西部民生,十年求变?

田 磊

各种各样的民生数据都可以佐证，作为一个整体，西部在过去10年与东部以及整个国家的差距越来越大，高速增长的GDP并没有直接带来人民生活福祉的改善。温总理在今年“两会”上说：“关键就是资源的开发利用如何促进当地老百姓致富，这是一个重大问题。”

10年前，西部大开发轰然启动，一个“大”字在西部12省区，这片占据中国半壁江山的广袤国土上，激起了多少人对富裕和幸福的渴望，多挖一个矿，多修一条路，口袋里的钱肯定会多一点。但如今，10年过去了，这些美好的憧憬并没有如期成为西部中国大部分平常百姓家的现实图景。

10年的投入，大型工程建设确实已经让西部中国在物理形态上发生了脱胎换骨的变化，而中央政府最关心的生态环境，总体上也得到了改善。然而，这些方面的成就并不直接贡献于人的福利改善。最近几年，当民生成为中央政府最响亮的口号时，回望西部，目光所及之处，民生依旧艰涩。公路、照明、饮水、看病、读书，这些最基本的公共服务依然是西部大部分农村地区最大的议题。

就在今年“两会”上，甘肃代表团审议《政府工作报告》时，28岁的甘肃东乡族人大代表马含岚与国务院总理温家宝同桌议事，她口中自己那个黄河上游大山深处极端贫困的故乡，让大部分早已见惯了繁华中国的记者们都感到如此陌生。听完她的发言，曾经在甘肃呆过14年的总理亦慨然：“我去过东乡，路难、缺水、人多、地少，我们要下大力气改变这些地区的面貌，你回去转告乡亲们，党和政府一定会帮助大家过上幸福的生活。”

2010年，西部开发迎来了又一个10年，幸福生活会在中国西部如期而至吗?

双重差距

今年是西部开发第一个10年计划到期的年份，总结过去，规划未来成为西部12省区最重要的工作。对于过去10年取得的成绩，每个部门都拿出了一系列统计数据来佐证，其中，最耀眼的要数GDP的增速，10年间，据统计西部地区GDP年均增长率达11.42％，较全国平均水平高出近两个百分点，其中更是有连续8年增速位居全国第一的内蒙古奇迹。

除了GDP之外，工业增加值、投资额度等等宏观的经济数据，西部也几乎都能与全国的平均数同步增长。但是，在涉及民生的数据上，比如居民收入水平、人均生活用电、住宅面积、教育、医疗服务等等指标，却全方位落后于全国平均数，更不用说与东部比较了。

在经济数据中，社会消费品零售总额是一项能够直观反映老百姓富裕程度的指标，如果拿2000到2008年间的数据做比较可以发现，西部12省区从5900多亿增加到19239亿，年均增长14.9％，但是，2008年仅仅广东一省的消费品零售总额就达到了12772亿，增速超过20％。

2005年，西部开发进行到第五个年头时，国务院西部办曾经委托中国社科院开展过一项对西部开发实施效果的中期评估，在最终公布的那份评估报告中，基础设施状况、重点治理区域生态恶化初步遏制等六个主要指标的评价结果都在“一般”以上，只有“农村居民文化卫生等公共服务水平明显提高”一项评价为“较差”，这些发展指标明晰地反映了公共服务水平的差距。

更早些时候的2003年，中国科学院有一个研究组根据人寿狀况、身高状况、疾病状况、文化素质四个方面对我国各省的人口健康状况进行测量，将我国各省健康状况分为五等，西部各省几乎占据了所有得分最低的等级，远远落后于中东部各省。这样的状况，在此后历次的调查中，几乎没有得到任何改善。

在民生层面，过去10年，中国西部与东部的差距是显而易见的，但是另外一层差距则没有引起更多关注，在各种各样的数据统计中，西部12个省区都是作为一个整体来与东部以及全国的平均数比较，但是当西部开发已经走过10年之后，西部是否还能被作为一个整体来考量，也是值得商榷的一个问题。西部各省内部的差距和割裂，看起来一点也不比与东部差距小。

今年“两会”上，宁夏的人大代表、固原市市长白尚成的发言就相当有代表性，他说：“虽然都被国家归为西部，但西部与西部的差距是很多人都难以想象的，比如我所在的固原市，就是个大农村，与同为西部的西安、重庆根本就没法比，但是，在政策的执行上，国家从来没有考虑过这些问题。

地处宁夏甘肃交界带的固原是全国著名的连片贫困区，150多万人，超过85％都是农民，在接受媒体采访时白尚成说，这么多年来，固原走的路一直都是围绕温饱问题改造大山，变成梯田，但是大山翻了三遍，没给老百姓带来富裕，更不要说幸福了。

这样的连片贫困区，在整个西部占据的面积和人口，远远超过重庆、成都、西安这样的太城市。其实，从最近3年来的全国“两会”上西部各个省区代表委员们的发言中，可以清晰地感受到，在西部的四川、陕西、重庆等省区，其诉求与东部省份并无太大区别，多是与其他省区争项目、争政策，而更加落后且以农村人口为主体的甘肃、宁夏、贵州、青海等省区提及更多的依然是修路、通水电、开发矿产、设立经济区等等最基础的诉求。

原国务院西部办副主任曹玉书在接受记者采访时也称，像重庆、成都、西安这些地方已经具备了很强的竞争能力，不需要国家输血了。2008年，联合国亚洲及太平洋经济社会委员会曾经发布一份题为《2008亚洲及太平洋经济社会概览》的研究报告，特别指出中国的西部大开发战略缩小了西部大城市与中东部的差距，但是，西部地区农村需要更多的直接帮助。该报告认为，西部大开发过程中，西部城镇获益远远大于西部农村地区，中国政府应该加大对西部农村地区的直接帮助。

民生的成本

事实上，对于农村而言，所谓民生，最主要的方面无非是水、路等基本设施、义务教育、医疗卫生以及就业机会。过去10年，基础设施取得了巨大成就，但是，但凡深入过西部乡村的人都能够明显感受得到，杳无人烟的矿藏区往往高速公路铁路四通八达，但在居住密集的县城、乡镇地带，水、电、路等基础设施并没有明显改善。全国不通公路的乡镇超过80％在西部，不通公路的行政村超过50％在西部地区。

可以说，过去10年，西部基础设施的改善更多是基于经济发展的需求，比如更加快捷地将煤炭、矿石、天然气等运往东部而修建。“西气东输”、“西电东送”、青藏铁路这些标志性的重大工程占据了投资的大部分，但其对西部的带动作用并不明显，那些能够使西部居民尤其是农民直接受惠的中小工程项目，如水电、教育、卫生、文化等基础设施还严重不足。也因此，饮水安全、义务教育达标这些在东部早已淡出历史舞台的议题，在西部农村依旧是头号问题。

各种各样的民生数据都可以佐证，作为一个整体，西部在过去10年与东部以及整个国家的差距越来越大，高速增长的

GDP并没有直接带来人民生活福祉的改善。在制订新一轮的西部开发规划的当口上，已经有很多媒体和学者在呼吁，下一个10年，西部开发应该从“以经济总量为导向”转变为“以基本公共服务均等化为重点”，否则，中国东西部社会发展的差距将越来越根深蒂固且无法逆转，甚至会影响整个国家的政治安定。

但在西部规划中，这些原本是2030年以后才考虑的事情。10年前制订西部开发规划之初，对西部开发的演进路径，学界的主流观点与政府的规划思路其实是接近的，到2010年，主要是“打基础”，2010年到2030年是“体制建设、产业化、市场化”，2030到2050年才是“提高人民生活水平，全面缩小差距”。

如今，无论是舆论呼声、还是国家政治层面的需求，都让原来计划好的路径无法再按部就班地进行下去了。在今年“两会”上，全国政协常委、国务院西部办原副主任王金祥接受媒体采访时也表示，公共服务均等化应当成为西部大开发规划中的又一个重点，他建议，在西部大开发新的10年发展中，国家应当将重点由过去的追求发展速度、基础设施建设、生态环境保护等基础的工作转换到政府普遍服务上来。

但是，改善西部民生，实现公共服务均等化，究竟需要国家付出多大的成本?这是个需要测算的重大命题。至少从两个方面比较的话，西部民生所需的成本远远高于中国其他区域。首先是自然地理层面的因素，不管是地广人稀的大西北，还是崇山峻岭的西南诸省，农村人口高度分散，导致单位网络服务人口少，使得道路、电力、通讯等网络型基础设施的人均供给成本要大大高于其他地区，医疗和教育等方面的设施也由于服务人口少而使平均服务成本提高。

更重要是频发的自然灾害对民生的伤害是难以估量的。就以今年为例，西北各省的雪灾以及随之而来的雪融性洪灾，几乎席卷了新疆、内蒙、甘肃等西北大部分地区，而西南的云贵川则饱受百年一遇旱灾的煎熬，到现在依旧没有缓解的迹象。再往前追溯，汶川地震、大理地震以及甘肃陇南等地从来都是自然灾害不断。过去10年里，根据相关统计数据，中国西部地区平均每年受灾面积都在8万平方公里左右，受灾人口动辄以百万计。

每一次自然灾害的降临，留下的不仅仅是生命消逝，更有大面积的基础设施被摧毁，很多可能是花了好多年修好的路，一朝被毁。虽然每一次中央政府都会下拨巨款来帮助当地重建，但除了汶川大地震这样的重大灾害有充足的资金保证之外，大部分没有被全国关注的次级灾害，其重建的力度和资金都是难以保障的。

在中国西部，对于个体民众而言，因病返贫是最主要的贫困因素，对于整个区域而言，因灾返贫则是最大的特点。加上三峡移民、西气东输这类重大工程造成的大量移民，可以说，灾民和移民是西部贫困人口的一大组成部分。他们面临的问题往往是最基本生存能力的丧失，改善这类群体的生活福利，国家需要付出的成本远远大于任何一个国民群体。

除了自然地理因素之外，西部地区民族成分复杂、有着多元的宗教、语言和文化，这些在一定程度上增加地方政府管理和服務难度的同时，也让西部地区政府规模庞大，行政供养人口比重远大于东部，公共服务的软成本更是远远高于东部地区。但不管是自然地理的因素还是软成本，在我国现行一些领域的公共服务供给方案中，没有充分考虑这些因素，成本估计严重不足也成为制约西部农村地区公共服务供给的制度性因素。

下一个10年

对于西部开发的总体路径设计而言，纸面上的进度可以轻而易举地调整，提出富民的新口号，但对改善西部民生究竟做了多少具体的成本考量，中央政府又能拿出多大的财力、物力才能解决问题，却是个未知数。

2010年“两会”上各个渠道信息显示，“西部开发新十年规划”已经上报中央，马上就会得到批复。据国务院发展研究中心有关人士透露，新规划中培育西部优势产业，提升西部地区自我造血功能，减少对中央政府的依赖是一个相当重要的诉求。

但对于西部而言，能源和矿产恐怕是为数不多的优势了。过去30年来，中国突飞猛进的工业化进程中，西部几乎是缺位的，东部地区把中西部地区变成了工业产品的销售市场、廉价能源和劳动力的供应地，沿海地区工商业的发展，恰恰成为中西部地区工商业不发展的一个原因，对于大部分西部地区而言，独立发展工业化的可能性几乎不存在了。

没有工商业的可观收入，改善民生需要的大笔资金，能够依赖的除了中央政府的财政转移和补贴，就只剩下资源税了。今年“两会”，在甘肃团审议大会上，来自庆阳的人大代表王庆粉讲述了当地社会发展的诸多困难。甘肃庆阳的长庆油田目前是仅次于大庆油田的中国第二大油田，听了王庆粉的讲述，温总理说：“庆阳具有资源优势，但关键就是资源的开发利用如何促进当地老百姓致富?这是一个重大问题。”事实上这也是一个纠结西部多年的难题，必须有制度性的改变，否则财政收入少得可怜的西部地方政府，要改变民生，仍旧只能是空谈。

2005年，国家财政部、国家税务总局分别提高了山西、内蒙古、青海等11个省市煤炭资源税的税额标准。但从总体上看，我国的矿产资源补偿费仍然很低，地方政府难以从资源开发以及价格上涨中分享收益，对资源税的征收方式进行改革，使资源税成为地方政府的重要税源，类似的改革呼声已经说了多年，但一直没有通过。

而作为平衡区域政府财力、从而缩小各地方政府提供公共服务能力差距最重要手段的转移支付政策，同样是弊病重重。我国现行的中央政府转移支付以税收返还方式为主，而这种方式的分配办法是以1993年为基数，其结果是导致税收基数大的东部地区获得的税收返还多，税收基数小的西部地区获得的税收返还较少，几乎没有起到缩小区域发展差距的作用。

更为重要的是，转移支付政策的规范性和透明性都难以保证，中央政府转给地方的大笔财政收入，到底有多大一部分被用于养活庞大的行政系统，又有多少真正地投入公共服务的改善?一直以来，这都是一笔糊涂账，且缺乏法制的约束。

这些制度性流弊的革除，是西部民生能否得以改善的前提。下一个10年的大开发，能否让广袤的西部中国，在GDP高速增长的同时，实现真正的民生安乐，显然任重道远。