省会“大”时代

万宏蕾

安徽合肥，市民在滨湖新区的大片住宅工地前

“大”时代来临，往往有迹可循。

2019年1月，国务院批复同意山东省调整济南市莱芜市行政区划，撤销莱芜市，将其所辖区域划归济南市管辖。

而此前，我国行政区划的重大调整，也有不少与省会相关。

例如，2011年，安徽原地级市巢湖市的居巢区设县级市由合肥代管，原巢湖市的庐江县划归合肥管辖;2016年，四川县级简阳市由成都代管;2017年，西安代管西咸新區，深入推进西咸一体化……

2018年10月，国家发改委发布关于督察《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》落实情况的通知，要求省会及以下城市全面放开对高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学归国人员的落户限制，户籍人口比重低的超大城市和特大城市，进一步放宽外来人口落户指标控制，加快提高户籍人口城镇化率。

“这1亿非户籍人口，要重点落户在有吸引力且人口规模还不是太大的省会城市，而非北上广深。”华南城市研究会副会长孙不熟对《瞭望东方周刊》说。

“十三五”期间，我国将加速发展一批中心城市，承担全国性的功能，带动区域协调发展，形成经济发展新的增长节点。

“在顶层设计上，国家已经布局在全国建设多个像北京、上海这样的可以承担全国性功能的城市”，孙不熟分析，“能够担当这一重任的最佳候选者就是省会城市，从此种意义上看，中国的省会城市势必越来越大、越来越强，当下各省做大做强省会的步伐还会提速。”

一个中国特色的强省会时代，正在到来。

没有群山，更要打造一座高峰

从城市的规模、产业、功能三个方面进行综合评价，参考南京财经大学2018年发布的《全国省会城市首位度发展报告》，首位度综合得分最高的前9名分别为成都、杭州、武汉、苏州、广州、合肥、西安、贵阳和乌鲁木齐。其中，苏州不是省会，却以城市“功能首位度”得分第一进入榜单。

如果仅以省会GDP在全省GDP中的占比这一“硬指标”作为标准，最近的排名是：银川第一，GDP占全省比重为52.21%;西宁第二，GDP占全省比重为48.6%，其后分别为长春、哈尔滨、成都、武汉、西安等。占比在20%以下的是石家庄、呼和浩特、南京和济南。

无论采取何种标准计算，都可以得出类似结论：中西部省会的首位度相对较高。与沿海省份大多拥有多个经济发达城市相比，中西部的省会城市多是所在省的单极核心城市，且省内其他地市与省会存在较大差距。

“没有群山，打造一座高峰就更有必要了。”城市问题研究学者熊志对本刊记者说。

近十年来，中西部各省率先走上了做大省会之路。

安徽先是拆分巢湖，合肥成为滨湖城市，再将省政府搬迁至滨湖新区，并为合肥打造了一个“米”字形高铁战略;

江西提出要打造“大南昌都市圈”“让南昌这个核心不断强大起来”;

贵州全力推动贵阳成为GDP明星城市，还以发展大数据产业为抓手，力图实现“弯道超车”。

……

均势之中也要“领头羊”

另一边，大部分东部沿海省会城市GDP在全省总量中的占比低于25%。

“短期内虹吸效应很难避免，因为人力、资本会流向高地。”熊志说。但长期来看，省会城市发展到一定程度之后，溢出效应就会越来越明显。

最低的是济南，仅占全省的9.9%;南京2018年上半年经济增速为全省第一，达到了8%，但其GDP在省内占比却只比济南高一点儿。

“在东部相对更开放的城市竞争格局中，省会也面临强劲竞争，如深圳与广州、苏州与南京、青岛与济南、厦门与福州等，大多是‘双子星甚至‘多子星模式。”长江产业经济研究院院长刘志彪告诉《瞭望东方周刊》。

熊志说，“经济发展处于第一阵营的广东、江苏和山东，省会的首位度都偏低。”。

不过，近四五年来，东部省份在新形势下也纷纷开始布局强省会战略。

2016年，时任浙江省委书记夏宝龙强调，“杭州兴则全省兴，杭州强则全省强”。杭州要以“领头羊”的自觉和责任，率先奋起，更好地发挥龙头领跑示范带动作用，把自己摆到全国乃至全球格局中去考量，着眼“长三角”打造世界级城市群的战略定位，加快建设现代化。

杭州尚且如此，济南、南京就更坐不住了。

一时间，打造强省会的战场上，硝烟四起。

为什么要一个“头牌”

对于中西部省份来说，受自然条件限制，交通成为长久以来制约城市发展的重要因素，而省会通常是该省交通枢纽，于是，壮大省会成为一种经济发展的“自然之选”。

另外，省会城市具有审批成本低、政策优惠多、财政自主权大、公共服务完善等众多优势，更多行政资源、经济资源、公共资源、人口资源愿意“砸”向省会。

以武汉为例，这个曾经“驾乎津门、直逼沪上”的中部省会，拥有钢铁、汽车、光电子、化工、冶金、纺织、造船、制造、医药等完整的工业体系，更是国内高等教育资源最集中的城市之一，同时，具有地理区位、交通枢纽等诸多优势，自1861年汉口开埠后，一直是省内的明星与焦点。

如果没有强省会武汉作为依托，湖北的高校、央企和铁路资源在竞争激烈的中部地区不会如此突出。

进入新时期，中国城市间的竞争早就不局限于一省之内，“省与省的竞争，本质上是各自核心城市、首位城市的竞争，如果首位城市太差，直接影响的是全省的竞争力。”熊志分析。

目前，武汉的新目标是：不仅要成为长江经济带的脊梁，更要成为中部崛起的战略支点。以长江武汉段作为武汉都市新中轴，全面提升武汉城市规划格局;在三镇之外兴建长江新城，再造一个新武汉……

“没有一定的规模，城市的聚集效应与分工效应就不能充分显现，城市的资源配置能力、创造力与话语权就难以施展。”孙不熟分析，“强省会战略，目的不是让省会城市与省内其他城市竞争，而是依托一个强省会提升全省在资源和政策竞争中的存在感与话语权。”

熊志认为，“对某些国家重大战略、重要工程的参与，若缺乏拿得出手的‘头牌城市，那么这个省份就没有多少竞争力。”

大势如此，是极力做强省会，还是将政策和资源“撒胡椒面”？答案不言而喻。

武汉长江新城地铁阳逻线武湖站

虹吸与溢出

长期以来，关于强省会的争议持续存在。有人认为，省会一家独大压缩了省内其他城市的发展空间，为了造“峰”，而挖空了其他“山”。

在刘志彪看来，强省会应该具有一个特征，即具有较强的吸引要素功能和辐射带动功能。

倾全省之力打造一个有竞争力和存在感的省会以参与产业和政策资源的争夺，对非省会城市来说，资源被吸走的概率确实存在。

“短期内虹吸效应很难避免，因为人力、资本会流向高地。”熊志说。但长期来看，省会城市发展到一定程度之后，溢出效应就会越来越明显。

比如，2018年上半年西部强省会之一的西安经济增速为8.2%，为全省第七，省内城市安康、商洛、榆林、汉中、延安、宝鸡是前六名;在工业增速方面，2018年上半年西安增速为10.4%，也排在商洛、安康、汉中之后。

为何会出现地级市“跑赢”强省会的情形？原因就在于省会城市规模达到一定程度后，产业结构面临转型提升，而劳动密集型、资源密集型产业需要向外转移，于是周边城市成为承接产业转移、享受省会经济溢出红利的受益者，这是由市场进行资源配置的必然结果。

城市群的竞争

打造强省会是必然的趋势，其背后所蕴含的，是竞争逻辑的变化。

2006年起，安徽明确提出要提高合肥的经济首位度。此后，在提升首位度方面合肥常有重大利好。

2007年，安徽确定“规划建设以合肥为中心，以六安、巢湖为两翼”的省会经济圈，这是合肥都市圈的雏形。

目前，合肥都市圈囊括淮南、六安、滁州、芜湖、马鞍山和桐城，覆盖全省43.2%的人口，经济总量在全省占比达60%。

2011年，巢湖撤市后，合肥的城市空間向南拓展，由“滨湖”走向“环湖”，并由此奠定了其成为长三角城市群副中心的综合基础。

可以看出，省内资源向合肥倾斜的同时，合肥都市圈也在不断扩容。

“这种变化，既意味着区域经济竞争是省会城市的竞争;也意味着城市群、都市圈内部同城化，对外参与各种要素的竞争。”熊志分析。

目前，京津冀、粤港澳大湾区、长三角等城市群的规模效应已开始显现，基础设施密度和网络化程度全面提升，创新要素加速流动，新的主导产业和创新集群快速发展，正在成为引领区域高质量发展的重要动力源。

“可以预见，未来在强省会领航下的城市群之间的竞争，将成为常态，这种竞争，正是走向更高质量协调发展的必由之路。”熊志说。