“顶层设计”的困境和破解

邓聿文

自去年中共在十七届五中全会提出改革要“顶层设计”以来，“顶层设计”就成为流行中国的一个政治概念，从专家学者到政府官员，但凡谈到改革，言必称“顶层设计”。然而，从这些文章或讲话中，很难对“顶层设计”得出一个清晰的内涵。

笔者前不久也参加了一家研究机构召开的一次内部座谈会，研讨的内容就是改革新形势与“顶层设计”。所请的专家是这些年国内一直活跃于改革研究领域的学者。从他们的发言看，对“顶层设计”的内涵也有分歧，有些学者甚至明确表示，对“顶层设计”的未来很悲观。这与笔者的看法趋近。这并不在于其内涵的莫衷一是，而是环境和条件使然，决定了“顶层设计”可能会像以前其他的政治新名字一样，喧闹一阵，也就烟消云散。

中共十七届五中全会在关于“十二五”规划的建议中，以及今年“两会”正式通过的“十二五”规划，并没有对“顶层设计”下一个相对清晰的定义，这是专家学者和官员在解读这一概念时出现不同理解的原因。迄今我所见过的对这一概念最权威的解释，是五年规划草案的主要执笔者之一、原中财办副主任刘鹤的说法，按照他的解释，“顶层设计”指的是主体结构和主要模式，在过去的发展模式不可持续和面临各种各样新的重大改革议题条件下，转变经济发展方式，就要经济、社会、政治体制改革稳步协调推进。在这种情况下，必须有一个顶层设计，包括主要目标以及先后顺序。

从刘鹤的解释来看，“顶层设计”的概念虽是新的（严格来说，这也不是一个新概念，在工程学里，这是个普遍运用的概念，所谓新，是指把它从工程学移植到社会领域这一点而言），但内容却是人们过去常见的。兵法云：“不能谋全局者不能谋一域，不足谋万世者不足谋一时。”以往谈到改革时，人们往往喜欢强调，改革要有大局观，要统筹规划、全面设计，指的就是这层意思。

“顶层设计”的背景

中国改革已经进行了30多年，从哲学上说，前30年的改革用邓小平的话讲，就是“摸着石头过河”，改革并没有一个清晰的终极目标，也没有经验可资借鉴，对改革中遇到的困难和问题，也没有一个足够的估计，所以，改革只能是先易后难，顺序推进。这是世所公认的中国改革的特点，即所谓“渐进性”。

但是，在确立了社会主义市场经济体制这个目标模式，将社会主义与市场经济这两个原以为不可能兼容的东西成功嫁接后，对改革道路、布局等的总体规划、设计才相对清晰起来。不过，现在的问题是，由于前期的改革把容易改的都改掉了，剩下的都是一些难啃的“硬骨头”，用中共的语言说，改革已步入“深水区”，需要打“攻坚战”；用学术的语言说，几乎人人得利、无人受损的“帕累托改进”的改革阶段已经过去，现在进入有人得利有人受损的阶段，恰恰在这时候，“文革”时期受益而在改革中受损的，上世纪90年代中期之后在改革中受损的，以及在新时期改革中利益受损的，这几方面的人包括“极左”思潮群体、底层工人、农民和部分处境艰难的白领、大学毕业生，成为对改革产生最大不满的人群。

当然，从中国的实际情形看，上述三种力量虽然人数众多，但不一定能阻碍改革。真正有能力阻碍改革，或者使改革变形，将改革导向本阶层和集团利益的，是所谓在改革中崛起的“既得利益者”，它包括某些中央部委尤其是有很大管制权力的部门、地方政府、国有企业尤其是央企、大的民营企业、行业协会以及依附于这些集团之上的一部分知识和专业人士。这个群体虽然人数不多，但由于他们掌控着实际的社会控制权力，因而能量非常大，他们能把有利于社会大众的改革举措消解，或者变通执行，或者直接将本部门、本行业、本阶层的利益打包，以改革的名义，让全社会埋单，甚至借助前三种人对改革的不满，将从长远看有利于社会而不利于他们的改革，胎死腹中。应该说，这个既得利益群体才是中国改革的最大反对力量，虽然他们往往以改革者的面目出现。

高举改革大旗的，目前是一些忧心中国发展而又有一定理想色彩的人士，他们有些虽然在体制内也掌握一定权力，但多半是政策建议权，然而，与强大的反对力量相比，几乎是“蚍蜉撼树”。所以，这么多年来，人们看到，中国的事情是议而不决，决而不行，文件治国，对中央的政令和法令，多半是选择性执行。这是中国在“十二五”规划中之所以要对改革提出“顶层设计”的背景。

改革是一个系统工程，从中国改革和发展要实行的目标和任务，当前改革所遇到的问题和瓶颈来看，改革的确要加强统筹协调，从全局和更高的层次去规划和部署。但是，上述分析告诉我们，改革的“顶层设计”要顺利推进，是有前提条件的，它包括对于改革要达成的目标及其路径，有基本共识；改革的动力比较充足；改革设计者有着较强的改革意愿和能力等。除此外，“顶层设计”由谁来设计，如何设计，以及设计的内容是什么，也决定着其成败。

谁来设计改革

从中国的政治光谱及对改革的态度看，当前社会对改革本身即很难达成一个基本的一致，更不要说改革最终要达成的目标模式了，换言之，对是否要改革本身，社会缺乏基本共识。有分歧其实并不可怕，可怕的在于是否可以放弃自身部分利益而相互妥协。如果在一些基本问题上，改革都不能取得基本共识，就很难推动下去。这是中国继续改革面临的第一个难题。

第二个难题是改革动力的丧失。上世纪90年代中期前的改革之所以能够比较顺利推进，是因为当时广大民众怀抱着改善自身命运的期待，能够积极投身于改革，改革的动力非常强。但90年代中期之后，由于出台的一系列改革举措是从不损害或者有利于既得利益群体出发，民众对改革的热情渐失，乃终至消失殆尽。如今要重新凝聚民众的改革动力，既得利益者必须部分放弃已到手的利益，以某些利益集团之短视，恐怕很难。

难题之三，是谁来“设计”改革。某种程度上，由谁来“设计”改革决定着改革对谁有利。现在，由谁来专司改革的设计，是否有改革的意愿和推动能力，这些都是未知数。

从前30年改革看，大凡成功的制度创新，基本是由基层群众在实践中创造摸索出来的，这点邓小平讲得很清楚，上层乃至中央不过是将群众创造的方法经验加工总结，变成制度或法律，在全国推行。虽然这个环节也非常重要，另外，就改革的整体规划而言，今后的改革可能中央层面的作用比过去要大，然而，具体的制度创新多半不可能由不接触实务的领导者提出。所以，在“设计”改革蓝图时，存在一个上层与下层、中央与群众的对接和通道转换问题。

另一方面，在中央层面，对改革的设计必落实到一个具体的部门。这是许多主张改革的人士呼吁恢复国家体改委的原因。理论上说，体改委或类似改革机构相对超脱，在具体设计改革或向中央提政策建议时能够做到相对公正。但体改委的人员能否代表底层民众的利益，其实还是要打问号的。最好的做法是直接吸收基层民众参与体改委，但鉴于基层民众的学识以及目前的现状，显然不可行。这样，体改委主要面对的对象其实还是前述的利益群体。他们是否有能力和意愿不受利益群体的诱惑；当他们基于社会公平而提出的政策建议与利益集团有冲突时，能否抵住压力，这些都是不确定的因素。

以中国利益集团势力之强来说，改革必须有更大的决心、更大的魄力与更大的行动才行，即使体改委能够不惧压力，向高层提供基于社会利益的决策建议，但最后拍板者是高层领导。他们的改革决心才是最关键的。必须警惕利益集团以各种名义反对不利于他们的改革。高层必须真正从全社会的整体和长远利益出发，协调各方利益。

最后一个难题，是如何处理政治改革的“顶层设计”问题。既是从顶层来设计，那么，它就不仅涉及经济改革，还涉及社会、政治和文化领域的改革设计。在目前高层的表述中，这四方面改革的全面、协调推进将是今后改革工作的重心。然而，无论总结中国改革的经验教训还是当下改革所面临的掣肘，关键的问题还是政治体制的改革。所以，要对改革进行“顶层设计”的话，核心问题应该是政治体制改革。

政治体制改革涉及国与民的关系，政党关系，中央与地方关系，司法与行政的关系等一系列错综复杂的关系，是各种利益和力量的大博弈。世界上从来没有最优的政体，各国政治结构的选择，都是博弈和妥协的产物。这就需要一些掌权者和既得利益者有长远眼光，从民族大义出发，放弃部分既得利益。另一方面，鉴于政治体制改革的敏感，虽然执政者也开始意识到推进政治体制改革的重要性和必要性，可在具体实施时则强调稳妥行事。

在辩论中明辨是非

总之，改革的“顶层设计”要求把改革真正提升到制度、体制、机制建设的层面。对重大的改革，应当先立法后改革，以法律手段来使改革从经验型过渡到理性、规范有序的阶段，这样才能确保改革的顺利进行，保证改革的执行力。然而，从上面的分析看，“顶层设计”的条件基本不具备。

因此，与其在缺乏基本共识和足够动力的条件下，强行推行所谓的“顶层设计”，不如把改革所面临的问题，要实现的目标和任务等让全社会公开辩论，在辩论中明辨是非。过去邓小平主张不争论，认为无谓的争论会拖延改革的时机，这在改革遇到的阻力相对较小，大家一心一意奔向改革的时期是可以的。但现在改革的条件和社会环境相对于那个时期，有质的变化。其中最重要的变化就是人们的权益意识有了极大提高，改革不再是把自己的前程交由别人去代表或主宰。既然“我”是社会的一分子，改革涉及“我”的利益，那“我”就有权利发声，改革就需要征询“我”的意见。这可能会增加改革的协调难度，但未必不是一种历史的进步。因为这样的改革，一旦达成共识，推行起来就非常顺利，所以从一个长时段来看，它的交易成本未必比由少数人来决定改革而引致后续无穷无尽的麻烦要多。

另外，网络的兴起和发展也为张扬人的权利，参与公共事务和社会生活提供了极大便利。过去少数人决定的改革，除非改革者大公无私，否则，很难杜绝其中因滥用权力而滋生的腐败。即便主观上没有腐败的想法，也难以保证改革不会倒向自己的偏好。这也是既得利益者喜欢密室改革的原因，因为只有这样做他的利益才能得到最大保证。

而对改革道路、改革方略、改革任务、改革举措进行公开辩论，让大家知道什么样的改革对“我”最有利，什么样的改革会损害“我”的利益，这样，那些谋于密室，对个别利益集团有利的改革就很难出台，最后达成的改革就是一个相对公平的改革。实际上，这就是一个公共政策的公开过程，在改革的大辩论中，反易达成改革的共识，凝聚改革的动力。同时，对利益集团也是一种极大的约束。