县域治理的问题域、发展重点与基本方向

单松　潘敏

由华中师范大学科研部、学报编辑部主办，中国县域发展研究中心承办的首届中国县域治理高层论坛于2015年12月8日在华中师范大学顺利召开。来自北京、香港、吉林、浙江、江西、四川、湖北等地的近百位代表参加了此次论坛，就县域治理的相关问题展开了讨论。

一、县域治理的基本问题

古人云：“郡县治，则天下安。”提升县域治理水平，不但直接关系到基层民众的福祉、基层社会的稳定，而且对推动更高层面的政治体制改革和社会管理创新，实现国家的长治久安，具有基础性、战略性意义。因此，本次论坛试图以县域治理为基点，凝聚政界与学界代表智慧，探讨现阶段全国县域治理中的基本理论与现实问题。各与会代表结合自己的课题研究与调研经验，就县域治理过程中的财政问题、城镇化问题、基层政权建设问题、基层社会治理问题等发表了自己的观点和看法。

在财政问题方面。新供给经济学研究院院长贾康研究员分析了乡级政府的财政现状与困境。他认为，自上世纪90年代推行分税制改革以来，县乡级财政困难凸显，尤其是以农业为基本经济定位的乡级政府，完全是依靠自上而下的转移支付来维持运转，出现了“乡财县管”的现象。乡级财政实际上表现为县级财政下管的一个预算支出单位，不具备一级财政实体的功能和地位。为此，贾康研究员提出了从财政体制架构着手，实现“扁平化”发展的改革思路。他认为，可以在借鉴浙江经验的基础上，将地方政府由省、市、县、乡镇四级财政扁平为省、市县两级，采取“行政不同级，财政同级”的改革路径。另外，湖北省财政厅傅光明副巡视员以农村财政投入为视角，分析了当前农村综合改革过程中的财政保障问题。他指出，当前务必抓住国家加大对农村发展财政投入的时机，转变传统农村发展思路。一方面，从供给侧角度考虑问题。从源头上配置资源，大力推行“精准扶贫”措施，各项财政投入按照“精准扶贫”模式调整支出，改变农业投入的支出结构；另一方面。鼓励财政资金与社会资本相结合，以政府购买服务、政府投资拉动社会投资等方式实现财政资金效用最大化。

在城镇化方面，香港中文大学王绍光教授以“城镇化的另一端”为题分析了中国城镇化的发展趋势。他将中国城镇化分为两端，一端为人口超过千万的特大城市，另一端为全国近60万个农村村庄，在两端中间还夹有大城市、中等城市、小城市及乡镇等。他以50万城市人口为标准，通过数据分析了2000-2013年中国城镇化的发展趋向。结果表明：50万人口以上的城市数量逐步增加，50万人口以下的则逐步减少，且自2000年以后，中国地方建制镇、地级市、县级市数量出现增长停滞现象，中国城镇化整体上正在往大城市乃至特大城市方向发展。同时，王绍光教授还引用了OECD（世界经合组织）的数据分析结果，该结果也印证中国城镇化逐步趋向大都会方向发展，而且表明区域整体发展速度同都会人口规模成正相关关系，越是大的都会区发展速度越快，而中小城市的发展速度则相对缓慢。基于这一结论，王绍光教授提出：对分布广阔的地、县、镇进行城镇化更有利于实现城乡一体化发展，而不应集中所有发展资源投向大都会地区。

在基层政权建设方面。香港中文大学李连江教授从政治层面分析了县域治理过程中的县级政权扎根问题。李连江教授认为，在现阶段县域治理过程中，官方力量通常同社会势力联合，形成了在官、吏、绅、民四极力量的县域治理格局中的“吏绅共谋”现象。同时，在官方与社会资本力量联合的过程中，地方县委书记或县长由于产生方式及任期相对较短等因素，导致其长期同本地的基层社会和民众脱离联系。长此以往，从表面上看，中央似乎牢牢地控制着县级政权，可以通过组织部门掌握县级层面两个主要领导人的乌纱帽，但在实际的政治运作过程中并非如此。中央很可能对县级政权失去控制。此外，贾康研究员也对基层政权建设发表了自己的独到见解。他认为既然乡级财政已经失去实体财政功能，国家可以考虑在实行多年“乡财县管”现实情况的基础上，将乡级政府逐步演变成上级政府的派出机构，不再要求乡级政府构建“麻雀虽小，五脏俱全”的五大班子，而以“乡公所”取而代之。

在基层社会治理方面，江西财经大学李春根教授以基层治理能力为研究基点，分析了基层治理失灵的原因及应对策略。他认为，基层治理失灵的主要原因表现在如下几方面：基层治理过程中财税收入、组织结构及人力资源等有形资源和民众对政府的信任等无形资源相对缺乏；基层治理组织体系趋向国家治理的“科层化”。缺乏回应基层社会“小事”的组织机制；基层治理主体各自为阵，共同利益基础薄弱；构成基层治理能力的权力表现为迈克尔·曼所说的“专制性权力”，而非“基础性权力”。对此，他提出了自己的对策建议：一方面，应当优化基层治理资源。凝聚和配置治理社会的各类有形及无形资源。使基层治理能力具有充实的运行基础，从而实现有效治理并获得民众信任：另一方面，应当加强基层政府的“基础性权力”建设，重塑基层治理机制，使其与基层社会（特别是乡村社会）的独特性相适宜，从而使得政策的决策和执行更符合基层社会的实际需求。此外，南京大学肖唐镖教授从政府及基层状况两个层面对基层社会治理的困境进行了分析。他认为，在政府层面，中央政府出台了一系列惠农政策。但其边际效应逐步递减；地方政府不断探索基层治理创新，但仅表现为技术性创新，没有实质性的体制改革创新，致使绝大多数基层治理创新试点仅为“昙花一现”，治理模式沉淀太少，复制可能性较低；在基层状况层面，公民生活水平在逐步提高，但因土壤污染、教育及农村食品问题等。出现了“繁荣下的治理困境”，更多地表现出“强建设，弱治理”的特点。

二、县域治理的发展重点

自古以来，县级政府一直扮演着联结中央与基层、城镇与乡村的政治与行政角色，国家政权通过县辖乡镇的形式实现政权的往下延伸，因此，“三农”问题必然成为县域治理的重要组成部分。为改善县域治理局面，提升县域治理效能，部分与会专家学者以完善农村社会治理与推进农村土地制度改革为重点，分析了当前县域治理的基本现状与困境，并提出了建设性对策。

（一）完善农村社会治理

县域主要是农村区域。县域治理必然同农村社会治理有着紧密联系。因此，部分专家学者分别从农村治理对象的不同层面分析了农村社会治理问题。

民政部社会事务司王金华司长以媒体报道案例为切入点，从国家治理能力现代化的高度分析了治理农村留守儿童问题的重要性。首先，他对留守儿童概念进行了重新界定，认为留守儿童包括两种，一种是父母双方外出务工而成为留守儿童。另一种则是父母其中一方外出务工，另一方无监护和照料能力而成为留守儿童。其次。他对留守儿童问题表示了深深的担忧，认为留守儿童的管理问题至今在家庭、社会与政府之间未有明确的责任界定，并且政府部门内部也没有明确界定管理权责。而是以行政命令的形式将其转嫁给了民政部门。最后，他对此问题提出了对策。认为必须在坚持儿童权利优先保护原则的基础上落实家庭监管主体责任。强化政府管理责任，在农村构建以家庭监护干预为核心的新型未成年人社会保护制度。形成家庭履责、政府主导、部门协同、社会参与的综合管理机制。

湖北民族学院副校长邓磊教授以恩施武陵山片区为案例。分析了农村空心化问题对县域治理的影响。他认为，先富者离乡进城、优秀青年升学离乡、青壮年劳动力进城务工等因素造成农村人口外流，形成了农村空心化现象，且越偏远的乡村该现象越为严重。邓磊教授表示，随着农村人口外流，农村人才的“马太效应”愈发严重，农业技术人员与产业发展能人严重缺乏，农村人才同农村发展逐步脱离联系，造成了农村衰败现象，且人口的大量流动对整个县域治理格局形成了新的挑战。对此，他提出：可以仿照免费师范生政策实行免费农学生政策，与地方本科院校转型相结合；与职业院校联合培养农业技术专业学生，加大农学人才培养力度：向基层从事“三农”工作的人员加大政策倾斜力度，同时加大与农业相关产业的发展力度，形成农产品产业链，实现农业产业化发展。

中国社会科学院周庆智教授以基层干部为研究对象，分析了其腐败的体制根源，并提出了对策建议。他认为，现今基层干部腐败现象十分普遍，尤以乡村十部为甚，而集权体制下的内在治理逻辑和官治与民治的规范失序等因素是造成乡村干部腐败现象的根本原因。一方面，权力在集权体制下难以得到平衡，而社会自治领域的独立性与自主性难以建构起来，这就使得乡村干部游离于体制的空隙与暧昧不明的地方：另一方面，政府通常将国家的一套管制规则推及社会治理体制中，造成二者在资源及权责方面的混乱，导致官治与民治失序。周教授提出了两条铲除基层干部腐败的根本出路：其一，通过撤销乡镇政府或其他方式改变现有乡镇集权现状：其二，培育村民自治组织及其他社会组织自治力量，发挥基层自治组织的自治作用，构建国家与社会两大层次的治理体制，规范国家与社会治理秩序。

（二）推进农村土地制度改革

农村集体产权制度是农村基层社会治理的重要依托，而农村治理是县域治理的重要内容，因此部分与会专家学者就农村土地制度改革表达了自己的学术观点。

中共浙江省委办公厅郭雪剑处长分别从历史与国际视角分析了我国历代土地改革经验和美国、越南等国家土地制度发展经验，冀望从已有的改革经验中寻求符合当前我国基本国情的土地改革道路。他认为，土地改革是农村综合改革的“牛鼻子”，深化农村改革成功与否的重要标准在于农村土地产权制度改革是否具有实质性动作。但是，村集体仅属于自治组织，并无土地经营权、收益权，村民更无能力落实集体所有权。这导致农村集体产权难以落实，土地制度改革难以取得突破性进展。郭处长希望通过历史及域外经验的总结为土地产权制度改革提供一种新思路。他提出：一方面，可以以国内历代丰富的土改经验为线索，在坚持公有制的基础上推动土地制度改革，进一步加快推动所有权与使用权分离，并且逐步从重所有权向重使用权转变；另一方面，土地国有化同社会稳定发展并不矛盾，可以借鉴美国、越南等域外经验，通过土地国有化方式寻求农村土改思路。

华中师范大学项继权教授对深化农村综合改革提出了构建与市场经济相适应的农村经济体制和基层治理体制的基本思路。他认为。现阶段农村土地产权不明晰、不完整、不平等、不落实等因素，致使土地资产难以发挥其经济效益，损害了农民权益。应加快农村土地产权制度改革，确权到户，以股份制合作形式搭建农村土地股份合作社，盘活土地资产，保障农民土地权益。此外，中国县域发展研究中心魏来博士分析了农村土地制度改革的特征、困境及对策。他认为，农村土地制度改革具有综合性、紧迫性、敏感性、争议性及复杂性等特点，当前农村土地制度改革面临着具体制度及宏观战略两个层面的困境。对此，他也提出了农村土地制度改革与创新的思路和措施：以明确农民产权主体地位、完善农村土地征用制度、推进建设性用地市场化、建立宅基地市场化流转机制为改革重心，以破除城乡二元土地制度、推进财政体制深化改革、推动土地管理体制改革、完善官员绩效考核体制、加快基层组织体制改革等体制改革为配套。逐步解决当前农村土地制度中存在的主要问题。

三、县域治理的基本走向

县域治理具有范围广泛性、内容复杂性等特点，因此在治理过程中必然面临一系列阻碍，，只有把握县域发展大方向，紧抓县域治理重点，方能深化县域治理，达到基层社会长治久安的目的。

（一）调适既有矛盾关系

现阶段县域发展面临着一系列既有矛盾，其主要包括政府与农民的矛盾、城乡二元矛盾及农村内部矛盾等。为进一步深化基层治理，推进县域，治理现代化建设，务必调适既有矛盾关系，提升县域治理能力。

在政府与农民的矛盾方面，中共北京市委党校袁达毅教授以“乌坎事件”为例分析了当前农村综合改革过程中政府与农民的关系。他认为，政府是人民的政府，理应同人民利益具有一致性，但地方政府的财政困难和我国城镇化建设催生土地收益增长等因素，致使农民同地方政府形成了利益矛盾。同时，他认为“吏绅共谋”现象在现阶段的乡村治理中甚为明显，基层政府同社会势力相结合，对农民利益造成了负面影响。对此，袁教授表示，在土地出让方面务必兼顾国家、集体与个人的土地收益，通过进一步加快推进土地所有权、承包权、经营权三权分置来调整政府与农民的利益关系。此外。必须进一步深化农村政治体制改革。转变政府职能，从养“人”向养“事”转变。同时，为改善政府与社会势力结合所导致的非均衡治理局面。必须积极发展基层民主，充分利用社会资源，借鉴农村传统宗族治理经验探索民主自治道路。

在城乡二元关系方面，华中师范大学项继权教授与国家行政学院冯俏彬教授分别发表了自己的观点。项继权教授认为，由于城乡二元结构的阻碍，城乡劳力、资金、资源及技术要素无法自由流动，出现了“农民进城难。城市人进村更难”的尴尬局面。同时，农村土地产权具有模糊性与封闭性等特点，导致大量土地资产及其他集体资产无法依据市场配置顺利流动，致使农村资产无法发挥效力，形成了资产沉淀现象。因此，必须明晰农村集体产权，实行股份制合作，实现资源及其他生产要素有序配置流转。冯俏彬教授从城乡一体化发展角度分析了解决城乡矛盾的重要性。她认为，在现阶段的城镇化发展过程中。农村劳力、资源等生产要素基于制度阻碍不断往城市单向流动，不利于缩小城乡差距及城乡一体化发展。因此，必须通过户籍、产权等制度改革，实现城乡之间要素的平等交换，为城乡一体化发展提供机制保障。

在农村内部矛盾方面，四川省发改委杨成章所长以四川省为例，分析了西部农村综合改革过程中的“三农”矛盾关系。他认为，在当前农村改革过程中，农业生产要素流出与国家扶助要素流入的矛盾、农业发展与老龄化的矛盾、农地撂荒与粮食供给的矛盾、农业现代化建设与农村空心化的矛盾、土地规模经营和推进农民利益保护的矛盾逐步突出，造成农村治理困局。他建议：第一，继续深化农村集体产权制度改革、推进土地确权，建立更为完善的土地流转平台，实现农民土地、房屋资源向资产转变；第二，鼓励农业科技创新，构建新型农业经营主体，强化新型农民队伍建设，实现农业现代化发展；第三，调整农业支持政策、合理配置农村财政投入，科学规划农业空间布局，进而逐步摆脱当前的治理困局。

（二）推进城乡一体化发展

城乡一体化发展是解决我国“三农”问题的根本途径，必须加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，努力缩小城乡发展差距。对此，部分与会专家阐述了自己的观点。

中国人民大学刘金龙教授从历史角度分析了我国城乡关系的发展。他认为，从古代、半封建半殖民时期、上世纪下半叶再到21世纪初以来，我国经历了城乡一体化——城乡分离——城乡割裂——城乡一体化的过程。他特别指出，经过20世纪50-70年代的高度集体化后确立的城乡二元体制对我国城乡均衡发展造成了很大的负面影响。刘教授认为，中国城镇化就是农民的市民化，中国城镇化过程实际上是单位制（围墙中）的城市和地缘、亲缘下的农村相互渗透和融合的过程。刘教授建议，在城乡一体化发展过程中，应该避免“城乡一样化”，需要在尊重农村特色的基础上，实现差异型、共享型的城乡一体化发展，达到最终实现城乡互动的社会现代化目的。

国家行政学院冯俏彬教授则从体制构建视角分析了城乡一体化发展的路径选择。她认为，需要从城乡基本公共服务均等化、现代农业体系建构及小城镇体系建设等方面发展城乡一体化。最终形成比较成熟的制度体系，实现城乡一体制度化发展。首先，要通过分层次明确不同阶段基本公共服务的范围，建立允许存在合理区域差异的基本公共服务国家标准，加快推进城乡基本公共服务的制度衔接与并轨等措施，实现城乡基本公共服务均等化。其次，要通过推动“土改”纵深迈进，深化农村金融改革，培育农业企业、家庭农场及农业合作组织等新型农业生产组织，加快农业现代化建设，大力发展现代农村经济。此外，应顺应“十三五”规划中国家城市化发展的需要，将改革重点向县、镇为主的政区方向推进，推动一大批符合条件的县、镇由农村政区向城市政区转化。同时，应通过重启“撤县设市”改革，扩大“镇级市”试点，科学有序地推进“县改区”，重新定位“省直管县”等措施破解行政区划约束，推进小城镇体系建设，从而实现真正意义上的城乡一体化发展。

（责任编辑 刘龙伏）