农民工如何“市民化”

相伟

农民工“市民化”已经成为年度热词。地方政府为了应对越来越严重的“用工荒”，竞相为农民工提供更多的公共服务，试图通过“市民化”的方式挽留和吸引农民工。但从中国现代化进程出发，要使农民工实现真正意义上的“市民化”，还需要“过五关”。

第一关实现完整的市民化

目前各地自行推动的农民工“市民化”，往往是低水平、不完整的。部分地区为农民工提供的“基本公共服务包”水平较低，与城镇人口基本公共服务有较大差异，各地很少为农民工提供住房保障，东部某市农民工综合险的社会保险成本不到本市职工的1/3，西部某市农民工综合险中不含养老保险，同时现有的社会保险与其他地区之间缺乏必要的转移接续，这种做法相当于在市民和农民基本公共服务之间又增加了一个层次，不利于长远上解决这一问题。

大部分地区在推动农民工市民化的过程中只注重物质层面，对精神层面重视不够。由于文化层次、生活习惯等的差异，农民工与本地居民之间以及农民工群体内部矛盾纠纷频发，再加上缺少完备的利益诉求和权益维护渠道，农民工群体往往游离在城市社会之外。

第二关应对沉重的财政压力

实现完整的城镇化，需要支付大量成本。按必须投入的教育、医疗、住房、社会保障和基础设施等的最低资金量测算，目前农民工市民化的平均成本约为10万元左右，按每年实现1000万~1500万农民工市民化的速度来看，每年约需要投入1~1.5万亿。即使其中的50%由地方政府共同承担，也意味着每年需要增加5000亿~7500亿支出。对于本就负债严重的地方政府而言，又将是一笔沉重负担。

传统上通过土地财政缓解财政压力的方法，在解决“市民化”财政压力中存在着“逻辑错误”。市民化成本中最大的部分是城镇住房，要防止农民工大量定居后产生的贫民窟现象，必须调整我国以商品房为主的住房供应体系，加强保障房建设。依靠土地财政解决农民工住房问题存在着“恶性循环”：土地出让价格攀升利于筹措资金，但地价上升抬高房价，房价上涨进一步削弱了农民工依靠商品房解决住房问题的能力，加重对保障房的依赖，进入恶性循环。

第三关攻坚城镇化体制改革

要实现农民工在城市定居，不仅是要给予农民工以更多的基本公共服务，还涉及深层次的体制改革。根据我在辽宁、浙江等地的调研发现，各地农民工“市民化”积极性不高，尽管许多地区开始实行更为宽松的城市落户政策，但却出现了“农民只愿意在城市打工、不愿意在城市落户”的现象。主要原因就在于还没有建立起适应完整城镇化要求的管理体制，传统上城乡分割的管理体制仍然没有得到有效破解。

城乡间要素流转渠道不畅。我国实行双重土地管理制度，城市土地由国家所有，农村土地由集体所有，农村土地产权主体不明晰而长期虚置，农民承包使用土地使用权，农地转换成城市土地后所产生的级差地租或超额利润无法为农民分享，而且土地使用权无法流转，无法作为资产进入市场，导致土地的保障功能难以向资本功能转换，无法为农民进城安居就业提供初始资本。在此背景下，农民要在城镇落户就必须相应退出农村的权利，“退出”意味着“放弃”，尤其是住房和耕地，进城农民的物权不完整，再加上社会保障并不能保证他们的生活水平不下降，就业安置措施不能保证农民实现理想就业，只能从事低端环节的劳动就业，“进城”意味着从更低起点上起步。

但消除城乡流转障碍、允许农地进入市场也隐藏着巨大的风险，涉及土地产权确定、流转以及监督机制建立。如果单纯将农地所有权归为农民，既动摇了国家土地管理制度，更重要的是，如何避免土地改革中损害农民权益是一大难点。如果赋予土地流转权，又会遇到利益分配问题，现有农村的监督体系难以防止利益流失，难以避免土地流转效益向农村中强势个人或群体集中的现象。

全国范围内城镇化体制改革统一框架仍未形成。各地政府独立采取了一些推进城镇化的措施，但这些措施主要是以省和地市为单位推进的，全国范围内统一城镇化体制改革框架还未建立，全国范围内要素流转市场还未形成。目前，国内许多地区采取“两分两换”的方式推进城镇化。如果要求农民退出所在地的耕地和宅基地，受益者主要是农民工流出地政府，农民工还无法将建设用地指标或土地增值收益带到流入地。但市民化的成本却是由流入地政府支付，农民工市民化意味着对城市用地需求的增加，损益主体不一致，农民工“市民化”难以推动。

第四关分享经济增长成果

农民工市民化的核心是持续提高其收入水平，使农民工分享经济增长成果，这将是最大难题。农民工所从事的行业主要是劳动密集型制造业和建筑业，两者比例合占50%以上。受到国际分工格局的影响，我国劳动密集型部门的利润空间较小，产品成本中40%~60%为劳动力成本，利润率仅为3%左右，而且这些产业的成本传导能力普遍较弱，也即我国经济增长建立在劳动力成本与企业利润脆弱平衡之上，一旦打破这种脆弱平衡，劳动密集型产业发展会受到较大限制。大部分劳动密集型企业难以承担这种工资水平上涨。

要形成农民工收入稳定增长的格局，只能推动农民工向利润报酬较高的部门转移。目前农民工大部分学历水平不高，平均受教育年限仅为7.33年（约为初中一、二年级水平，落后全国平均水平1.5~2.5年），农民工中初中文化程度的占64.8%，初中及以下文化程度的外出农民工比重约为76.5%， 51.1%的外出农民工没有接受过任何形式的技能培训。

由于我国推进城镇化的速度过于迅猛，农民工素质提升的时间大大被压缩，培养农村居民在城市环境中生存的竞争性技术和技能时间不充分，导致农民工现有的知识和技能结构很难适应这种产业间转移。要持续提高就必须推动农民工向利润更高的部门集中，而农民工自身的劳动者素质和技能又使其难以实现向更高利润率部门集中，削弱了农民工在城市定居的能力，由此形成了对完整城镇化的内在制约。而且，如果规模庞大的劳动人口被隔离在经济增长之外，将会出现严重的社会问题。

第五关化解隐藏社会风险

传统上，拉动大量农民进城务工的直接动力是城乡消费差距带来的剪刀差，即城市低收入、农村低消费产生的差额，城乡差距被稀释在大尺度空间内。如果农民工全家进城，城市低收入无法满足其生活水平不下降，如果不能为其居住、入学、医疗、养老等提供较好条件，贫民窟等将大量出现。

尤其是，实现农民工市民化、获得相同的身份后，农民工对“同城同权”的要求提高，由此产生不断分化的利益群体和崛起的公民社会，特别是从农村进城的80后、90后，会在城市中形成大规模的低收入而生活艰难、有一定文化而无信仰、心理极不平衡的、可导致社会动荡的危险人群，再加上缺乏风险疏散和利益诉求表达的渠道，冲突“面对面”可能隐含着社会风险。