从分散治理到协同治理：社区治理多元主体及其关系构建

胡小君

摘要：社区治理作为微观层面的社会治理，有协同治理的内在要求。当前，城市社区的治理已呈现多元主体共同参与的状态，其中社区内设立的有执政党基层组织、居民委员会、物业管理机构、业主委员会、居民活动团队等，社区外介入的有上级党政机关、群团组织、社会组织、驻区单位、共建单位等。当前，多元主体在社区治理实践中处于总体分散、局部协作的状态。推进社区从分散治理向协同治理转变，需要确定社区治理体系中的枢纽型组织。由社区党组织和居民委员会交叉任职形成的党一居一体化组织具备了充当枢纽型组织的基本条件。在社区治理创新实践中，党一居一体化组织通过组织渗透和组织协调两种路径引导多元主体构建协同关系，，党一居一体化组织应充分借助社区党员网络以及与上级党政机关的特殊联系，不断增强开放性、民主性、渗透性。推动社区协同治理的形成。

关键词：社区治理；多元主体；分散治理；协同治理；党一居一体化组织

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2016）04-0041-08

社区治理是社会治理的基础环节。经过多年的孕育发展，城市社区治理的参与主体已呈现多元化态势。但是，在社区治理实践中，这些主体相互之间仍处于总体分散、局部协作的关系状态。亟需向各参与主体有序合作的协同治理转变。本文拟运用协同治理理论，以社区治理多元主体为对象，对社区组织体系如何确定优势枢纽型组织，进而构建协同治理关系进行分析。

一、社区治理：微观层面的社会协同治理要求

治理主体是治理过程的基本要素之一，指参与治理的利益相关者。多主体参与以及权威的多中心是治理的重要特征。罗西瑙认为，治理既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制。随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、实现各自的愿望。各类治理主体之间的关系在实践中存在多种可能性，既包括负向的关系，如疏离、推诿、矛盾、冲突等，也可能是正向的关系，如领导、协商、合作、互助等。在治理理论中，治理主体间的正向关系多用协同治理的概念来界定。协同治理，是“寻求有效治理结构的过程，在这一过程中虽然也强调各个组织的竞争，但更多的是强调各个组织行为体之间的协作，以实现整体大于部分之和的效果”。在治理实践中，协同治理因为能产生协同效应，被认为是治理主体间最能形成合力、最为和谐的关系。协同效应是指参与治理的各方，“能够相互合作、相互信任、相互督促，以期能够提高治理成效，降低治理成本”。协同治理关系的形成需要一些必要条件：协同治理的前提是治理主体的多元化，参与治理的组织有自主性；协同治理的过程表现为主体问的协商与合作，共同制定治理规则；协同治理的结果是形成某种稳定的秩序，并以整合化的方式达成系统功能的优化。

社会治理是治理的中心领域，与传统单向度的社会管理不同，社会既是被治理的对象，同时也是通过自组织参与治理的重要主体。政府、市场、社会都对社会治理发挥重要影响。作为多主体共同参与的治理过程，社会治理需要构建各主体之间的协同治理关系。使“政府与企业、社会组织以及/或者公民等利益相关者，为解决共同的社会问题，以比较正式的适当方式进行互动和决策，并分别对结果承担相应责任”。作为一个复杂的系统，社会治理中主体间的协同关系更强调整合化的取向，“把社会系统中彼此无秩序、混沌的各种要素在统一目标、内在动力和相对规范的结构形式中整合起来，形成社会系统的宏观时空结构或有序功能结构的自组织状态，产生单一社会主体无法实现的社会治理整体效应。”由于社会治理的公共性质，这种整合化效应的形成离不开政府的主导作用，即“构建制度化的沟通渠道和参与平台，加强对社会的支持培育，并与社会一起，发挥社会在自主治理、参与服务、协同管理等方面的作用”。政府的主导与社会的自主构成对立统一关系，理顺两者的关系是实现社会协同治理的关键。为此，“应着眼于国家及其政府与社会之间关系的规范与合理建构，重塑两者的互动模式以形成科学合理的互嵌结构”。执政党对于社会治理的界定，也强调以政府为主导的多元共治，即“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，具体而言，就是“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。

社区是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。作为有组织结构、有秩序的社会实体，社区是社会的基本群体单元，具有聚居性、地域性、关系紧密性、职能专门化等特点。在社会治理的实践中，建制化的社区也是最基层的政治单元，是城市居民实行民主自治的载体。作为社会治理的基础环节，社区治理在微观层面上体现了当前中国社会治理的基本特点和发展要求。一是在国家与社会关系方面。社区是两者直接联结的重要节点。社区有鲜明的自治性和自组织性，社区居民依据法律，通过民主选举，产生自治组织，自由结合，建立各类社会组织和活动团队。同时，社区是基层政府直接管理的地域对象，社区中也普遍建立了执政党的基层组织。二是与社会治理类似，社区治理兼具社区服务、社区建设等多重内容。城市社区作为居民共同体的发展还不充分。社区治理的重要内容就是促进居民社会联系、增进社区福利、改善社区环境等。三是社区治理也存在着协同治理的要求。社区及其内部活动的各类组织，是社会网络结构向基层延伸的末梢神经。这些组织相互之间没有明确的等级和隶属关系，呈现出多中心治理的基本特点，相互之间既自我组织、自行运作，也相互协作、竞争，构成网络化的组织联系。社区的协同治理就是要围绕社区建设的共同目标，协调社区治理各参与主体，构建合理的治理秩序，营造社区治理的协同效应和可持续合力。

社区的协同治理，从治理主体即组织体系方面来看，前提是培育多元化的治理参与主体。从治理主体的组织属性来看，应涵盖属于国家权力延伸的组织和社区居民自发产生、自主运作的组织；从治理主体的组织形式来看，应包括正式的社区治理组织和参与治理的非正式组织：从治理主体的组织分布看，除了设立于社区内的组织，还应涉及社区之外与社区治理、社区建设发生关联的其他经济、社会组织。与更高层面的社会治理强调政府的主导作用有所不同，政府部门虽然把社区作为管理对象。但不可能在社区内设立正式的行政化治理机构。因而，社区协同治理中政府的主导作用要通过发挥类似作用的连接政府与社会的枢纽型组织来体现。在社会治理中，存在着系统中网络节点择优连接的效应，“一些具有较大集聚度（影响力）的主体，往往成为其他主体择优连接的对象，最终处于社会网络的中心位置，拥有较大的社会影响力。决定着社会治理的内容、方向和结果”。在社区治理组织体系中，枢纽型组织就是这种在关系结构上处于组织网络中心的优势节点，与社区治理其他各类主体均可发生关联，进而利用这种枢纽型地位，通过协商合作，确立社区的治理“话语权”，引领社区治理的方向，推动构筑社区治理的良好秩序。社区协同治理的目标是形成治理的协同效应，就是在枢纽型组织的引领下，促进各治理主体相互信任与合作，整合多方治理资源，形成治理的合力，围绕社区共同目标，提升社区服务，推进社区建设。

二、社区治理的多元主体及其参与状况

中国城市社区的兴起。源于市场机制的改革和国家权力从社会中的退缩。最初的社区治理主体较为单一，主要是党政机构在居民区的延伸，形成了党支部和居民委员会的“1+1”模式。随着社区建设的深入，参与到社区治理中的组织机构逐步增多。尤其是社区民主自治的推行，使居民自主性和自组织意识明显增强，社会组织发育水平不断提升，参与社区治理的主体呈现出多元化态势，初步形成了城市社区日趋复杂的治理网络体系。按照与社区的空间关系来划分，社区治理主体包括社区内部的组织和社区之外参与社区治理的各类机构。

（一）设立于社区内部的治理主体

设立于社区之内的组织，是社区治理的主要参与者，包括基层党组织、居民委员会、居民活动团队等，在商业化开发的新建社区，还有物业管理机构和业主委员会。

1.被界定为社区领导者的基层党组织。社区党建已成为城市基层党建的主要板块。在社区普遍设立的基层党组织，因党的领导地位而被确定为社区的领导者。社区党组织直接联系管理所属党员，并联系居住于社区但组织关系不在社区的其他党员，包括在职党员和流动党员。在社区治理的实践中，基层党组织对社区的领导者角色主要是通过所属党员渗透到其他治理主体而体现出来的。

2.作为社区治理法定自治主体的居民委员会。在城市治理结构中，居民委员会作为基层群众性自治组织在社区兴起之前已广泛设立，并由专门的《城市居民委员会组织法》加以保障。居民委员会的职责定位是：依法组织居民开展自治活动，依法协助城市基层人民政府或其派出机关开展工作，依法依规组织开展有关监督活动。

3.专门化的物业管理机构。即对社区公有物业设施及环境容貌、交通秩序等进行管理的机构。在商业化开发的新建社区，物业管理机构多为市场化、契约化运作的企业组织。在村转居社区、动迁社区以及部分城市老社区。由于居民缺乏购买物业服务的意识，物业管理机构多为政府补贴的非营利性组织，有的社区的物业管理由基层政府出资委托社区居民委员会负责实施。

4.代表业主利益的业主委员会。业主委员会是在商业化开发的新建社区，根据《物业管理条例》，南业主或业主代表选举产生，代表业主利益，表达业主意愿要求，监督物业管理机构的组织。作为法定机构，业主委员会在社区治理中拥有决定物业费和公共维修基金使用的重要权力，与物业管理机构存在相互制约关系。

5.社区居民自发组织的活动团队。在社区化进程中，居民围绕生活需求、参与需要、兴趣爱好，在草根组织者的带动下，自发形成了数量众多的业余活动团队。这些团队多以趣缘为纽带，无明显的利益关联，参与者中老人、妇女比重较大，部分满足了社区居民的文化生活需求。也有一定数量的以志愿服务、生活互助、民主监督为宗旨的活动团队，直接参与社区相关事务的治理。部分运作较制度化的活动团队在民政部门登记或备案，成长为社区社会组织。

（二）设立于社区外参与社区治理的组织

社区治理并非纯粹的内部治理，而是深受外部治理机构的影响。设立于社区之外参与治理的组织按照与社区的关联有三种类型：

1.领导和管理社区事务的上级党政机关。包括直接管理社区的街道办事处、镇政府，以及职能较多涉及社区事务的县区级政府的民政、城市管理、房管等部门。街道党工委、镇党委及其职能部门因对社区党组织进行领导也属于这一类型，为了强化对社区的管理，上级党政机关还在社区设立了相关的办事机构，如直接为社区居民提供行政性服务的社区工作站、社区警务室等。

2.渗透到社区治理中的社会组织。包括半官方的群团组织，如共青团、妇联、工会、残联等，为了适应社会转型的需要，把群团活动拓展到社区，有的在社区中设置了专职/兼职的工作人员。还包括非官方的民间社会组织。尤其是社会服务类非营利机构和一些专门的社会工作机构，也逐步介入到城市社区之中，为居民提供服务。

3.其他介入社区治理的外部机构。一些社区在地域上呈现开放式边界，与企业、事业单位地域相邻、位置交错，形成了一定的利益关联。驻区单位因此也成为社区治理的偶发参与者。另外，根据执政党基层组织建设中结对共建等相关安排，机关、企业事业单位的党组织及其影响的群众组织也偶发地参与到社区建设中来。

（三）多元主体参与社区治理的基本状况

受与社区的方位关系、组织自身的性质和特点、组织目标与社区的关联度等因素的影响，多元主体对社区治理的参与状况在客观上呈现出层次性、多样化的特点。

从参与程度来看，多元主体对社区治理的参与和介入（指社区外部的主体）的层次性呈现为常态化参与——定期化参与/经常性介入——间歇性参与/介入——较少参与/偶发性介入的阶梯状分布。参与程度的层次性受组织自身的形式尤其是活动的频率特点的影响很大，社区内设立常设办事机构并有专职人员的组织对社区治理的参与程度更深，社区外组织的介入程度更多地同该组织的目标与社区的关联度成正比。参与的层次性还突出体现为相关治理活动对社区及居民重要利益的影响程度的差异性。

从资源投入来看，多元主体参与社区治理的资源种类及来源呈现多样化特点。社区治理离不开必要的资源，包括人力、物力、财力资源等。从治理资源的初始来源来看，总体上可分为政府提供的资源，包括上级党政机关直接投放于社区服务和社区建设的资源，以及对社区党组织和居民委员会的资源支持；社区内部汲取的资源，如物业费，社区居民的志愿参与；社区外部援助的资源，如群团组织、社会组织、驻区单位和共建单位向社区注入的援助资金、提供的志愿者人力资源等。社区治理各参与主体相关治理资源的来源情况，不仅决定了其在治理过程中的地位、角色，也深刻地影响着其相互关系。

三、社区治理多元主体的总体分散、局部协作关系

依据协同治理的标准。参与城市社区治理的上述各类组织机构，涵盖了政府、社会、市场三大部门，既有法定机构，也有自组织机构，已具备治理主体多元化的特征。构成了社区协同治理的组织前提。但是，从社区治理的现状来看，参与治理的多元主体之间的协同关系尚未形成，总体上处于分散治理、局部协作的状态。

（一）社区治理多元主体的总体分散状态

分散治理是指多元主体对社区治理虽然各有某种程度的参与，但相互之间在参与目标上缺乏一致性，在参与行动中缺乏协调性，在资源投放上缺乏整合性，导致在参与成效上未能形成合力。分散治理的主要表现是：

1.各主体对社区治理参与意图的差异性与引导不足。对于社区治理的总体目标，诸如文明社区、和谐社区、美丽社区等，各参与主体具有模糊的一致性。但具体的参与意图，一方面受参与主体自身组织目标和组织利益的限定，呈现某种侧重性和自利性。如社区党组织日常工作首要关注的是社区党员的联系、教育、管理。作为企业的物业管理机构，营利是比物业服务更为重要的组织目标。上级党政机关希望社区更好地配合完成政府管理相关事务。居民活动团队只关注自身的兴趣爱好等。另一方面。也受到直接参与治理过程的组织成员个体利益关切的影响，发生一定的偏离。如业主委员会成员可能为自己谋取利益，物业管理人员在工作中与居民发生矛盾，社区党组织和居民委员会的兼职委员因工作繁忙而忽视参与社区事务等。两方面的因素使社区治理各参与主体的参与意图与社区治理的目标呈现出总体一致、具体分散的状态。具体情况如表2所示。从分散治理向协同治理转变，需要确定并围绕社区治理的总体目标，对社区多元治理主体的参与意图进行有效引导，克服偏离性、自利性的不利影响，达成共识和一致。

2.各主体在社区治理参与过程中的离散性与协调不足。参与过程的离散性，除了前述客观上的参与程度和涉及社区利益的层次性外，在主观上主要体现为普遍的参与不足和个别的参与过度。多数治理主体的实际参与程度与社区治理和社区建设对其参与的应然要求存在明显差距。在特定情况下，也存在参与过度的情况，如一些社区业主委员会在初成立时与物业管理机构的尖锐斗争等。从分散治理向协同治理转变，需要依据各主体参与社区治理的客观特点，通过有效的协调，使不同频次、不同程度的参与活动有序衔接起来，激发参与动力，形成参与社区治理的持续效应。

3.各主体参与社区治理的资源利用零散化与整合不足。一是形式多样的社区治理资源未能统筹规划，整合利用。如一些活动场所闲置时间长，有的志愿者队伍的人力资源未有效组织、充分利用等。二是管控较多资源的治理主体对资源的使用缺乏有效监督，存在小圈子的自利化现象。如有些社区所获得的资助性资源受益范围窄，存在“二八”法则现象，有的业主委员会成员利用权力从物业管理机构获得免交物业费、停车费等利益。三是部分资源匮乏的治理主体开展活动和维系组织比较困难。如居民活动团队和一些社会组织存在弱、小、散的状况，迫切需要场地、资金、技术、人力的扶持。

4.一些治理主体间存在着矛盾冲突。物业管理机构通常是矛盾的一个重要焦点，业主委员会对物业管理机构的监督和制约，在许多社区形成了撤换物业公司等治理风波，居民日常对物业管理的抱怨和投诉，与物业工作人员的冲突也是重要表现。治理主体的矛盾还集中表现为居民委员会对上负责与对下负责的张力。作为自治组织，居民委员会应更多地从居民中获得支持和汲取资源。并使工作的责任向度更多地针对居民的需求，但在治理实践中，由于较多地依赖上级更为稳定、充足的资源扶持，因而工作的责任向度更多地偏向于上级党政机关，一定程度上引发了与居民关系的疏离。

（二）社区多元治理主体间的局部协作关系

在总体分散化治理的状态下，多元治理主体以社区地域、社区事务和社区居民为共同对象，形成了相互关联、局部协作的关系。社区内部各组织间的局部协作关系中，较稳固的是社区党组织与居民委员会的协作关系。社区党组织和居民委员会虽然性质相异，但依照中共中央和民政部相关文件，居民委员会应接受社区党组织的领导。在社区治理实践中，社区党组织和居民委员会在人员构成上较普遍地推行了交叉任职的方式，尤其是党组织书记和居民委员会主任较多地实行了“一肩挑”：在资源来源和工作方式上。两者都受街道/镇等上级党政机关的扶持和指导，具有同向性。这种制度安排使社区党组织和居民委员会事实上形成了党一居一体化组织。此外，在社区内部，业主委员会和物业管理机构的关联也较为固定，但更多不是体现为协作关系，而是基于合同的监督关系。

在社区治理多元主体中，居民活动团队、社区社会组织最为分散。为了推动社区社会组织的发展，一些地方政府在社区中推广设立了社区联合型社会组织。作为同一社区内各类社会组织自愿组成的联合性社会团体，规定具备法人资格的社区社会组织加入后可作为其单位会员，不具备法人资格的加入后可作为其分支机构。由此，在部分社区内形成了以联合型社会组织为联结纽带的局部协作关系。

在社区内部组织和外部机构间的局部协作关系中，较稳定并制度化运作的依然是街道党工委/镇党委对社区党组织的领导关系和街道办事处/镇政府对社区居民委员会的指导关系。其他非制度化的关联主要是社区党组织与上级群团组织、驻区单位、共建单位基于基层党建工作而产生的偶发性联谊、帮扶等活动。

四、构建社区多元参与主体协同治理关系的路径

推动社区治理多元参与主体由分散治理向协同治理转变。是社区治理体系建设与治理能力提升的必然要求。社区多元主体间的局部协作关系虽然与协同治理的要求存在明显差距，但已构成了社区从分散治理走向协同治理的基础。立足于这一基础，首先要确立具有组织优势和领导能力的枢纽型节点组织，进而以这一组织为依托，引领社区治理多元主体构建协同治理关系。

（一）社区协同治理枢纽型组织的确定

如前所述，社区协同治理在具备多元主体的组织基础后，关键在于确定枢纽型组织，通过这一组织引领社区治理的方向，促进各治理主体相互信任与合作，推动构筑社区治理的良好秩序，整合多方治理资源，形成治理的合力。基于枢纽型组织的功能需要，枢纽型组织应具备一些必要条件：（1）位于社区内部，便利于引导社区协同治理；（2）能从社区全局利益出发，引导社区长远发展；（3）拥有较多可用于社区治理的多样化资源；（4）已具备较好的局部协作基础和工作经验；（5）与其他主体没有明显的矛盾关系，便利于建立连接关系；（6）能体现政府与社会的连接关系，在社区层面间接发挥政府的主导作用。