山东打造对外开放新高地的战略选择

[摘要]“一带一路”建设走深走实，以及东北亚局势整体趋缓释放区域合作新潜力，给山东全方位开放带来新的机遇。山东具有全面加速融入世界经济体系、陆海共进开放格局基本形成、新旧动能转换助推“增量崛起”、政策叠加助力开放先行先试等基础，但也面临开放优势明显减弱、地缘区位优势趋弱、增长优势尚不突出、政策红利释放不足等突出问题。山东打造对外开放新高地，应紧抓政策机遇窗口高点定位高标建设上合组织地方合作示范区，立足东北亚新枢纽重点深化与日韩全方位合作，进一步强化海上战略支点构建陆海内外联动开放新格局，全力推进自贸试验区建设释放政策叠加、集成效应。

[关键词] 山东  对外开放新高地 “一带一路” 战略选择

[中图分类号] F127    [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2021）01-0098-08

[作者简介] 胡伟，管理世界杂志社副研究员，研究方向：区域经济。

当今世界正经历百年未有之大变局，新冠肺炎疫情全球大流行使大变局加速变化，国际经济、科技、文化、安全、政治等格局都在发生深刻调整。面向未来，我国正加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，新形势下以更高水平开放参与国际合作和竞争成为持续培育发展新优势的重要举措。改革开放以来，特别是党的十八大以来，山东对外开放成绩显著，但与广东、江苏等开放前沿地区相比差距仍在持续扩大。以开放促改革、促发展，打造开放新高地，是山东加速新旧动能转换、促进高质量发展，助力形成对外开放新格局和深度参与国际经济合作的战略选择。

一、山东推进全方位开放面临新机遇

1. 推动构建全面开放新格局需要山东有新作为

党的十八大以来，新一轮高水平对外开放全面推进，加速形成互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济新体制。在全面对外开放格局下，以及构建国内国际双循环新发展格局进程中，党和国家更加重视凝聚各省市区的开放优势，以加速形成“东西互济、南北联动、陆海共进”的全方位开放新格局，为山东外向型经济融入世界经济、开展全方位对外投资提供了重大机遇。作为经济大省、开放前沿的山东，既是我国深度参与东北亚地区竞争与合作的重要阵地，也是推进“一带一路”倡议及上海合作组织深度合作的新前沿，更是全方位开放新格局中的重要一环。

2.“一带一路”倡议深入推进期待山东有新贡献

“一带一路”倡议提出以来，从“五通”到“六路”，逐步走深走实，已成为各方携手实现共同繁荣的机遇之路。从国际来看，截至2020年1月底，中国已经同138个国家和30个国际组织签署200份共建“一带一路”合作文件，“一带一路”朋友圈遍布亚洲、非洲、欧洲、大洋洲、拉丁美洲;从国内来看，“一带一路”倡议给劳动密集型、出口型产业的发展创造了历史性机遇。2013年至2018年，中国与“一带一路”沿线国家进出口总额超6万亿美元。山东作为“海上丝绸之路”的重要起点、深化“一带一路”沿线国家合作的重要节点，在“一带一路”建设中具有不可替代的作用，更应有更大作为，以优势产能加强对外深度合作，努力成为“一带一路”建设的主力军。

3. 上合组织地方合作示范区焕发开放新动能

2019年7月24日，《中国—上海合作组织地方经贸合作示范区建设总体方案》经中央全面深化改革委员会第九次会议审议通过。建设“中国—上海合作组织地方经贸合作示范区”，不仅开启了青岛深度融入“一带一路”建设、拓展提升与上合组织国家地方经贸合作、构建新时代全面开放新格局的新序章，也加速了山东深度融入世界经济体系并日益发挥重要作用、协力构建全面开放新格局的新篇章。青岛在“一带一路”新亚欧大陆桥经济走廊建设和海上合作中的作用进一步彰显，在着力推动我国同上海合作组织国家互联互通方面扮演愈加重要的角色，在推动形成陆海内外共进、东西双向互济、南北互补联动的开放格局进程中焕发新动能、彰显新作用。

4. 东北亚局势整体趋缓释放区域合作新潜力

麦肯锡全球研究院指出，全球价值链呈现出区域化属性加强、全球化属性减弱的态势，亚洲经济体与中国的联系因区域供应链而愈加紧密。加之近年来，东北亚局势趋缓，朝美对话实现“历史性握手”，俄罗斯远东开发持续升温，中蒙关系稳步发展，区域双边关系和多边对话呈现有利于推动区域合作的良好局面，中日韩自贸区谈判全面提速，东北亚各国间的经贸合作也极有可能实现新突破，这些新变化有助于推动释放区域合作新潜力，为山东深度融入东北亚区域合作提供新契机。

5. 疫情冲击之下中国经济化危为机展现新活力

新冠肺炎疫情全球大流行，引发国际金融、能源市场剧烈动荡，大多数国家经济活动在一段时期内陷入半停滞状态，全球经济形势日益严峻，造成严重衰退。中国在疫情防控方面成效显著，复工复产加速推进，经济由负转正，并以高度负责的态度驰援多国抗疫，加强疫情防控国际合作，为我国与世界各国开展多领域交流、深化互利合作创造了新机遇。

二、山东打造对外开放新高地的现实基础

1. 全面加速融入世界经济体系

近年来，山东大力实施新一轮全方位高水平对外开放，全力推进中国（山东）自由贸易试验区建设，着力构建开放型经济发展新体制，全面加速融入世界經济体系。

一是深度融入“一带一路”建设。山东聚焦国际产能、经贸投资等8个重点领域，推出190个境外优先推进项目，其中120个重大项目纳入国家储备库;推进13个境外经贸合作园区建设，中匈宝思德经贸合作区、海尔—鲁巴经济区等4个国家级境外合作园区累计投资40多亿美元，潍柴卡玛斯合作项目等一批有影响力的标志性项目落地实施。

二是进出口贸易上升态势趋稳。2019年，山东货物进出口总额19302.5亿元，比上年增长7.7%，高出全国4.3个百分点，占全国进出口总额6.12%，相比上年略有下降，但整体上升态势趋稳。

三是实际利用外资整体增长。2010—2018年山东保持了较为稳定的增长态势，2018年实际利用外资金额为2010年的2倍多;从省际对比来看，山东的外资利用金额高于福建、与浙江基本相当。

四是非金融类对外直接投资存量位居全国前列。2010—2018年，山东对外直接投资增长态势较为稳定，由2010年的18.90亿美元上升至2018年的66.91亿美元。截至2018年底，山东非金融类对外直接投资存量接近550亿美元，略低于浙江、高于江苏。

2. 陆海共进开放格局基本形成

海陆兼备的地缘特征使得山东成为“一带一路”的陆海连接点，是“一带一路”建设的重要节点和枢纽，持续由陆域经济向海域经济推进，已初步成为我国陆海共进开放格局的陆路枢纽和重要门户。

一是向海开放加速推进，临海优势持续凝聚。近年来，山东积极推动关港携手促港口转型升级，初步形成“以青岛港为枢纽港，日照港、烟台港、渤海湾港围绕各自区域腹地形成海上支线布局”的干支线网络配套发展格局，山东省港口集团跻身于全球最大的港口运营商，集装箱航线200余条，遍及全球180多个国家和地区。二是海陆联通“一带一路”开放新格局加速形成。“一带一路”稳步推进促动海陆深度联通，内陆地区逐一成为海铁联运大通道关键节点，相当于同步获得海、陆、空、铁、邮一体化物流体系，为山东提供了成为陆海联通枢纽的新机遇。

3. 新旧动能转换助推“增量崛起”

《山東新旧动能转换综合试验区建设总体方案》自2018年1月3日由国务院正式批复以来，济南、青岛、烟台“三核”引领发展特征日益突出，新动能主导经济发展的新格局助推山东经济“增量崛起”。

一是新动能产业集群加速崛起。新一代信息技术、高端装备、新能源新材料、现代海洋、医养健康、高端化工、现代高效农业、文化创意、精品旅游、现代金融“十强”产业集群呈现加速崛起之势。二是新动能稳步提升，“四新”经济助推新旧动能转换全面起势。山东新动能增加值占GDP比重由2016年的39%提高到2018年的48%;“四新”经济增加值占GDP比重由2016年的20.7%提高到2018年的25%，2019年前三季度，“四新”经济投资占比达到43.1%，比上半年提高2.3个百分点，正成为新旧动能转换的强力引擎。三是“四新”经济引领发展潮流的格局初步形成。在济南高新区，“四新”经济产业增加值占地区生产总值比重超过50%;在青岛，着力打造“四新”经济创新链，加速形成高质量发展新格局;在烟台，“四新”经济逆势突围，新技术应用场景加速拓宽;在日照，“四新”经济增长潜力加速迸发。

4. 政策叠加助力开放先行先试

一是初步成为对外开放政策高地。近年来，国家对山东发展与开放高度重视，先后推动系列重大发展战略与开放政策在山东落地开花，率先在全国推动蓝色经济区、财富管理金融综合改革试验区，设立全国第一个新旧动能转换综合试验区，先后设立国家级新区和自由贸易试验区，并获中国—上海合作组织地方经贸合作示范区（表1）。二是政策优势加速转化为战略优势。持续叠加的政策优势正加速转化为叠加的战略优势，为山东打造对外开放新高地“赋能”，推动山东加速实现“走在前列、全面开创”的目标定位。以中国—上合组织地方经贸合作示范区建设为例，示范区建设持续放大上合组织青岛峰会效应，正加速将山东（特别是青岛）打造成上合组织国家面向亚太市场的重要“出海口”。三是叠加政策优势加速转为战略机遇。叠加政策与战略为山东深度融入国家开放战略、实现高水平对外开放带来全新机遇，也为山东积极适应全球经济形势新变化，持续优化贸易结构，提升贸易便利化水平，聚焦全球配置资源，融入“一带一路”建设和拓宽中日韩区域经济合作的广度和深度带来战略机遇。

三、山东打造对外开放新高地

存在的主要问题

（一）开放优势明显减弱

一是进出口贸易整体规模偏小。2016—2019年，尽管山东进出口总额逐年攀升，但其总量始终在江苏的1/2、浙江的2/3上下波动（表2）。

二是实际利用外资滑坡态势显著。2019年实际利用外资遭遇断崖式滑坡，降幅超50%;从省际对比来看，山东的外资利用金额远低于江苏和广东，低位时只占江苏的1/3（2019年仅为江苏的38.36%）、不及广东的1/2（2019年仅为广东的45.42%）（表3）。

三是非金融类对外直接投资流量增势乏力。2010—2018年，对外直接投资占全国份额呈现明显下降，由2010年的10.72%下降至2018年的6.82%（图1）。

四是人口国际流动性不足。2018年，山东两大国际机场出入境吞吐量较低，其中青岛流亭机场363万人次、济南遥墙机场125万人次，仅分别排名第10位和第21位，两大机场加起来还不及杭州萧山机场，远低于成都双流机场;接待入境过夜游客306万人次，居全国第8位，低于陕西和湖北，全国占比出现下滑态势，由2017年的5.04%下降至2018年4.79%，国际旅游收入仅3.29亿美元，居全国第6位，比第5位云南少1亿多美元。

（二）地缘区位优势趋弱

一是陆域开放格局中地缘优势面临战略优势持续挤压，“突围”压力持续加剧使得地缘优势趋弱。从地理特征来看，山东地处国家区域发展战略包围圈，北向近邻京津冀、远援东北地区，南向紧携长江三角洲，西向直引黄河流域，既是国家区域发展战略的交汇区域，也是国家区域发展战略的“盲区”，地缘优势受到周边“战略优势”持续挤压，亟需联动各项区域发展战略形成新的发展合力，既服务好国家发展大局，又集合力“突围”打造战略交汇新支点。

二是隔海相望于日朝韩的地缘优势新动能释放缓慢，面向太平洋的开放之都起步蹒跚。山东虽然港口众多，但单港综合实力尚未形成引领地位，门户港向枢纽港、物流港向贸易港转型犹待加速;港口群协作体系尚未形成，同质竞争格局尚存，港口特色待进一步凸显。

三是“一带一路”建设逐年取得突破性进展，持续削弱临海优势。“一带一路”稳步推进促进海陆深度联通，内陆地区逐一成为海铁联运大通道关键节点，相当于同步获得海、陆、空、铁、邮一体化物流体系，带来了临海优势加速趋弱的新挑战。此外，2020年席卷全球的新冠疫情，持续对国际贸易形成强劲冲击，将在未来较长时期内对山东的临海优势带来新挑战。

四是国际区域合作推进，逐步蚕食山东以地缘优势积累的传统开放优势。以中韩自贸区和中日韓自贸区为例，由于自贸区优惠政策是普惠制的，并不局限于某一省市，区域合作机制的每一项推进都有可能压缩山东原有地缘优势的释放空间，如何在中国与东北亚各国互动格局中找准定位、凝聚新的发展优势，成为山东全面开放面临的新挑战。

（三）增长优势尚不突出

身处新旧动能转换中心的山东尚未形成独特发展优势，新动能凝聚的增长优势并不突出，特别是相比于江浙粤等沿海地区，“增量崛起”的增长优势略显黯淡。

一是存量变革下手较晚、力度不足，突出表现为结构调整滞后。转变经济发展方式是结构调整的关键，“十二五”以来，山东各项改革步伐明显迟滞，整体滞后于南方经济发达省份5年左右，结果是工业产业结构偏重的局面尚未明显改善①，人均GDP较低水平时面临第二产业占GDP比重加速下行（表4），呈现为过早去工业化态势。

二是增量崛起力不从心，新动能优势并不显著。近年来，尽管山东推出系列大刀阔斧的改革举措，积极推进新旧动能转换引导基金，且重点城市加速突围，如济南新设立新旧动能转换先行区管理委员会、青岛制定新旧动能转换的“施工图”，但山东工业失速导致其在国民经济中的占比和贡献率急速下降的事实不容忽视，2011—2019年，山东、广东、江苏工业增加值的年均增速分别为0.97%、6.04%、7.02%，差距明显。

三是经济总量“掉队”，“优等生”滑位。1989—2009年20年间，山东与江苏经济总量不相上下，山东有8年居全国第二，江苏有12年居全国第二。但自2009年之后，山东退居全国第三位，落后于江苏广东，2018年经济总量仅为江苏的82.58%、广东的78.61%;在全国占比也呈现急剧下滑态势，2006年经济总量约占全国的1/10，而到2019年则下滑至7.17%，相比下降了2.81个百分点。另一个显著滑位现象是山东人均GDP跌至全国平均水平以下，2019年山东人均GDP为7.07万元，下滑至全国各省区的第10位，略低于全国人均GDP，这是自1987年以来山东人均GDP首次低于全国平均水平。

（四）政策红利释放不足

依据山东开放型经济发展格局来看，政策优势与战略优势的叠加效应并未得到有效释放。

一是政策红利释放不足。从全国来看，山东半岛蓝色经济区具有创新引领作用，但由于推进缓慢，并未呈现显著的引领特征，而浙江舟山群岛新区虽然与山东半岛蓝色经济区非同源，但在“向海经济”创新发展方面形成了一定程度的实质性挤压。

二是创新引领特征不突出。青岛市财富管理金融综合改革试验区为全国第五个金融改革试验区，落地时间晚于温州金融综合改革试验区（2012年）、珠江三角洲金融改革创新综合试验区（2012年）、泉州金融服务实体经济综合改革试验区（2012年）、云南广西沿边金融综合改革试验区（2013年）;国家级新区青岛西海岸新区为全国第9个国家级新区，设立时间为2014年，晚于上海浦东新区22年、天津滨海新区18年;中国（山东）自由贸易试验区于2019年8月才得到国务院批复，属于自由贸易试验区中的“新生儿”。

三是在国家重大区域发展战略中长期缺位，重点在于缺乏全局性区域发展战略支撑。截至目前，山东并未深度融入全国区域发展战略，向东北与东北振兴互动不温不火，向北力图深度融入京津冀推进乏力，向南意欲搭乘长江三角洲一体化发展快车却发现尾大难掉。

四、山东打造对外开放新高地的战略选择

进入新时代，建设更高水平开放型经济新体制，仍是中国经济行稳致远的战略选择。推进山东打造对外开放新高地，不仅将显著推动山东经济再次腾飞，深度融入世界经济体系，还将深入推动我国实施更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放。打造对外开放新高地，山东要有拥抱世界的底气和作为，立足枢纽不仅应成为山东全方位开放的发展目标，更应内化为具体的政策举措，推动山东加快融入世界经济体系并稳步提升全球配置资源的能级。

（一）紧抓政策机遇窗口，高点定位高标建设上合组织地方合作示范区

一是积极争取上合组织国家在青岛设立总领事馆。利用好上合组织地方经贸合作示范区这一平台，将不仅有助于更好发挥青岛在“一带一路”新亚欧大陆桥经济走廊建设和海上合作中的作用，也有助于推动东西双向互济、陆海内外联动开放格局加速形成。山东宜参照东盟国家在南宁设立总领事馆的方式，推动上合组织国家在青岛设立总领事馆，拓展青岛国际交往与合作的深度和广度;争取上合组织秘书处在青岛设立常驻办事处（或协调机构），进一步优化青岛全方位融入上合组织国家合作的协调机制;积极组织中国—上合组织博览会，争取将青岛设立为博览会常驻地点。

二是全面深化与上合组织国家的科研、教育合作。推进联合办学，探索在青岛新办上合组织国家的联合高校或研究院，并逐步扩展至独联体国家的合作;大力引进上合组织成员国的科技型人才，打造上合组织成员国际人才集聚枢纽;加快推进与上合组织成员相匹配的特殊语种专业人士引进和培育，或在省内各高校（以青岛为重点）推进上合成员语种教学，深化专业知识与特种语言的融合。

三是加快建设青岛国际人才港。国际人才集聚已成为考察地区国际化程度的重要指标，这又在一定程度上依赖便捷、高效的国际人才服务体系。为进一步促进国际人才交流与合作，山东特别是青岛，应借鉴浦东经验，快步建设一站式国际人才港（服务平台），建立自贸区外国人来华工作“一网通办”服务平台，实现外国人来华工作居留许可“一网通办”“一表申请”“一窗受理”和“一站服务”。

四是开创性探索并设立“跨空”边民互市贸易区。借鉴海南推动东方市建设“跨海”边民互市贸易区做法，积极探索“非陆接壤”边民互市贸易政策，推动山东（青岛）与上合组织国家按边民便利进行往来;积极探索并争取对上合组织国家和独联体国家的边贸许可，推动上合组织国家和独联体国家与青岛开展边民互市贸易。

（二）立足东北亚新枢纽，重点深化与日韩全方位合作

作为深化东北亚区域合作的前沿阵地，山东打造對外开放新高地要立足东北亚，加速释放地处“一带一路”主要节点和战略支点的地缘效应。

一是发掘隔海相望优势，全方位深化与日韩合作。基础好、地缘近是山东深化与日韩合作的突出优势，要重点推进中韩（烟台）产业园和中日（青岛）地方发展合作示范区建设，推动设立中韩（青岛）、中韩（济南）、中日（济南）、中日（青岛）国际产业园;推进主要港口城市与日韩之间的“海上高速”，着力构建连接日韩、东南亚和中亚的海铁联运大通道，谋划山东在东北亚等更大范围的陆海空立体交通大通道;在青岛、烟台、威海、日照等地探索与日韩主要城市之间的“跨海”互市贸易;推进与日韩签署跨境人力资源合作协议，创新外籍员工就业、签证及居留许可便利措施。

二是构建一体化跨境物流体系。跨境电商蓬勃发展助推跨境物流加速体系化发展，提升跨境物流链效率成为重要发展方向。为进一步构建一体、高效的跨境物流体系，一方面要以沿海港口群和六大国际机场为主，加密国际机场到东北亚（特别是日韩）各主要城市的货运航班，积极开拓航空物流业务领域和范围;另一方面要大力加强与铁路沿线内陆及边境海关的联系配合，推进多种运输方式“一单到底”，构建跨境海、陆、空、铁、邮一体化物流体系。

三是稳步推行全域免签入境144小时。过境免签有助于提升航运枢纽能级，促进所在城市加速凝聚门户城市特征，并显著提升城市竞争力，从而进一步融入全球城市体系。山东应积极推动六大国际机场组群发展，探索青岛免签入境144小时在国际机场所在城市推广，如推进存在难度，可先行面向东北亚，重点面向日韩探索推进。

（三）强化海上战略支点，构建陆海内外联动开放新格局

一是强化海上合作战略支点作用。做好海洋文章是山东发展的重要任务，依托陆海内外联动开放优势，一方面要着力提升海洋经济辐射力，形成“从海滨辐射内陆，从海滨走向深海”的大格局，另一方面要加快推进与海上丝绸之路沿线国家和地区港口城市间的互联互通。

二是率先突破海铁联运瓶颈，构建区域性航运枢纽。全面推广港口全自动化码头，提升港口装卸与转运效能;率先在青岛港开展整箱国际分批转运试点、整船换装和过境运输等业务，吸引国际货轮中转，强化区域性航运枢纽地位;推动航运、贸易、金融联动发展，突破海铁联运瓶颈，最大限度发挥港口对城市的综合带动效应。

三是以港兴产，港城产融合发展。加快东亚海洋合作平台建设，转变港口发展方式，推动运输港发展成为贸易港，围绕航运、贸易发展以金融为核心的现代服务业集群，探索并建设“港口+贸易+金融+物流”的港口服务新模式;全力支持临港产业在港口周边落户，以临港产业集群为抓手，加快提升港口物流链整合能力，集成物流链上下游各环节，强化供应链话语权。

（四）全力推进自贸试验区建设，释放政策叠加、集成效应

一是加快开放政策集成探索，释放自贸试验区活力。进入新发展阶段，持续扩大对外开放仍是我国经济发展的基本方略，要充分发挥自贸试验区的政策探索与辐射带动作用，其不仅有助于改善营商环境，也有助于推动山东打造对外开放新高地和制度创新、集成新高地。山东宜以三区建设（新旧动能转换先行区、海洋经济引领区、“一带一路”建设示范区）为引领，推动自贸试验区与各项国家级新区、上合组织合作示范区等开放政策叠加赋能。

二是“掘金”跨境电商综试区。当前，跨境电商发展方兴未艾，正成为我国开展对外贸易的主要方式之一，抢占跨境电商赛道应成为山东助力加快构建国内国际双循环新发展格局的重要路径。引进和培育跨境电商服务类企业成为电商综试区的重要抓手。山东要全力推进青岛、威海、济南、烟台、东营、潍坊、临沂7市国家跨境电子商务综合试验区建设和探索，创新跨境贸易电子商务高效便捷监管模式，推动企业共建共享海外仓;探索跨境电商零售进口超限额商品转为一般贸易，发展“网购保税+线下自提”模式，促进“保税+免税”共同发展;推动自贸三片区与电商综试区7市联合试点。

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The Strategic Choice of Shandong to Build a New Highland of Opening Up to the Outside World

Hu Wei

（Management World Magazine， Beijing 100026）

Abstract： The development of “the Belt and Road” and the overall situation in Northeast Asia has released new potential of regional cooperation， bringing new opportunities to the all-round opening up of Shandong. Shandong has the comprehensive accelerate into the world economic system， land， sea and in the open pattern basic formation， transformation of old and new kinetic energy booster “incremental rise”， open policy stack power first try， but also face open advantage weakened obviously， geographical location advantages weakening， growth advantage is not outstanding， the lack of policy support and outstanding problems. Shandong to build open new heights， should be involved in the construction of high policy opportunity window on the sco regional cooperation demonstration zone， basing on the new hub on deepening northeast Asia， Japan and South Korea all-round cooperation， further strengthening maritime strategic fulcrum to construct new pattern of open sea internal and external linkage， and release the policy to promote the free trade area construction superposition and integration effect.

Key words： Shandong; New Highland of Opening ;“the Belt and Road”; Strategic Choice

（收稿日期：2020-12-28   責任编辑：张 洁）