中国学前教育事业的发展历程及未来挑战

李辉++杨伟鹏++陈君丽++黄润珂

【摘要】本文通过对中国学前教育事业发展历程，尤其是2010年之后学前教育事业发展的梳理分析，发现政府的政策支持和经费保障有利于促进学前教育事业的发展。未来中国学前教育应着重解决“入园难”“入园贵”“入园差”问题，建立完善的财政投入和科学监管体制，以促进学前教育事业的公平和可持续发展。

【关键词】学前教育事业；中国；发展历程；未来挑战

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604（2016）11-0016-06

在过去的一个世纪里，中国学前教育的发展及演变与中国经济、政治、文化和社会的变动有着错综复杂的关系。〔1，2〕中国为了找出一条适合本国学前教育发展需要的道路，一直在向其他国家，包括日本、美国、前苏联等学习。〔3〕自1978年实行对外开放政策以来，在传统文化和西方文化的不断融合下，中国社会越来越开放、多元，学前教育在教育形式和教育方法上也更加丰富。〔4〕本文在批判性地回顾中国学前教育事业发展历程的基础上，着重分析2010年以来学前教育的发展现状，并在此基础上对中国学前教育的未来发展作展望。

一、2010年以前中国学前教育事业的发展

学前教育是对0～6岁幼儿的教育和保育。由于中国的幼儿园主要服务3～6岁的幼兒，因此本研究聚焦中国幼儿园教育（通常被称为“学前教育”）事业的发展历程。

（一）1903～1993年

1.学前教育诞生

清政府于1903年在湖北武汉建立了第一所幼儿园。当时幼儿园的课程及组织结构都是从日本借鉴而来的，幼儿园的园长和教师也都是日本人。早期的幼儿园被称为“幼稚园”，这也是从日本借鉴来的名称。1904年，清政府颁布了《癸卯学制》，正式把幼儿园教育纳入教育体系。这是中国公共学前教育体系的开端，也意味着学前教育正式成为中国学制体系的一部分。〔5〕

在最初的几年里，中国的学前教育受日本文化的强烈影响，幼儿园的教师要么是直接从日本引进的，要么接受过日本的培训。当时，日本这个刚刚成功西化的国家被认为是中国学习的榜样。洋务运动的领导者相信，西化的学制有助于民族开化，也可以通过培养现代人才拯救国家。随着洋务运动的推进，幼儿园逐渐在大城市建立。然而，幼儿园当时主要接收的是来自富裕家庭的幼儿，因为只有富裕家庭才能够负担得起当时看来颇为昂贵的费用。

2.学前教育的早期发展

1912年，中华民国成立。因为政府大力鼓励妇女参加劳动，所以幼儿园加大了对公众开放的力度，保育和教育儿童的责任逐渐从家庭转移到幼儿园。〔6〕特别是在城市地区，父母要参加工作，孩子往往会被送往托儿所或幼儿园。为了推动农村和贫困地区学前教育的发展，以陶行知、陈鹤琴和张雪门等为代表的教育先驱们引领了一场为工人和农民的幼儿建立幼儿园的运动，当时在中国农村建立了很多幼儿园。

1949年，中华人民共和国成立。是时，中国已有1300所幼儿园，接收了约130000名幼儿。〔7〕

3.1949年后学前教育的发展

中华人民共和国成立后，为进一步鼓励妇女参加劳动，学前教育在1949～1957年间得到迅猛发展，城市和农村均开办了大量公办幼儿园和托儿所，以期为参加工作的父母提供育儿服务。一群前苏联的学前教育专家来到中国，帮忙规划和建立幼儿园、教师培训机构乃至整个学前教育体系。〔8〕

1958～1977年，学前教育发展处于混沌期，幼儿园等教育机构被大量关闭。〔9〕1978年起，中国政府陆续推出了对外开放、经济改革和独生子女等系列政策。在学前教育方面，政府发布了一系列意在恢复秩序的政策，以期为学前教育的发展提供支持。从1978年起，学前教育获得了前所未有的发展，幼儿园及教师和在园幼儿的数量都显著增加。幼儿园的重点从保育转向保育和教育并重。〔10〕

（二）1994～2009年

1994～2009年，中国的学前教育发展出现两大趋势，一是公办幼儿园大规模缩减，二是私立幼儿园“异军突起”。

1.公办幼儿园大规模缩减

自上世纪九十年代起，中央政府推行公办幼儿园改革，实施“两条腿走路”政策，鼓励政府与私营部门等合作发展学前教育，鼓励社会组织和个人依法建立和经营幼儿园。〔11〕虽然幼儿园的经营费用由幼儿园自行解决，但各级政府也为私立幼儿园提供一定的支持（但不一定是经济支援）。〔12，13〕这一政策意味着举办幼儿园的责任在很大程度上从政府转移到了私营机构了，导致大量公办幼儿园的关、停、并、转、卖。很多公办幼儿园转型为以市场为导向的民营幼儿园。2005年，学前教育经费在中央财政预算中被削减为零，地方政府也只有极低比例的教育经费用以支撑为数不多的公办幼儿园的发展，〔14〕导致学前教育的数量和质量整体下降。负责中国学前教育发展规划、政策制定和质量监管的教育部幼儿教育处被精简为只有两名官员的处室，许多地方政府的幼儿教育行政管理部门更是被撤消，导致中国公办幼儿园的发展陷入非常不利的境地。〔15，16〕

2005年，教育部基础教育司幼儿教育处处长姜瑾在年度工作报告中罗列了中国学前教育事业发展存在的重大问题：（1）政府投入机制不顺，学前教育经费只占全国教育经费投入的1.3%，极低的教育经费比例严重制约了学前教育事业的发展。（2）办园体制的变化带来教师地位、待遇的巨大变化，导致部分优秀教师流失，大量低素质人员进入幼儿园教师队伍，造成幼儿园教师队伍的专业素质进一步降低。（3）从中央政府到各级地方政府，学前教育的行政管理部门被撤除或者削弱，导致学前教育的管理职责不清。〔17〕

2.私立幼儿园“异军突起”

1978年中国实行对外开放政策后，很多大城市吸引了大量年轻的外来务工人员。与此同时，学前教育由于基础设施和经费的缺乏，发展举步维艰，无法满足社会公众的需要。〔18〕于是，政府不得不让学前教育私有化，以此作为一种解决手段，〔19〕即鼓励非政府组织和个人开办私立幼儿园，以缓解学前教育压力，满足公众需求。〔20〕

李辉和王晓慧（2008）曾把深圳作为了解中国内地教育行政部门应对学前教育困境的一个典型案例加以分析过。当年深圳的人口平均年龄是31岁，这种人口结构给学前教育体系带来了巨大压力，大量的年轻家长对幼儿入园有强烈需求，但地方政府对学前教育的投入和监管都存在困难。例如，2005年，深圳市总教育经费是70亿元人民币，其中只有5千万元（占教育经费的0.7%）投入到了学前教育领域，远低于当年国家1.3%的平均水平。进一步计算发现，深圳市14.7万名入园幼儿每人一年只获得了338.53元教育经费的支持。〔21〕在缺少政府资金投入以及受中央政府“两条腿走路”政策影响的情况下，深圳市教育行政部门只能鼓励非政府组织和个人大量兴办私立幼儿园。

1994～2009年间，由于各级政府对公办幼儿园的经费投入大幅度削减，私立幼儿园在此期间迅速发展，几近占据中国学前教育的大半壁江山。

二、2010年后中国学前教育事业的发展

2010年，中央政府深刻认识到政府的政策支持和经费保障是促进学前教育事业健康发展的前提，为此，国务院推出了两个重要政策文件，以解决学前教育困境，促进学前教育事业发展。

（一）两个重要文件

2010年7月，国务院发布了《國家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）。《教育规划纲要》的起草工作由11个专题小组完成。这些专题小组共有大约2000人，其中专家学者500名以上，其他的人为相关的党政机关、各类学校、研究机构、企事业单位、海外大学等部门的专业人士。《教育规划纲要》草案于2009年初完成，随后经历了两轮公开征求意见和专家修改。第一轮在一年内收到一万四千多封信，收集到210多万条建议。第二轮在一个月内收到二万七千多条建议，建议内容包括发展学前教育、增加教育经费、加强教师培训等。在仔细审查之后，各专题小组对《教育规划纲要》作了进一步修改，最终形成定稿。〔22〕这是中国历史上中央政府第一次采取公开征求意见和公众参与的方式来制定规划纲要，这反映了中国政府对于建立人民满意的教育体系的信心和决心。

最终发布的《教育规划纲要》提出了三条学前教育的发展任务和战略目标。一是基本普及学前教育。到2020年，学前一年毛入园率要达到95%，学前两年毛入园率要达到80%，学前三年毛入园率要达到75%。二是明确政府职责。学前教育虽然是非义务教育，但也应主要受政府资助，由政府规划和管理。为此，要积极发展公办幼儿园，大力扶持民办幼儿园。实行成本分担机制。制定相关法律法规，依法落实幼儿园教师地位及待遇。保证学前教育质量。三是重点发展农村学前教育。努力提高农村学前教育普及程度，着力保证留守儿童入园。

为了实现以上战略目标，中央政府于2010年出台了《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）（以下简称《若干意见》），要求各级政府将发展学前教育的任务摆在更加重要的位置，以促进学前教育的发展。《若干意见》提出了若干行动策略，包括多形式扩大学前教育资源，多渠道加大学前教育投入，等等。国务院还为此召集有关部门制定具体措施，例如，决定在2011～2015年间向学前教育投入500亿人民币，着重发展中部农村地区和西部地区的学前教育。

（二）学前教育供给扩大，质量提升

《教育规划纲要》把学前教育发展列为2020年前教育发展的六项主要任务之一，把到2020年基本普及学前一年教育作为一项重要目标。《若干意见》则致力于推动学前教育改革。在这两个重要政策性文件的推动下，各级政府陆续出台了学前教育发展“三年行动计划”，强调兴建公办幼儿园，为地方学前教育事业发展提供更多资金支持。从2010年起，学前教育迅速发展，〔23〕到2014年，学前教育三年毛入园率已从2001年的35.9%提高到70.5%（见图1）。

教育部的最新数据显示，2010年以来，学前教育领域发生的积极变化包括但是不局限于以下这几个方面。一是学前教育三年毛入园率提高。二是幼儿园数量（见图2）、幼儿园教师和在园幼儿数量增加。2014年大概有184.4万名幼儿园教师，比2010年增加了52.8万。三是公办幼儿园所占比率提高（见图3）。四是政府对学前教育的资金支持增加，尤其是对农村地区的资金支持。五是开展了面向幼儿园教师的国家培训，特别是农村地区的幼儿园教师。六是教师学历大幅提高。七是师幼比略有增加。这些改善都表明，中国的学前教育受到了政府前所未有的关注。其中，教师学历提高、师幼比增加等，表明学前教育质量得到提升。〔24〕

三、未来中国学前教育事业面临的挑战

虽然自2010年以来中国学前教育取得了明显进步，但是在幼儿园教育工作者、理论研究者和政策制定者看来，未来中国学前教育发展仍面临许多问题，亟待解决。例如，在学前教育资源有限的情况下，大批适龄儿童入园会导致新的“入园难”“入园贵”和“入园差”问题产生。无论学前教育是否私有化、市场化和商业化，缺少公平的资金支持体系和科学的监管体系，学前教育的发展都将面临挑战。此外，一些历史遗留问题（如偏远和贫困地区的学前教育发展缓慢、文化变迁对学前教育造成的影响、引进的外来理念或实践模式水土不服等）和一些重大的政策调整（如人口政策、教师教育和幼儿园课程改革等）都在影响着中国学前教育事业的公平和可持续发展。详述如下。

（一）“入园难”“入园贵”“入园差”问题

1.“入园难”问题

因为1958～1977年间公办幼儿园的发展出现的大倒退问题，加上1994年后政治经济发生的新变化，导致了学前教育供给与需求之间矛盾的进一步激化，出现了严重的“入园难”问题。一方面，学前教育对人生发展的重要性得到更广泛认同，家长强烈希望孩子能接受高质量的学前教育；另一方面，中国前所未有的经济社会发展使得学前教育的供给情况变得更复杂，如大量农村劳动力举家迁移到城市等。

2.“入园贵”问题

1997年以前，超过90%的幼儿园是由政府相关部门给予全额或者部分资助的，家长只需要交少量学费即可。然而，之后出现了大量公办幼儿园关闭，大批私立幼儿园兴起的新情况。如图3所示，公办幼儿园所占比率大幅减少。私立幼儿园因为缺少政府的资金支持，大多只能依靠收取高额学费来维持运营或营利。虽然从2011年开始，公办幼儿园所占比率有所提高，但是“入园贵”问题仍然存在。例如，有调查表明，深圳市私立幼儿园收取的学费比香港还高，〔25〕一些私立幼儿园收取的学费甚至比大学的学费还高。〔26〕中国的家长对学前教育收费问题颇为关注。

3.“入园差”问题

学前教育质量已成为政策制定者和公众关注的热点问题。学前教育质量受多方面要素制约，如教师资格和专业能力、幼儿园课程和教学、幼儿园环境创设等。实际上，目前仍存在很多阻碍学前教育质量提高的障碍。例如，全国总体幼师比约为22∶1。又如，幼儿园合格教师短缺，目前有将近30%的幼儿园教师没有教师资格证。〔27〕

对私立幼儿园的管理不力将导致私立幼儿园保教质量的低劣。在生存压力及营利追求下，一些私立幼儿园刻意减少必要的教学开支，减少教师配备，甚至克扣教师工资，〔28〕有的还偏离学前教育的科学方向，盲目迎合家长的需要。

（二）建立完善的财政投入体制及科学监管体制

1.财政投入体制亟待完善

由于幅员辽阔，中央政府很难对全国的学前教育发展进行集中监管。这就意味着地方政府需要承担更多学前教育发展的责任。从另一个角度讲，地方政府拥有较大的自主权，本可以探索适合地方发展以及当地家长和儿童需要的财政投入体制。然而，由于中央政府多年来投向学前教育的资金很少，很多省级政府投向学前教育的经费也很少，结果导致很多经济不发达地区学前教育发展受挫。刘占兰和易凌云（2008）的调查显示，农村地区和城市地区的学前教育三年毛入园率有明显差异，城市地区的毛入园率已达55.6%，农村地区只有35.6%。〔29〕

2011年以来，中央政府通过四项主要举措加大了对学前教育的公共财政支持力度，重点是促进中西部地区和农村地区学前教育事业的发展。一是补助中西部地区幼儿园的建设（重在解决“入园难”问题）。二是提供专项资金，支持为贫困家庭服务并收费较低的私立幼儿园发展（重在解决“入园贵”问题）。三是面向中西部地区幼儿园教师开展国培（重在解决“入园差”问题）。四是支持地方政府建立针对贫困家庭的补助体系。这些举措的主要目的是帮助学前教育相对落后地区解决以上三方面问题。这是历史上中央政府第一次为学前教育发展提供专项资金支持，但不难看出，大部分资金实际上被用在了为农村和贫困地区修建幼儿园上，很少用于教师培训，也很少用于资助贫困家庭幼儿。拿到中央政府对学前教育增加的经费投入后，很多地方政府往往选择用于修建幼儿园和为幼儿园购买硬件设备。由此可见，现在最急迫需要解决的问题可能是要尽快建立有利于学前教育公平发展的投入和分配机制，从而保证中央和省级政府增加的财政投入能确保农村和贫困地区及贫困家庭幼儿受益。换言之，学前教育的公共财政投入体制需要进一步完善。

2.科学监管体制亟需建立

私立幼儿园如不受政府部门的资助，也不受教育部门监督，其教育质量很难得到有效保证。李辉和王晓慧（2008）比较了“一国两制”下两个相邻城市——香港和深圳的学前教育体系，发现深圳的学前教育缺乏科学的监管体制。〔30〕

香港所有的幼儿园都是私立幼儿园，但是它们要接受教育部门的统一质量检查。虽然幼儿园被划分为非营利性和营利性的两类，但是它们的教师资历、收费标准、行政管理都需要接受检查。非营利性质的幼儿园通过质量检查后会获得学前教育券计划提供的资金支持。〔31〕政府会在网上发布质量检查报告，方便公众了解幼儿园的实际质量表现。香港政府还通过一些清晰的学费资助政策来部分或者全部补贴贫困家庭，以避免这些家庭的幼儿因为经济困难而失去早期教育机会。可以说，香港政府在解决“入园难”“入园贵”和“入园差”问题上取得了显著成效。〔32〕而深圳则缺少针对私立幼儿园的质量检查和监管机制，也缺少对私立幼儿园利润水平的监管机制。因此，现在迫切需要建立完善的财政投入体制及科学监管体制，以确保学前教育质量。

（三）促进学前教育事业的公平和可持续发展

1.社会公平的挑战

对于普通大众来说，进入公办幼儿园接受有质量的早期教育是追求学前教育公平的具体表现。学前教育公平问题还包括幼儿园和幼儿园教师的地位公平问题。相较于其他阶段的教育，学前教育处于相对弱势地位。理论上，幼儿园教师和小学、初中教师享有相同的社会地位和权利，然而从1990开始，当小学和初中教育逐步成为义务教育时，学前教育反而被私有化和商业化了，幼儿园教师的待遇和小学、中学教师的待遇出现了巨大差异。幼儿园教师的低资历和低工资状况普遍存在。〔33〕

2.可持续发展至关重要

全新的计划生育政策已允许一对夫妇生育两个孩子，這可能会导致“入园难”“入园贵”“入园差”问题更严重。在未来几年，适龄儿童数量可能将大幅度增加。学前教育体系能否应对适龄儿童数量迅速增加的需要？“入园难”“入园贵”“入园差”问题在未来是否会恶化？幼儿园教师数量能否满足需要？幼儿园的课程是否有利于促进幼儿早期的学习和发展？这些问题和学前教育事业的可持续发展密切相关。

由此我们建议各级政府更多支持学前教育发展相对落后地区和低收入群体，鼓励非营利性质的公办幼儿园为低收入家庭的幼儿和进城务工人员随迁子女提供更多的学位，建立完善的财政投入体制和科学监管体制，从而有效应对上述问题，促进学前教育的公平和可持续发展。关于学前教育的财政投入和监管体制，建议参照《教育规划纲要》的起草和面向公众征求意见的方式，以保证制度设计的科学合理。

参考文献：

〔1〕〔9〕〔15〕〔19〕〔21〕〔25〕〔30〕LI H，WANG X C. Transformation of public kindergartens in Shenzhen：Internet study of public views〔J〕.Chinese Education and Society，2008，41（2）：41-70.

〔2〕〔3〕ZHU J， ZHANG J. Contemporary trends and developments in early childhood education in China〔J〕.Early Years An International Research Journal，2008，28（2）：173-182.

〔4〕〔5〕〔6〕〔8〕〔10〕〔16〕ZHU J，WANG X C.Contemporary perspectives in early childhood education〔J〕//B SPODEK O，N SARACHO.（eds.）Contemporary early childhood education and research in China.International Perspectives Greenwich， CT： Information Age， 2005，（7）：55-77.

〔7〕唐淑，鐘昭.中国学前教育史〔M〕.北京：人民教育出版社，2002.

〔11〕〔12〕〔20〕PAN Y，LIU Y.A comparison of curricular practices in Chinese kindergartens：The influence of curriculum reform〔J〕.International Journal of Early Childhood，2008，40（2）：33-48.

〔13〕ZENG X.A design of an appropriate early childhood education funding system in China〔J〕.Chinese Education and Society，2008，41（2）：8-19.

〔14〕GENTRY J M.Early childhood education in the Peoples Republic of China〔J〕.Childhood Education，1981，58（2）：92-96.

〔17〕姜瑾.新时期幼教管理工作：挑战与机遇同在〔J〕.幼儿教育，2005，293.

〔18〕〔26〕李辉.中国学前教育财政投入体制改革困境〔J〕.中华女子学院学报，2012，（4）：114-120.

〔22〕徐京跃，张宗堂，吴晶，等.绘制基本实现教育现代化的宏伟蓝图：国家中长期教育改革和发展规划纲要诞生记〔EB/OL〕.〔2015-09-29〕.http：//www.xjrb.com.

〔23〕〔27〕中华人民共和国教育部.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020）的中期评估：学前教育专题评估报告〔EB/OL〕.〔2015-12-25〕.http：//www.moe. edu.cn.

〔24〕SONG Y.Chinese research perspectives on education〔M〕//D YANG.（eds.）Trends in preschool education：Public finance investment，development trends，and challenges to its equality.Leiden：Brill，2016：77-110.

〔28〕〔33〕LI H.Compensation of Chinese early childhood teachers：A preliminary study in Hong Kong， Shenzhen， Singapore， and Taipei〔J〕.International Journal of Child Care and Education Policy，2013，8（1）：1-14.

〔29〕刘占兰，易凌云.中国学前教育发展报告〔M〕.北京：中央教育科学研究所，2008.

〔31〕WONG J M， RAO N. The evolution of early childhood education policy in Hong Kong〔J〕.International Journal of Child Care and Education Policy，2015，9（1）：1-16.

〔32〕LI H，WONG J M S，WANG X C.Affordability，accessibility，and accountability：Perceived impacts of the preprimary education vouchers in Hong Kong〔J〕.Early Childhood Research Quarterly，2010，25（1）：125-138.