论“亲”“清”新型政商关系的构建

梅德平 洪 霞

一、“亲”“清”新型政商关系的内涵与实践意义

2016年3月4日在参加全国政协十二届四次会议民建、工商联委员联组会时，***用“亲”“清”二字来高度概括新型政商关系，为政商关系的依法规范和科学构建指明了方向。

所谓政商关系，就是在某种既定经济体制下，作为一定社会经济管理机构的政府职能部门与作为经济行为主体的各类企业之间形成的一种依赖与合作关系。从理论上讲，只要在一定的经济体制下存在政府和企业两大行为主体，就一定存在不同层面的政商关系。与完善的社会主义市场经济体制相适应，理想的政商关系应当具有鲜明的非人格化特征。这一特征要求，政府作为管理部门，其职能是为企业提供合乎市场规则的管理与服务，而企业则在相关法律法规的约束下，通过诚实经营与规范操作，为社会提供有效的产品和服务。正是在形成良好的政商合作关系的基础上，政府与企业才能共同推动既定经济体制下社会与经济的稳定与繁荣。

在我国，自改革开放以来，随着市场化改革的持续推进，特别是20世纪90年代初社会主义市场经济体制的确立，传统计划经济体制下的国有企业制度及其管理体制发生了深刻的变革，非公经济与庞大的民营企业家群体蓬勃兴起，体现政商关系的政府职能转变与企业行为规范也有较大的改观。但与此同时，受经济利益驱使，政府对企业的管理服务职能被某些官员用来作为获取非法利益的手段，政府手中的权力异化为官员牟取私利的特权，而一些企业经营者为获取政府的庇护，对政府部门的官员通过行贿等手段加以拉拢，这种官商勾结和官商之间的非法利益共同体，严重破坏了政商关系的正常运行。因此，通过“亲”“清”政商关系的建立，厘清政府权力边界，规范企业经营行为，是当前新型政商关系构建中的重大课题。

“亲”“清”新型政商关系的内涵，可分别从政府和企业两个层面来理解。“亲”“清”二字所表述的基本内涵与基本要求，无论对政府管理部门还是对各类企业及其经营者的行为而言，都是一种必要的约束和规范。

从政府层面看，“亲”具体体现为，政府职能部门应积极与企业进行接触与沟通，充分了解企业的需求与困难，主动听取企业诉求并进行及时的协调与配合，必要时为企业发展提供政策允许范围内的资金支持与适时的政策指导，引导企业发展。“清”则具体体现为，政府及其具体管理者在与企业接触的过程中，应保持关系清白，时刻守住法律和道德的基本底线，杜绝权钱交易与寻租腐败，既不能对企业不理不睬，又不能与企业过度交往，甚至用政策、规则和手中的权力做交易。

从企业层面看，“亲”要求企业把政府当朋友，理解并信任政府，愿意对政府说真话讲实情，主动与政府部门沟通与联系，充分反映企业的愿望与需求，在必要时寻求政府帮助，充分体现政府与企业之间融洽的合作关系。“清”要求企业诚信自律，依法经营；在与官员的交往中做到正直透明，洁身自好；在履行社会责任时诚实守信，依法依规，摒弃“拉关系”、“走后门”的陋习，建设健康向上的企业文化，树立良好的企业整体形象。

鉴于当前政商关系中存在的诸多问题，确立“亲”“清”政商关系理念，从法律与道德两个层面同时强化对政与商两大利益相关者的行为约束，构建新型政商关系，具有重要的实践意义。

第一，构建“亲”“清”政商关系，有利于充分厘清政府与市场的边界，规范政府行为，提升政府的公信力。众所周知，政府的权威与威信要靠每一个政府成员来维系，而其中掌握和行使相应权力的官员的行为直接影响着民众对政府的信任程度。当前，人格化的政商关系中存在的某些政府官员以权谋私的行为，已从整体上影响到政府的威信，某些不良的甚至违法的政府行为严重破坏了政治生态环境。“亲”“清”政商关系理念的提出与贯彻，将通过设定政府及其管理者的政策红线、制定政府权力清单、下放政府管理权力、理顺政府与市场的关系来斩断政商交往中腐败滋生和蔓延的脐带，同时借助廉洁政府与公正政府形象的重塑来提升政府公信力。

第二，构建“亲”“清”政商关系，有助于充分发挥行业协会商会等社会组织在企业经营管理中的作用，真正理顺政企关系，为企业经营打造良好的市场环境。党的十八届三中全会明确提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，并强调应当充分发挥社会组织的作用。从政商关系层面看，行业协会商会作为具备一定经济管理与服务职能的非营利性社会组织，既是国家治理体系的重要组成部分，也是各类企业利益诉求的代言人，对政商关系的规范具有重要影响。在“亲”“清”政商关系理念下，政府与企业围绕促进社会经济发展这一中心，在自身权力范围内各司其职、各显其能，政府与企业处于一种权能交互与协调配合的非人格化关系之中。在这种关系格局下，以公益性、互益性与非营利性为特征的行业协会商会自然成为沟通企业与政府间关系的重要渠道。这是因为，企业的经营总是在既定的体制和政策背景下进行的，要使各级政府的政策更加充分地体现与反映企业的愿望与需求，行业协会商会可以充分发挥其中间人作用，将企业商情与政府政策信息顺畅地上传下达，成为企业与政府间沟通的桥梁。一方面，行业协会商会能够通过与企业之间经常性的交流，充分了解与掌握企业需求；另一方面，行业协会商会能够通过与政府及相关立法机构常规性的沟通，及时准确地反映企业的诉求，从而使企业需求与政府政策之间形成良好的互动关系，促进企业健康发展。

第三，构建“亲”“清”政商关系，有助于企业经营者树立正确的经营观，着实崇尚企业家精神，促进各类所有制企业的健康发展和广大民营企业家群体的健康成长。改革开放以来，伴随着国家政策对非公有制经济的鼓励、支持与引导，非公有制经济在我国国民经济中的整体地位不断提升。截至2017年年底，我国实有个体工商户6579.4万户，私营企业2726.3万户，二者合计占全部市场主体的94.8%，从业人员达到3.41亿人。①截至2017年6月，民营企业对税收的贡献超过50%，国民生产总值、固定资产投资、对外直接投资占比均超过60%，高新技术企业占比超过70%，对城镇就业的贡献超过80%，对新增就业的贡献达到90%。②然而在现实中，民营企业面临的经营环境却并没有得到根本性改观，企业经营过程中面临的来自政府某些部门的乱收费、乱罚款等现象仍然存在，企业融资难、政策摊派多、待遇不平等、劳资纠纷复杂等影响民营经济发展的现象时有发生。正是这些问题的存在，在很大程度上直接引致了当前政商关系中的乱象丛生。“亲”“清”政商关系的构建，为政商交往划定了不能逾越的红线，也为广大民营企业家的健康成长和新生代企业家的培育提供了良好的制度保障。

二、当前政商关系中存在的主要问题

在现实的经济生活中，政商关系通常直接体现为政府官员与企业经营者之间的相互交往关系。在这一关系格局下，政府和企业各自均有自身的权限范围与控制的相关资源，并有相应的利益诉求。一般而言，政府掌握着执行政策的权力和控制着一定的经济资源，而企业则需要政府提供相应的政策环境和必要的经济支持。在完善的市场经济条件下，政和商两大行为主体理应按照市场规则，通过平等竞争与公平配置，政府行使自己的权力职责和企业获得政府相应支持。然而在现实中，政商之间的这种关系极易异化为违法的政商勾结，官员视政府掌握的权力资源与经济资源为私有物，而企业则通过与官员的违法交易获得不当与非法利益，最终导致政商交往成为某些官员获取非法收益和企业取得不法资源的渠道。与新型政商关系的要求相对照，当前政商关系存在以下突出问题：

一是政府权力过于集中和界定不清，对市场干预过多。改革开放以来我国市场化改革的一个重要内容就是政府通过简政放权，把企业逐步还原成为真正独立的商品生产者和经营者，赋予企业完全的经营自主权。然而在具体实践中，政府权力的边界界定不清，一些本应由市场和企业拥有的权力被政府行政机关垄断，政府掌握着过多的经济资源与权力资源，致使企业的生产经营活动在一定程度上存在着对政府的依赖，并直接导致政府的“有形之手”伸得过长、管得过宽，从而不利于良好公正的市场环境的形成，破坏了企业相互之间的公平竞争。更有甚者，一些官员通过手中大大小小的权力对市场进行干预，对某些企业吃、拿、卡、要，严重干扰了企业的自主发展和决策。而一些企业为了追求自身利益，通过勾结官员谋求竞争优势，又进一步恶化了同行业企业之间的公平竞争环境。

二是政府权力部门过于冗杂，存在过多的边缘部门与权力机构。对企业而言，行政审批是企业项目获得许可的必要环节，当企业项目审批遇到某些政府部门过程复杂的审核程序时，必然影响到企业整体计划的实施和相关工作的开展。这一状况在客观上导致某些企业为了让相关政府部门“行方便”，往往会通过直接向相关管理人员非法行贿的手段来获得政府认可，把一种本应通过正常合法渠道获得的企业权利变成了借助非法手段获取的企业利益，把政商合作变成了政商勾结，政府合规合法的行政审批成了腐败滋生的温床。

三是政府权力缺乏有效制约和监督，公权力被滥用。政府行使权力的目的是维护市场秩序，为企业营造良好的竞争环境，但权力遭到滥用之后，就可能成为某些官员谋求自身利益的工具。当下政商交往中存在的腐败现象，固然有官员自身道德与个人修养方面的原因，但根本还在于对权力的行使没有形成合理的监督。只要官员因个人私利来行使权力，就会不可避免地形成贪污腐败。一个值得注意的现象是，官位越高，企业越大，越容易形成官商勾结。与大企业交往，官员似乎更有了某种“气派”；与高官勾结，企业也因此平添了某种“气势”。在一些腐败案件中，掌握政府大权的官员往往更容易用自己手中没有监督的权力，与奸商形成攻守同盟，由此增加了被查处的难度。对权力监控的缺位，已成为当下政商关系畸变的重要原因。

四是企业内部民主管理机制缺失，管理制度不健全。自党的十四届三中全会提出建立现代企业制度以来，经过多年的发展，现代企业制度在众多企业中得以建立和完善，但仍然有一些企业的法人治理结构与民主的组织管理制度没能很好地建立起来，产权不清、管理混乱成为一些企业的顽症，致使某些国有企业凭借自身与相关政府部门天然的联系，与政府官员拉帮结派，形成捆绑型的利益共同体，而某些民营企业则通过招募官员到企业任职，以利益做诱饵换取官员的所谓社会关系网络资源，以获取优于同类企业的更多便利。在这里，企业不是靠诚实守信与合法经营来获得发展，“关系先行，金钱开路”反而成了这些企业经营的“秘籍”，政商关系被严重扭曲。

五是行业协会商会发展不完善，其地位与作用被削弱。在政商关系中，由于政府往往掌握着关涉企业发展的某些权力，因此企业与政府双方之间常常处于并不对等的谈判地位。借助行业协会商会这一组织的缓冲作用，以集体力量与政府进行谈判与沟通，既可以提升企业的谈判地位，也可以部分规避政府管理者与企业经营者之间个人交往可能产生的腐败行为。然而，从当前的现实来看，行业协会商会的发展并不完善，主要表现在相关职能不健全且缺乏创新，不能很好地适应社会主义市场经济的发展要求；话语权不充分，缺乏独立性和自主性，难以获得政府的高度重视；自治能力不强，管理相对混乱，不能赢得企业的完全信任等。诸如此类的问题导致了我国行业协会商会的尴尬地位，其作用也在企业“用脚投票”的过程中被逐渐削弱。

（2）通过风沙对沥青路面各种破坏作用的分析可知，在路面结构设置时必须采取合理的设置方式，采用相应的处理措施。沙基封层的设置可以有效缓解沙漠地区沥青路面此类病害的发生。二级以上高等级沙漠公路沙基以上应设置封层，本文在基层以上设置下封层，可以有效阻止沙漠路面病害的发生。考虑到一级公路交通量大，且沙漠地区温度条件恶劣，故表面层选用改性沥青混凝土面层。

三、“亲”“清”新型政商关系保障机制的构建

针对当前政商关系中存在的诸多问题，通过“亲”“清”新型政商关系保障机制建设，构筑起政商关系正常运行的“防火墙”，无论对政府的职能转换，还是企业的长远发展都具有重要作用。为此，必须从政府、企业、行业协会商会以及社会环境等诸多方面着手，真正建立起“亲”“清”政商关系得以良性运行的制度环境与相关保障机制，从根本上杜绝由畸形的政商关系所引发的一系列腐败问题，最终促进“亲”“清”政商关系理念下政府与企业之间融洽合作关系的建立。

（一）政府层面：推进政府职能转变，建立健全法规制度，强化执法队伍建设。

第一，深化政府行政体制改革，简政放权，厘清政府权力边界，通过政府逐步的市场退出，为企业提供更好的自我发展与自主创新空间。长期以来，导致政商关系扭曲变形的重要原因是政府权力过大，管得过宽，没能真正发挥好市场对企业生产经营活动的引导作用。因此，进一步推进政府职能转变，明确政府的权力清单，乃是“亲”“清”政商关系得以构建的重要保障。目前，国务院部门取消和下放行政审批事项的比例超过40%，不少地方超过70%，非行政许可审批彻底终结。同时，省市县三级政府权力和责任清单也已全部公布，初步效果良好。③伴随着各级政府简政放权进程而持续推进的政府权力清单的明确，将对规范政府行为，厘清政府与企业和市场的边界，促进“亲”“清”政商关系的建立产生实质性的影响。

第二，强化法治政府理念，建立健全法律法规制度，将政商关系纳入法制轨道，以明确的法律形式约束政府与企业行为。这既是完善国家治理体系和确保国家治理能力提升的重要举措，也是“亲”“清”政商关系得以建立的制度保障。完善的法律法规制度体系，在规范与约束政商交往行为的同时，也为政商关系划定了明确的法制红线。只有将政商交往与相关行为明确地限定在法治范围内，一切非法与不正当的政商关系才有了惩处依据。与此同时，在当前政府简政放权与明确权力清单的过程中，还应做到依法授权与科学配权，注重权力机构内部的多层次监督。

第三，强化组织队伍建设，提高执法人员的政治觉悟与执法能力，防止执法人员与腐败势力的勾结与串谋。建立一支政治思想过硬、执法能力强的管理队伍，对查处政商交往中的腐败现象有重要作用。由于执法人员掌握着腐败分子的相关信息，如果相关管理人员在利益诱惑面前没有纪律约束，或是受一些盘根错节关系的影响，就极易出现执法不严、通风报信甚至相互串谋的现象，严重影响打击政商腐败势力的效果。因此，在案件处理的整个过程中，必须做好保密工作和实行相应的回避制度，强化对执法人员的组织纪律约束。

（二）企业层面：树立诚实守信依法经营理念，强化自我约束，规范自身行为，加强企业文化建设。

第一，树立正确的企业经营理念，强化企业行为的自我约束。企业作为市场经济体制下的微观经济主体，其基本职能是通过所提供的产品和服务满足社会的多样化需求，必须信守诚实与依法经营理念，加强对自身经营行为的自我约束。与此同时，由于企业的全部经营活动是在既定的体制下进行的，因此，政商之间的沟通与正常交往是企业经营绕不开的基本环节。在处理政商关系上，一方面，企业经营者必须认识到，政商关系绝非简单的政府官员与企业经营者个人间的交往关系，其实质上体现着政府职能的履行与企业需求的满足，因此应尽量减少政商交往中的个人因素，努力完善政府与企业之间的公共关系。另一方面，企业经营者应有牢固的底线意识，通过专注于发展企业核心竞争力，提升应对复杂的市场竞争环境的能力，坚决摒弃企业经营靠权力拉拢的不当思维，降低政商交往关系异变的几率。

第二，充分理解和掌握政府政策信息，按照政府政策的引导来筹划和规范企业的投资与经营。在既定的体制机制约束下，政府的经济发展目标总是与一定的政策引导相匹配的，企业的投资经营活动也必须相应地与政府的政策导向相向而行。为充分理解和掌握政府的政策信息，规范政商交往，企业可借助行业协会商会或企业下设的相关部门，对政府出台的政策及时洞察和反馈，准确把握新政策的引导方向，并结合企业自身优势加以实施。

第三，加强积极健康向上的企业文化建设。企业文化涵盖企业长期形成的共同理想、基本价值观和行为规范，是企业在经营管理过程中创造的具有本企业特色的精神财富，对企业所有成员具有感召力和约束力。从规范政商关系的角度看，当前企业文化建设应着重于强化企业纪律约束机制的建立与完善，重视员工的教育和企业家精神的培养，树立良好的企业经营理念，努力提升企业员工和企业经营者的素质。只有形成健康向上的企业文化，才能积极引导企业经营者与企业员工共同地努力进取，诚实地守法经营，规范地开展政商交往。

（三）行业协会商会层面：构建政商沟通桥梁，提升行业企业竞争力与凝聚力。

第二，借助行业协会商会的协调、沟通与监督作用，强化企业之间的合作与横向联系，提高行业的整体竞争力和凝聚力，以此增强企业与政府合作中的自主权与话语权，并借助行业协会商会对同行业企业经营行为的约束与监督作用，规范行业内的政商交往关系。长期以来，在政商交往中，企业往往处于弱势地位，借助行业协会商会的力量将直接提升企业与政府交往中的地位。同时，针对行业内部分企业的官商勾结现象，行业协会商会可通过一致的集体行动，给予相关企业以警示，以此告诫本行业内的每一个企业自觉地约束自身的政商交往行为。

第三，完善行业协会商会的内部管理，提升行业协会商会的经营实力，积极主动地承接政府转移职能。一方面，行业协会商会应通过加强内部管理，真正使行业协会商会“从以前的政府行业管理助手转型发展为依法自治的互益性非营利组织”④；同时，应参照现代社会组织的要求，以人才队伍、组织结构、内部制度为着眼点提升自身的运作能力和经营实力，以良好的服务态度和全方位的服务能力赢得企业的充分信任。另一方面，行业协会商会还应主动抓住政府机构改革和职能转移的历史机遇，积极地承接政府职能，并根据自身和行业状况加以完善，以便从政府服务购买中获得相应的权利资源，进一步开拓发展空间。

（四）社会层面：完善社会监督约束机制，强化社会主义道德建设，促进全体公民诚信守法意识的提升。

第一，健全社会监督机制，利用多种方式与渠道落实社会监督职能。政商关系的规范与良好营商环境的塑造，需要全体公民的广泛参与和日常监督。在对权力的监督方面，按照世界一些国家的通行做法，一般通过相关公权力的分散化与相互制约来对权力进行必要的约束，实施以权力制约权力、以法律制约权力、以道德制约权力和以社会制约权力，用多种制衡方式的相互协调和共同作用来形成一种完整的权力监督与约束体系。⑤从社会监督机制的构成看，来自普通民众、社会组织、公众网络和新闻媒体的监督是社会监督的重要组成部分。在政商关系的社会监督机制构建中，一方面，政府需要不断提高广大民众参与社会监督的意识和水平，强化政府对社会监督的重视、鼓励与支持，积极回应公众监督，并及时防范监督权利的滥用；另一方面，要进一步完善和疏通社会监督的多样化渠道，借助多层次和常态化的社会监督，确保权力在阳光下运行和企业的规范操作。

第二，强化社会主义道德建设，提升全体公民的道德水准。在政商关系体系中，政府官员和企业经营者作为社会公众的一员，都必须在严格遵守社会道德规范的前提下行事，政府官员服务意识的养成和企业经营者诚信理念的培育，既是官员和企业经营者作为普通社会公众的基本要求，也是“亲”“清”政商关系得以规范建立的必然要求。为此，在当前我国经济社会的发展进程中，通过持续不断的系统性的制度建设，树立起全社会以社会主义核心价值观为引领的道德规范与意识，从而引导每一个社会公民自觉养成良好的行为习惯，将对“亲”“清”政商关系的科学构建产生实质性的带动作用。

注释：

① 赵文君：《我国实有个体工商户和私营企业占全部市场主体94%》，《新华网》2018年1月22日。

② 冉万祥：《民营企业的作用和贡献可以用“56789”来概括》，《新华网》2017年10月21日。

③ 李克强：《在全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上的讲话》，《中国机构改革与管理》2017年第7期。

④ 张建民：《全面深化改革时代行业协会商会职能的新定位》，《中共浙江省委党校学报》2014年第5期。

⑤ 刘忠和、杨丽坤：《发达国家的政商关系》，《中国党政干部论坛》2016年第6期。