县级政府融资平台乱局

邢少文

虽然地方融资平台的系统性违约风险还处于“狼来了”的阶段，但总是让人难以抱枕安睡。

2011年6月27日，国家审计署公布全国地方政府性债务审计结果，尽管审计披露的地方融资平台债务风险并没有像之前外界预想的那么严重，但这份报告并没有能够遏止市场对于地方债危机的焦虑。在报告披露之后的两周，债市上甚至出现城投债的恐慌性抛售。

在地方融资平台的风险估量之中，县级政府融资平台以其数量和问题之多，被认为是安全最脆弱的一环。考究地方政府的债务结构和融资平台的混乱，个中风险，可能远大于审计数据所呈现。

平台乱象

2008年之后，为配合中央政府出台的4万亿救市计划，地方融资平台数量在两年中迅速增长，地方债务规模也随之大幅增长。根据审计署统计，到2010年底，地方政府性债务余额中，仅有51.15%是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的，其余49.85%均产生于2009年和2010年。

关于融资平台的数量及贷款余额，审计署的统计数据与央行和银监会的数据差别较大。2010年末，央行统计口径下的全国地方政府融资平台达1万多家，贷款余额将不超过14.376万亿元。银监会统计的全国地方融资平台公司数量为9800余家，贷款余额约9.09万亿元。

审计报告显示，2010年底，全国融资平台公司政府性债务余额共4.97万亿元，其中县级融资平台的贷款余额为1.4万亿元，占近30%。全国共6576家融资平台公司，县级平台为4763家，占了70%。

“县级融资平台主要搞高速公路、开发区的比较多。”国家开发银行湖南省分行一位人士对本刊记者说。在这些基础设施贷款中，国开行作为政策性银行，占据了大头。此外，城市商业银行和农信社也是县级融资平台的主要放贷银行。

银监会曾指出，许多县级投融资平台的融资来源中，银行贷款占了90%以上。东部地区地方政府融资平台贷款主要投向市政基础设施，而中部、西部以及东北地区更多地则用于公路建设和土地收储。

“县一级融资平台的规范性比省市一级要差许多，好些县平台公司之前申请贷款时提供的财务报表都还是手写的。”上述人士说。其中平台公司的资本金、资产价格，投资项目的收益率估算等财务数据的随意性比较大。

弄虚作假的情况在县级平台公司中更为普遍。湖北省农业银行黄梅县支行客户业务部经理严斌说，有部分融资平台的注册资本中货币资金比例达不到30%的要求，还可能存在以虚高价格评估的土地做注册资本。

在一些财政实力较弱的县，为申报项目的成功，有的地方政府从财政借入一笔项目资本金暂时作为项目资本金申请贷款，贷款批复后，又通过“转圈”回到财政。

根据国务院关于项目资本金的规定，政府融资项目资本金不得低于项目总投资的20%。但实际操作中，由于融资平台行政色彩过浓，融资平台的高管人员受政府的影响过大，政府哪里需要资金，融资平台就往哪里拨资金，项目资金的使用很难做到专款专用。

此外，由于大多数的融资平台皆以土地储备升值作为主要还贷资金来源。但往往融资平台收储土地的经营收益不能完全返还融资平台，甚至融资平台储备土地的成本都不能从财政返还，从而造成融资平台的现金流较为匮乏，直接影响到融资平台不能按期还本付息。

县级融资平台在人员组成方面，法人代表职务一般由副县长或副县级甚至可能是部门的副职担任，副职由财政局、建设局、土地局等部门的副职担任，而这些人员几乎都是兼职，工资及福利待遇基本与融资平台的经营好坏无关，从而使融资平台的经营行为一切以政府指令为准，形成了项目管理上的严重缺陷。

这些状况在审计署审计报告中也有所披露，其中提到，全国有1033家融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题，涉及金额2441.5亿元。

有受访人士认为，极可能还有一种情况存在，“平台的一些资本性支出被转成政府部门的经常性支出里面去了，当工资、奖金补贴之类的花掉了。”

虽然在贷款审批环节就存在种种风险，但融资平台仍然能够轻松获得贷款。“当初各个银行为了抢占市场份额，放贷部门和人员本身也有考核业绩的压力，追求数量，对风险的把控也不是那么严格。”上述国开行人士说。

“各地方的城商行和农信社抢占市场份额的冲动更大一些，有些城商行为了上市，都把市场份额放在第一位，风险控制也就下降了。”中国建设银行行长办公室高级经理赵庆明对记者说。

整改难解风险

融资平台中存在的诸多问题，监管层亦已发觉。2010年6月10日国务院曾下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求各地方政府对融资平台公司债务进行全面清理，并要求新成立的平台公司必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。

银监会也要求各金融机构进行融资平台的“解包还原”，即对政府融资平台企业2009年的贷款逐笔打开梳理，对每笔贷款逐个开展重新评审和风险排查，对项目贷款要重点审核报批手续、环评结果、用地审批、项目资本金到位、银行内部审批及担保落实情况等。

同时，银监会还要求各金融机构根据平台公司的现金流覆盖情况进行分类管理。

“目前基本上很少对平台放贷了。”上述国开行人士说。在各个商业银行，都纷纷上收基础设施贷款的审批权和对地方融资平台的授信，“今年开始授信就上收总行了，同时对融资平台进行解包。”海南省建设银行一位人士告诉记者。

今年上半年，各大金融机构都纷纷宣布整改完成。但实际上，在整改过程中，“2010年6月30日之前成立的融资平台为达到整改要求，临时增加抵押物，有些县把政府办的宾馆、酒店、招待所的资产和股权都给挪进来了。”国开行人士说，“还有些市级融资平台在整改过程中将注入资产的任务分派到各个县头上去。”

在其他地方，则曝出有的县甚至把行政事业单位房产用地全部变更为商住用地，并将产权统一过户到平台公司，形式上以该县政府增加资本金的方式注入。有的县在平台贷款时以土地储备做还贷条件，夸大土地储备价值，为完成整改，则用一些农地制造账面抵押。

这仅是暂时掩盖了融资平台存在的风险。“偿还能力和债务不匹配的情况在县级平台表现得更为突出。”赵庆明说。实际上，相当多的融资平台还款渠道单一，单纯依靠项目收益根本不能达到还贷现金流覆盖的条件，多以财政收入和土地出让金作为还贷保证。

在审计署报告中提到，在地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为2.55万亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。

“省会城市周边的县，风险相对较小，其他地区的风险就大。土地升值缓慢，本来就是吃饭财政，靠财政补贴是还不了贷的。湖南现在基本上没有几条高速路是能赚钱的。”国开行人士说。“高速公路的还贷保证在海南主要是燃油附加费，但这些项目到现在也没有赢利。”海南省建行人士亦说。

融资平台的贷款多数为中长期贷款，长期贷款还款期限多在10~15年以上。“中期贷款目前则开始进入了还本付息阶段，县级平台中只能拆东墙补西墙，借新还旧的不少。有些项目则是拖欠施工方资金，以申请循环贷款。”国开行人士表示。但项目已建成或在建，银行也不得不给予借新还旧。

审计报告显示，截至2010年底，全国有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过10%。地方政府性债务余额中，2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%，2016年以后到期偿还的占比为30.21%。

报告也指出，有358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元，借新还旧率平均为55.20%，有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元，逾期债务率平均为16.26%。

6 月28 日，评级机构标准普尔甚至认为，中国地方融资平台问题若没有政府介入，内地银行将增加不良贷款率6 个百分点，新增2.5 万亿元坏账。

地方债务的黑洞

早在金融危机之前，地方政府债务问题，特别是县级政府的债务风险就已引起了关注。

“举债用途不明确，举债程序不规范，GDP考核下投资的冲动和盲目，弱约束性一直是地方政府特别是县级政府存在的问题。”中央财经大学财政税收研究所副所长王俊对记者说，其曾长期对地方债务进行过调研。

而据中央财经大学与鹏元资信评估有限公司截至2010年6月30日的一项对62家融资平台的调查发现，目前国内县级市地方融资平台的主营业务普遍处于亏损状态，其中超过1/5的地方融资平台处于严重亏损。

“分税制改革后县政府财力是最薄弱的一环，财政还贷的能力有限，靠上级财政的转移支付是解决不了问题的，转移支付到了县一级政府，也没剩多少了，而且定向的转移支付也不利于地方政府的统筹利用。”国开行人士认为。

审计报告显示，截至2010 年底，全国有78 个市级和99 个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9% 和3.56%。

在审计署、央行和银监会关于地方融资平台的统计中，数量和债务额度数据都不一样，除了对平台定义的差异之外，也表明了对地方政府债务信息的不明确。

评级机构穆迪甚至认为，可能还有3.5万亿元的地方政府贷款被审计署遗漏了。

“债务信息的不明确，就连政府部门自己都没有统计出来，说明这些债务有很多都没有进入预算管理，融资平台被部门所左右，这是很危险的。”王俊说。

王俊指出，这些政府背景的投融资公司往往是人事上由组织部委命，由国资委考核，资本金由财政出，项目则由发改委审批，管理混乱，涉及不同部门的利益。经常出现的情况是，要债的上门找财政还钱，但财政对那些举债的项目却一无所知。而这些债务又往往因为政府的换届成为无头账。

审计报告指出，至2010年底，在36个省级政府中，有7个未出台地方政府性债务管理规定，8个未明确债务归口管理部门，14个未建立政府性债务还贷准备金制度，24个未建立风险预警和控制机制。

在中国的《预算管理法》中，地方政府不允许有财政赤字，但实际上，地方融资平台如此巨额的债务，早已宣布这是一条无效的规定。

“债务管理必须归口财政部门，同时举债权限必须上移，举债的债务主体必须是省级政府，越到底下就越乱，就越没有办法控制。”王俊说，而且地方政府的举债要进入预算管理，向立法机构进行汇报，否则地方债务的风险就得不到根本的控制。