“西部开发办”的存废变迁

尹鸿伟

地方成立相应部门主要有两大作用，一是接受中央政策，二是接受中央资金。尽管国务院有西部开发办公室，但是除了政策通知，却从来没有一笔叫做“西部开发”的资金下来，而是把各种各样的工作都戴上了西部开发的帽子，或者说把所有的工作都往西部开发的“篮子”里装。

2010年3月，贵州省发展和改革委员会在新一轮的机构变动后新成立了“西部开发处”，使其成为该委员会下辖的32个正式处室之一。“事实上西部开发处的成立非常不容易，在贵州省内部争议不小，可以用一波三折来形容。”该省一名不愿意透露姓名的经济官员说。

在西部省、区、市的各级政府里，有关西部开发工作更为外界所熟悉的机构是“西部开发工作领导小组”和“西部开发工作领导小组办公室”，后者是前者的日常工作机构，一般被简称作“西部开发办公室”。10年来，“西部开发办”的变迁，某种程度上是西部开发进程的一个缩影。

西部开发成了“篮子”

2000年1月，国务院成立了西部地区开发领导小组，由时任国务院总理朱镕基担任组长，副总理温家宝担任副组长。经过全国人大审议通过之后，国务院西部开发办公室也于2000年3月正式开始运作，时任国家发展计划委员会主任曾培炎兼西部开发办主任，下设综合规划组、农林生态组、经济社会组、人才开发与法规组等局级单位。

显然，从当時的行政级别上就可以看出中央政府对于西部开发的重视程度。“但是令人尴尬的情况还是在地方上发生了，比如在2004年贵州省曾经把西部开发办公室的工作撤销了，有关工作交由省里的西部开发研究室承接，直到2010年3月西部开发处的正式成立。”上述贵州省的那名官员告诉记者。

他解释，之所以发生这样的变化，的确是因为整个“西部开发工作”太空泛，地方上很难与中央实际对接，或者说并没有多少具体工作可以执行，更多时候也就是转发一下国务院西部开发办公室的政策、文件和通知。

“作为地方政府来说，必须比较务实，没有实际需要，或者说不能做成具体工作的部门肯定要弱化和撤销，这样既节省人员也节省开支。”他说，“直观点讲，地方成立相应部门主要有两大作用，一是接受中央政策，二是接受中央资金。”

这名官员举例，尽管国务院有西部开发办公室，但是除了政策通知，却从来没有一笔叫做“西部开发”的资金下来，而是把各种各样的工作都戴上了西部开发的帽子，或者说把所有的工作都往西部开发的“篮子”里装。事实上，与西部开发有关的资金，都是通过农业、林业、扶贫等传统部门下来的，方式并没有什么改变，只是都同时加上了“西部开发”的新名义。

“不要说是一些小的工作，就连大的‘青藏铁路、‘西电东送、‘西气东输及其它各种电力、道路、矿山等西部基础设施建设，都是这样的情况。”他说，“有时候我们自己也闹不清楚，是不是因为有了这样的口号后，西部做什么事情都算是‘西部开发了。”

“既然只有少许政策，没有资金，那么贵州省把这样的工作任务交给西部开发研究室去承接是说得过去的，也不会产生什么不利影响。”这名官员说，“本来贵州省的地、州、市，甚至个别县级政府机构都成立过各种各样的西部开发办公室，但是后来都名存实亡，有些甚至连名都不存在了。综合以上的情况，既然省里都没有办法保留，那么也很难去要求下面坚持了。”

这名官员表示，近几年他也注意了解过西部各省、区、市的西部开发办公室情况，大致与贵州的情况相似，“各种各样的办公室始终很多，类似的办公室本来就是为了应急，或者说临时机构，哪天说撤销也就撤销了。当然，如果相关的工作很重要，需要长期坚持，那么办公室就会自然演变成一个常设机构了”。

西部开发没有降级

2008年4月，国务院西部开发办公室被撤销，随后，国家发改委“西部开发司”正式成立，成为一个单独的职能部门。

“曾经有人认为西部开发办公室从国务院并到国家发改委是一种‘降级，或者说是一种弱化，其实这样的看法不对，或者说不了解政府职能机构的具体情况。”贵州省的一名官员说，“从一个办公室变成一个政府具体职能部门，比如西部开发办公室变成西部开发司，不但不是要弱化它，相反是明确它的作用和地位，使其能够长期工作下去。”

事实上，自2000年以来，出于各种考虑和地方具体情况，各种“西部开发办公室”在西部地区呈现出百般面目：有的是单独成立，归政府直接管理；或者归发改委(局)管；有的与招商部门联合办公；有的与扶贫部门联合挂牌……例如广西自治区灵川县就如此设置：县招商局和县西部开发办公室是县政府主管西部开发和横向经济技术联合与区域协作的专业招商机构，负责全县对外招商引资，项目引进，横向联合西部大开发的各项活动，属政府工作部门，财政全额拨款的事业单位。

对于西部各地方政府而言，灵活地成立各种各样的西部开发办公室，一是不影响其他部门的正常工作，二是如果上面有特别的政策、资金下来，将有部门进行工作对接。

贵州省的那名官员表示，由于国家自身的体制原因，地方政府的机构设置许多都是依据中央政府而进行，很难有太多的创新和突破，中央政府对于西部开发办公室的处理方式，在提高中央政府协调能力的同时，也对地方政府相关设置产生着具体的指导意义。

“一方面是让地方政府看到了中央政府对西部开发工作的重视和决心，另一方面是让地方政府清楚西部开发工作必须有长期性、常态性的工作准备与安排。”他说，“因为没有人知道西部开发需要多长时间，30年?50年?还是100年?或者说西部要变成什么样子才算开发成功呢?但是这项工作不可能短期完成是肯定的，所以包括贵州省在内的一些西部地方政府相应地把原来的办公室变成常设的政府职能部门，既是配合中央的工作调整，也是为自己未来的工作提前做准备。”

“还有一个值得注意的细节，在初期无论中央还是地方政府都把相关机构叫做‘西部大开发办公室，后来很多地方的‘大字悄然消失了。到底什么才算‘大?其历来就不是一种客观、准确的表述。”重庆市政府发展研究中心研究员王秀模说，“一字之去，其实代表着一种观念的进步，首先是政治运动口号意识降低了，其次避免了‘大开发范围、深度不好掌握的尴尬，尤其是会形成借机‘乱开发的风险。”

他表示，过去西部开发办公室职能一般是研究如何利用国家西部开发政策，组织、协调开展西部开发项目前期工作和材料上报工作，积极向上争取西部开发专项资金，同时组织、实施西部开发项目及项目后评价工作。

“新时期的西部开发办公室应该坚持过去的工作，但是不能陷于事务性应付。应该坚持制度化、法律化，积极探索包括税收、立法等方面的工作，避免受领导意志影响而一

冷一热。”王秀模说，“应该不断发现和研究新的问题，及时呼吁中央进行政策调整，比如在西部各地区已经形成的政策不平衡，许多^认为重庆、四川和广西得到实惠政策比其它西部地区更多，已经在西部形成了新的不公平。”

“西部开发办”将长期存在

从国家层面来看，之所以要提出开发西部，而且不断加强舆论宣传，显然是因为这项工作的不可或缺。而要实现全国地区协调发展，地域广大、人口众多和矛盾突出的西部如果不发展，那么全国的发展都不能算成功。与此同时，各种矿产、石油、煤炭、水利资源大部分都集中于西部，如果不能打破资源瓶颈制约，那么整个国家的合理、持续发展同样也将事倍功半。

西部作为国家整体的一个部分，随着今后国家对其基础设施建设的逐步扶持、完善，也必须找到自身的区域发展核心竞争力，这里面至少包括两方面的含义：一是灵活用足国家给予的发展政策，二是发展西部自身有特色、有优势的产业。

目前，国家已经把國土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大类，由于西部许多地区生态脆弱属于限制或禁止开发区域，其发展就更需要有科学、合理的思路。也有人认为西部的概念过于广泛，其所得到的一些优惠政策在东部早就在使用，甚至个别项目比西部还灵活，所以应该考虑把整个西部划分为若干小型区域进行分别发展。

“这样的思路有一些道理，但是要谨慎，否则国家的协调发展会遭遇破坏。”王秀模说，“尽管国家把西部看作一个发展整体，但是也根据实际情况，给予了西部一些重点地区特别的发展政策，比如目前已经明确的成渝经济带、广西北部湾经济区和关中一天水经济区，希望形成一些新的区域经济增长极和产业增长点，最终带动西部地区的区域协调发展。”

他强调，所有这些政策的调研、立项和起草等工作，更多就是由西部开发的机构来组织和完成的，而各地方政府也可以根据自己的实际情况提出意见和建议，最后形成相关的制度或者政策，“到2010年，这样的工作方式已经延续了10年”。

日前，国家发展改革委西部开发司司长秦玉才在贵州表示，国家将进一步加大对西部地区的资金投入力度、加大税收优惠力度、加大产业政策支持力度，以更大的决心、更有力的措施、更扎实的工作，坚定不移地把西部开发推向深入。

“在这样的情况下，无论名称和机构归属发生什么变化，各种西部开发办公室将长期存在，其不但是西部自身发展的需要，也是国家发展西部决心的一种标志。”王秀模认为。

从“大开发”到“开发”，“一字之去，其实代表着一种观念的进步，首先是政治运动口号意识降低了，其次避免了‘大开发范围、深度不好掌握的尴尬，尤其是会形成借机‘乱开发的风险。”