、就业、健康、生活水平等状况，实现多维识别、多渠道帮扶，不仅仅帮助贫困人口摆脱物质贫困，还着力提升贫困人口的教育水平、健康水平，帮助贫困人口摆脱精神贫困、能力贫困、权利贫困，激发贫困群体内生动力和发展能力，提高脱贫质量。

在治理理念上，从物质帮扶向扶志扶智转变。***强调：扶贫先扶志，扶贫必扶智。“扶志就是扶思想、扶观念、扶信心，帮助贫困群众树立起摆脱困境的斗志和勇气；扶智就是扶知识、扶技术、扶思路，帮助和指导贫困群众着力提升脱贫致富的综合素质。” 十八大以来，中国坚持治贫先治愚、扶贫与扶智并重，注重培育贫困人口的主体意识，提升贫困人口的人力资本与发展能力，帮助贫困人口从被动走向主动、从客体变为主体，提升贫困群体价值感和自信心，实现了从外部帮扶向激发内生动力的转变。

在治理策略上，从政府包揽向协同共治转变。新时期，中国贫困具有复合性、复杂性的特点，减贫任务紧迫而艰巨，单纯依靠政府行政手段进行减贫存在着效率的困境和资源总量的约束，因此应充分发挥市场、社会在贫困治理中的作用。市场力量参与贫困治理，有利于优化配置贫困地区的土地、劳动力、资本等要素，拓宽贫困人口增收渠道，提升贫困人口人力资本，增强贫困地区发展动力。社会组织参与贫困治理，能够链接社会资源，扩展贫困治理的资源总量，回应贫困人口多元化、差异化的需求。十八大以来，中国转变政府唱“独角戏”的局面，致力构建全社会共同参与的多元主体治理格局，为贫困治理注入了持续动力。

在治理路径上，从单一路径向系统布局转变。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》提出，“坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系。”十八大以来，中国坚持开发式扶贫、保障式扶贫相结合，系统布局“五个一批”工程，创新性地提出网络扶贫、科技扶贫、资产收益扶贫等路径，改变了传统“给钱给物”的单一帮扶方式，拓宽了贫困人口摆脱贫困、增加收入的有效渠道，完善了贫困治理的帮扶体系，实现了应扶尽扶、应保尽保。

在治理方式上，从“大水漫灌”向“精准滴灌”转变。2015年6月18日，***在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会时提出：“要坚持因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗，不搞大水漫灌、走马观花、大而化之。”十八大以来，中国针对贫困地区的实际状况，采取有效、适切的脱贫方法，提升贫困治理的科学性与精准性；充分考虑贫困户的特殊性和差异性，通过对贫困人口、贫困农户的深入了解，精准分析致贫原因，采用符合贫困人口实际和需要的脱贫方式，转变传统扶贫方式中“一刀切”的状况，实现精准帮扶。

党的十八大以来，中国将精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，按照“四个全面”战略布局要求，贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持扶贫开发和经济社会发展相互促进，坚持扶贫开发和生态保护并重，坚持扶贫开发和社会保障有效衔接，坚持扶贫与扶智相结合，坚持政府、市场、社会良性互动，提升贫困地区内在发展动力，培育贫困人口的人力资本与社会资本，保障贫困地区、贫困人口共享社会发展成果。

贫困治理是国家治理的重要组成部分，国家治理现代化的水平影響和制约着贫困治理现代化的水平，反过来，贫困治理现代化也将丰富、推动国家治理现代化。在贫困治理的研究与实践中，应将贫困治理这一问题放在整个国家治理的框架之下，不断优化贫困治理体系，推动国家治理与贫困治理的协同联动、相互促进。

注释：

① 俞可平：《治理和善治：一种新的政治分析框架》，《南京社会科学》2001年第9期。

② 罗西瑙：《没有政府统治的治理》，剑桥大学出版社1995年版，第5页。

③ 格里·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，《国际社会科学杂志》（中文版）1999年第1期。

④ 俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社 2000年版，第5页。

⑤ 全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社1995年版，第23页。

⑥ 刘敏：《NGO与贫困治理：以香港为例》，《兰州学刊》2008年第8期。

⑦ 向德平、黄承伟主编：《中国反贫困发展报告（2014）——社会扶贫专题》，华中科技大学出版社2014年版，第195—200页。

⑧ 左停、金菁、李卓：《中国打赢脱贫攻坚战中反贫困治理体系的创新维度》，《河海大学学报》（哲学社会科学版）2017年第5期。

⑨ 苏海、向德平：《社会扶贫的行动特点与路径创新》，《中南民族大学学报》（人文社会科学版）2015年第3期。

⑩ 胡振光、原珂：《模式与经验：新中国特色扶贫的脉络传承》，《党政研究》2018年第3期。