西部大开发应注意“区别对待”

杨 军

《南风窗》：今年是西部大开发10周年，也是“十一五”计划的最后一年。在政策层面，过去10年的西部大开发有什么需要改善的地方?

魏后凯：西部大开发的问题应该说是进入了一个新阶段，前10年主要是打基础，未来将转向更加重视特色产业发展。在未来10年，西部大开发关键的一点是深入推进。要进一步完善国家区域发展总体战略，继续深入推进西部大开发，坚持“民富为先、稳定为重”的方针，更加注重维护社会稳定，扩大就业机会和让百姓得到实惠。

在西部大开发战略实施过程中，由于地域单元没有细分化和类型化，由此将带来两方面的问题：一是缺乏区别对待，难以取得较好的实施效果。西部地区内部差异都非常大，既有较发达的城市地区，也有落后的贫困地区，还有面临诸多问题的老工业基地和资源枯竭城市等。因此，如果忽視这种地域差异性，任何针对整个西部、东北和中部地区的“普惠性”政策措施，都将难以取得较好的实施效果二是容易产生不公平问题。由于政策是“一对一”的，所以国家对某特定地区给予政策优惠和支持，必然会对其他同类地区形成不公平，由此将造成不公平的区域竞争环境。

在市场经济条件下，为促进区域协调发展，国家应更加注重公平目标，对面临各种困难的问题区域尤其是贫困落后地区给予重点支持和帮助，但现行的做法却是“遍地开花”，重点不突出，政策支持的地域范围几乎遍及全国各个省区市。无论是国务院批复的方案、意见还是规划，都或多或少带有一些优惠或支持政策措施、不只是西部大开发，而是在国家区域政策中普遍存在，这种“一对一”讨价还价的区域优惠或支持政策，在刺激各地区经济发展的同时，也容易造成诸多负面效应。

国家对某个地区实行优惠和支持政策，并没有统一的标准和依据，实践中往往取决于领导的意图和来自地方的压力，这样无疑会对形成合理的国家区域政策体系造成冲击，导致区域政策的“泛化”。由于政策制定的随意性和自由度较大，且与各地的谈判和公关能力密切相关，自然会诱发地方通过各种渠道和方式，进行公关和游说活动，甚至采取“跑部钱进”的做法。

《南风窗》：2009年中国陆续出台十多个区域振兴规划，加快发展区域经济被提升到前所未有的高度。在此背景下，在“十二五”及今后10年期间，西部大开发在国家政策层面应该如何进行调整?

魏后凯：在“十二五”期间，在区域政策操作层面，除西藏、新疆等部分民族地区外，应避免采取中央与各省区市“一对一”的做法，在对现行区域政策措施进行归类整合的基础上，以各种关键问题区域为主线，逐步建立完善全国统一的差别化国家区域援助政策体系。按照“区别对待、分类指导”的原则，对西部中心城市、资源富集区、老工业基地、贫困地区、边境地区等不同类型区域实行有针对性的差别化国家援助政策。为此，需要深入研究这些类型区的划分、国家援助的标准、对不同类型区应实行哪些差别化政策等问题。

《南风窗》：就地方层面而言，西部地区在未来10年发展中应该注意什么?

魏后凯：首先，需要进一步完善产业发展的相关配套体系。包括基础设施配套、生产配套、生活配套、创业环境配套四个方面，其次是要降低物流的成本、改善投资环境，尤其是软环境。西部地区由于远离沿海港口和主要消费中心，加上生产服务业发展滞后，导致物流成本偏高，严重影响了民间资本的进入和企业的发展。

另外，在西部地区，工业平均税负较高，这就需要给予相应的优惠措施，包括建立内陆保税港区等，这方面重庆和西安已经开始有所尝试了。还有就是由于重化工业对剩余劳动力吸纳能力有限，加上城镇化推进速度不快，劳动密集型制造业和服务业发展较慢，导致近年来西部地区就业机会增长相对缓慢，新增加的就业岗位严重不足，今后在推进实施西部大开发战略中，必须高度重视发展劳动密集型产业，以便在这些地区创造更多的就业岗位，全面实现充分就业的目标。