屡败屡战,电改死水微澜

孙 海

输配分开是电力市场化改革的纲，纲举才能目张。没有这一步，厂网分开的效果就不会充分显现，也很难建立一个有效的电力市场体系。

3月9日，全国人大代表、中国机械装备集团公司桂林电器科学研究所所长陈仲提交的《要求全国人大开展<反垄断法>的执法检查》的议案触动了国网帝国的神经，其对国家电网公司的垄断性并购提出质疑，条理分明地陈述这种强化独占地位的垄断行为势必造成的严重危害。而游说集团围绕陈仲议案所进行的游说活动，映衬出颇有意味的政治生态。

主辅分离绕了个圈子

陈仲面对的压力只是盘根错节的电力改革中的一个小切面而已。延绵近10年的电改呼声几乎已令国人麻木。

2010年初，两度被搁置的电网主辅分离改革再次出现在有关领导的办公桌上。据悉，这个一直难产的改革将于年内重启，作为下一步电改三大核心任务之一，由国资委主导，电监会和发改委等相关部委配合。与2007年出台的方案相比，完善中的方案总体方向保持一致，并未大改。此次改革的重点在早已经从国网中分离出来的四大辅业集团之间的重组，这四大辅业集团是中国电力工程顾问集团、中国水电工程顾问集团、中国水电建设集团和葛洲坝集团，目前均由国资委直接监管。

与一般央企主辅分离不同的是，电网企业主辅分离更深远的影响是，它关系到整个电力体制改革的进一步实施，特别是对于垄断环节电网运营成本的核定。“这一步无法完成，电价改革及电力市场化建设都无法落实。”厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强表示，围绕如何对两大电网公司和五大发电集团进行主辅分离，相关利益方和政府机构仍存有不少争议。这个涉及近30万员工和2000亿资产的浩大工程，其纷繁复杂的情况，正考验着主管此事的国家发改委和国资委等政府官员的智慧。

2002年国务院公布的《电力体制改革方案》(业内俗称“5号文件”)就将“主辅分离”列为继“厂网分开”后的又一重要任务。但8年过去，目前，此项改革仍然停留在方案制定阶段，在时间上已远超当初设定的“要在2008年12月31日前完成”的目标。

8年来，5号文件所确定下来的原则只有“厂网分离”得到比较顺利的推进，发电侧有了相对充分的竞争，但接下来的“主辅分离”、“主多分离”以及“输配分离”一直举步维艰，难有实质性进展。目前来看，主辅分离改革似乎绕了一个圈子，从起点又回到了起点。

2004年底，国家电力改革领导小组将第一份主辅分离改革方案上报决策层，业内对此充满期待。但正式文件还未出台，“电荒”开始在全国蔓延，在2005年的时候，主辅分离的初步方案已近成稿。当时由国家发改委和电监会联合起草，然后再报给国资委等部门商讨。

但是国资委认为这不是一份完全意义上的主辅分离方案，而是对国家电力公司分拆重组的继续。给予否决。要求发改委和电监会按照主辅分离的原则再做讨论修改。随后几年，电改办牵头制订了多个版本的改革方案，都因阻力较大，部委之间意见未能统一等问题而搁浅。电力改革“主辅分离”的时间表一延再延，国家电网公司却在这期间茁壮成长，“差不多大到不能动的程度”。

改革缓慢后遗症渐显

实际上，此项改革任务曾在2007年迎来“机遇窗口期”：电监会完成“920项目”和“647项目”发电资产的变卖(“920项目”和“647项目”都是留给国家电网进行主辅分离的成本)；其次全国电力供应紧张程度有所缓解，电力进入快建设期，辅业单位赢利能力较强。

2007年底，由国资委会同国家电网和南方电网及相关部委共同操刀的《电网主辅分离改革及电力设计、施工企业一体化重组方案》(下称《方案》)正式浮出水面，但2008年，由于南方大面积雨雪冰冻灾害造成电力设备大量损坏，该方案被搁置。

中国电网有史以来最严重的一次灾害引起了多位专家对国网公司垂直一体化垄断模式和一味强调建设大容量、远距离的大电网行为的批评。但国网公司却在大力宣传抗冰保电成就的同时，游说中央放弃既定的主辅分离改革。

在改革派眼里，这多少有些威胁政府的意味，但国网公司确实达到了目的。决策层对此文件的批复是，要“进一步论证”。从目前事实看，高层对于国网明显违背主辅分离式的扩张采取了缄默的态度。

其中的最大障碍便是，如何界定电网的辅业。安邦咨询高级研究员贺军就表示，对于电网主辅业如何界定，是当前推进电网主辅分离的主要障碍。国家电力企业的辅业资产包括有电建企业、送变电企业、电力设计院、医院、学校、宾馆等。中国电建协会共有200个左右的会员企业，其中被列为辅业需要分离的企业有90余家。在近30万人的电力企业辅业职工队伍中，仅电建企业的员工就占到了其中的2/3。这部分企业的剥离无疑是主辅分离工作的重中之重。

按照曾经酝酿的主辅分离方案，国家电网应该将原有的非电网资产全部剥离，包括设备制造、电力勘察设计和电力建设公司等。但2008年初，南方大范围雨雪冰冻灾害对电网设施造成大面积破坏后，两大电网上书国务院，要求重新界定辅业范围，也使得《方案》产生了变故。

两大电网认为：“考虑到电力应急和安全，设备企业不应作为辅业剥离，而是应当留在主业之内，否则无法高效率地组织抢修队伍，会影响到正常的电力建设和维护。”此意见当时获得高层批复，表态要进一步论证。但时至今日，并未有消息表明两大电网的意见已被接纳，辅业范畴被重新界定。

“如果遵照电网意见，那电网的主辅分离就很不彻底，电网运营成本終究无法合理核算，电力价格市场化就无法推行，这与电改方向是相违背的。”贺军表示，国企改革是近些年来一直大力推行的市场化目标，在近年的市场化改革中，国企集团正在演化成一类新型、特殊的市场主体。“国企正借产业链扩张进一步异化。不同于计划经济时的传统国企，通过股份制改造、上市等进行了改革，在市场竞争中具有一定实力。同时，它又享受着国企体制的好处，能拿到廉价资源、有准入优势、有政策倾斜，还能利用国家信用，在进入新的赚钱的领域时，也能跑在前面。它们能享受到市场与国有体制的双重好处，也有足够的资源来不计成本地参与竞争。”

很显然，对于主辅分离这样的大转折，许多辅业企业心情复杂，因为背靠电网这样的大树，自然好乘凉，而一旦被剥离完全推出市场，则将面临一系列不确定的挑战。现在要将这部分企业从主业中剥离出来，最大的难题在于，员工数量庞大，而资产质量并非十分优良，换句话说，这些企业在市场上的生存能力并不强大。而如若处置不好，则又会影响到国家正常的电力建设。遥遥无期的输配分离

除了主辅分离外，输配分离改革在长期搁置后，也再次被有关部门提上了重要的议程。从公开信息看，国家电监会今年可能会有大动作。

在2010年1月18日召开的国家电监会工作年会上，电监会主席王旭东表示，将在今年推进落实电网企业主辅分离改革工作并促进实施，积极参与、配合做好电价改革工作，拟订输配电体制改革方案。

这无疑是个积极的信号。外界也注意到，2009年12月15日国家电监会《2009年供电监管报告》发布会上，电监会新闻发言人谭荣尧也透露，电监会将出台《输配电成本监审办法》，明确输配电成本，啃下电改的“硬骨头”。“输配电成本核算是电改必须要解决的问题。”

业内都很清楚，谭荣尧所说的电改“硬骨头”，实指输配分离改革，输配电成本核算是启动输配分离的关键一步。

电力改革初期，由于集中在厂网分离和主辅分离上，更为复杂的输配分离在很长时间没有被碰触。尤其是，与“厂网分开”相比，“输配分开”的改革被业内专家认为是“更复杂、更艰巨”的改革任务。因为输配分开将涉及电网企业资产、调度体制的大调整，以及电价改革的真正启动。

“这背后显然涉及更为复杂的利益关系，起码国网公司就始终不愿意把配电网资产和管理权下放给地方。”林伯强认为，相比于前几年，当前推进电改的环境已大有改观，厂网分开后，电源装机经过几年的快速发展和电网的配套建设，除季节性局部缺电外，电力供需基本平衡甚至宽裕，这给推进电力市场建设、电价改革等创造了有利的外部条件和有利时机。

在林伯强看来，电改首先要解决的是多头并管的问题，目前电改的多项任务分属多个职能部门牵手。包括电力市场建设、推动电网企业主辅分离和电价改革，分别由电监会、国资委和发改委主导，另外两大部门配合推进。这三大任务环环相扣，一步卡壳其它方面也无法推进。

不管有多难，电力体制改革早改晚改都得改，是必走之路，不然，电力领域的众多矛盾永远无法理顺。“一个不争的事实是，电力企业的经营效果只是直接与在这些企业内服务的高管及员工有关，而与这个社会绝大多数非供职于电企的普通民众无关。”贺军认为，电力系统的改革，在事实上不过是利益的重新分配，“老百姓永远是做看客，被活着”。