经济刺激政策退出平衡术

谢子言

既要保持货币流动性的合理充裕，又要保持利率的合理水平，同时要管好通胀预期。这种多目标实际上是一种典型的相机抉择策略，如何把握适度宽松货币政策的“适度”，是一门调控大艺术。

又将是扑朔迷离的一年。2010年全国“两会”3月14日结束。这一天北京天气阴沉、大雪纷飞，而次日却艳阳高照，这种剧烈的天气变化似乎在昭示今年国内外形势的复杂性与政策的不确定性。

“今年‘两会不仅是本届政府的中期汇报，而且作为‘十一五的收官之年，‘十二五大政的定音之年，无可否认，今年会为本届政府接下来3年的工作埋下伏笔，甚至会为未来十八大后的中国社会勾勒出粗线条的轮廓。”中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙表示，民生问题是本届“两会”的主线。各界对房地产问题、医疗改革、收入分配问题、户籍制度改革、个税改革、物业税、农民工与城镇化等问题的激烈争论与建议，在本质上，这反映了中国的经济增长并未充分转化为老百姓的财富，过去的利益分配格局已经积累了很多社会不满。

温家宝总理在3月14日接受记者采访时坦承，他非常担心的是，如果发生通货膨胀，再加上收入分配不公，以及貪污腐败，“这足以影响社会的稳定，甚至政权的巩固”。“这是今年‘两会的一条主线，也是今后诸多政策变化的出发点。”毛寿龙解释，从宏观政策目标来看，很显然，经济增长已不再让中央担心，8％的增长目标实际上是把保增长从优先政策目标中剔除出去，转变发展方式和调整结构则居于重要地位。这一思路在投资政策上的表现是控新保旧——严控新上项目，保证已开工项目进行，不要变成烂账。

货币政策退出只做不说

要论今年中国经济的关键词是什么?相信大部分市场分析人士都会说退出。但如可退出?其实从决策者到市场，都是走一步看一步，尤其是加息等敏感问题上，都是雾里看花。但在中央财经大学银行业研究中心主任郭田勇看来，今年中国货币财政政策要退出的关键前提，还是人民币汇率定调，否则仅仅是一些数量型紧缩手段而已。对于市场流动性管理，其实也只是扬汤止沸，不能有釜底抽薪之用。“人民币汇率问题必将高度政治化，中国的压力很大，在汇率问题没有解决前，央行货币政策的独立性没有太多操作空间。”

与积极的财政政策定调明确相比，2010年货币政策的定调却是几经讨论，最后仍然定调为“适度宽松”，而非“中性”。在2009年中国经济成功“保八”之后，“退出”无疑成为2010年中国宏观政策的关键词。市场的普遍共识是，中国经济复苏越强劲，可能的退出政策也就越早，退出的力度也可能会越大。不过，从市场关注政策“退出”的重点来看，货币政策无疑是主角。

尽管中央已经多次强调了今年适度宽松货币政策不动摇，但所谓适度宽松货币政策，去今两年已不可同日而语，去年更多的强调宽松，而今年却是着眼于适度，货币政策逐步退出已毫无疑问。实际上，不论是从去年“十一”长假之后央行在公开市场上的大力度操作，还是新年以来的两次上调存款准备金率，以及对银行窗口指导的加强，货币政策的退出已悄然展开。

至于适度宽松货币政策究竟何种情况才算适度，“两会”《政府工作报告》定下了一个基调——2010年新增信贷7.5万亿，M2增速17％。7.5万亿的信贷规模足够“保八”和把通胀控制在3％左右。

值得注意的是，3％的通胀目标比去年4％的目标更低，显示了今年宏观政策的收缩意图。虽然中央强调面对复杂形势，退出政策要谨慎，但在流动性宽松、资产价格高企、热钱紧盯人民币低估的背景下，中国显然不希望在退出时被其他国家甩在后面。至于政策调整的节奏和时机，中国将会相机而动。对于商业银行，会根据经济形势进行“逆周期”的动态调整。

3月10日，银监会主席刘明康重申，今年银行贷款增速同比在16％～18％，要求金融机构合理控制信贷增量，逐季均衡投放和平稳增长。以全年新增信贷7.5万亿计算，若按照“3322”投放，4个季度新增信贷额度分别为2.25万亿、2.25万亿、1.5万亿和1.5万亿。如果这个落实到位，那今年货币政策实际上是紧缩而非中性。由于今年1月新增信贷1.39万亿，2月新增信贷量约7000亿，这也意味着3月金融机构新增贷款投放空间已经有限，不足2000亿。事实上，随着监管层均衡信贷投放监管要求的逐渐实施，3月份多数银行信贷投放额度已经日趋紧张，客户排队等贷款现象也随之增多。

“虽然货币政策已经具体化为数量指标了，但实际上领导人心里估计也是有点七上八下，既忧虑中国经济的二次探底，谨防大量上马项目的烂尾，又担心地方债务风险的继续膨胀。”郭田勇认为，货币政策的拿捏无疑是关键。虽然今年货币政策退出是毫无疑问的，但中央在货币政策的宏观调控上只能是亦步亦趋。

“两会”期间，央行行长助理郭庆平也承认，今年实施适度宽松货币政策面临更大难题，如何将货币信贷增长速度由应对危机的非常状态逐步转到正常状态是个难点。可见，尽管在货币政策的具体操作上今年央行实际中已经祭起了收紧的旗帜，信贷也实施了规模控制，但这种趋势是否要一直维持下去，央行也是在犯嘀咕。

“不论是中央最高决策层，还是央行执行层，不论是商业银行，还是地方政府，今年在适度货币政策上都将遭遇走钢丝的窘境，不得不陷入两难状态。”国家发改委宏观经济研究院常修泽研究员认为，这种空前复杂的局面，将使得监管层在适度宽松货币政策的实际调控上只能是走一步看一步，而商业银行和地方政府的博弈又将助长这种复杂化，适度宽松货币政策要想保持适度恐怕是难上加难。

财政政策渐成“独角戏”

毋庸置疑的是，今年积极财政政策成为绝对主力工具，在财政的收与放的过程中，各级政府尤其是中央政府对于整个资源的调度配置权无疑更进一步深化。

“GDP增幅已经达到甚至超过8％但仍然实施积极的财政政策，这恐怕是在其他任何国家都看不到的现象。”3月6日，在北京国际饭店经济界别召开的一次小组讨论会上，全国政协委员、招商局集团董事长秦晓率先提出质疑。对此，全国政协委员、财政部财科所所长贾康表示，从稳健财政政策到积极财政政策，再到今年继续实施积极财政政策但提高其针对性和灵活性，这样的政策思路保持了一定的连贯性和稳定性。“只有当经济发展的内在动力强大到足以进入新高涨时期的稳定拐点，积极财政政策才会退出。”

正是由于2009年上马的项目中，很大的比例都是大项目，建设周期较长，因此“不是一次性的财政投入就能解决”的问题，出于顺利完成这些大项目建设所需中央投资以及配套资金的原因，在2009年预算赤

字已经创纪录的前提下，国家发改委极力主张继续沿用“扩张”的思路。

尽管面对越来越多的退出声音，但中国的最高决策层始终坚持退出还未到时候。3月14日，温家宝总理表示，必须保持政策的连续性和稳定性，以巩固来之不易的经济企稳回升的大好形势。

“特别是积极的财政政策，扩张方向不能变化，4万亿元的投资计划是两年的，今年重大基础设施建设项目支出仍会按计划下发，否则这些项目就会成为半吊子工程。”常修泽表示，当下宏观调控用走钢丝形容更为贴切。如果扩张性政策用力过猛，会引发投资过快和通货膨胀。然而政策过早退出，同样会引发经济第二次下滑。所以与往年不一样，今年的政策可能不会一成不变，会随着经济形势发展和变化，政策着力点会有所变化。“今年GDP增长8％左右，物价上涨3％左右，这是一个比较理想的物价温和增长、经济适度增长的局面。经济回升来之不易，花了这么多钱，如果半途而废，过早退出，虽然物价上涨控制住了，但是会打击需求，拖累经济增长，反而适得其反，得不偿失。”

之所以继续带有明显“扩张”意味的政策，与决策层认为2010年的世界经济走势仍然存在不确定性有关。财政部部长助理朱光耀就表示，政府至少需要等待至今年第三季度，到那时再决定是否应该退出经济刺激政策。“国际社会在财政刺激计划退出时机上应协调步伐。”

中国国际经济交流中心的常务副理事长郑新立表示，尽管去年的经济增速回升到8.7％，但是支撑经济增长的因素现在看来都是不可持续的。很大程度上还是靠政府、政策的带动，不是市场自主自发的，民间的投资还没有跟上。“如果这些政策因素消失，当前回升向好的局面就有可能发生逆转。将会面临着第二次启动经济的任务，而二次启动付出的代价将会比第一次还要大。”

全国政协委员、商务部副部长马秀红也表示，内在动力不足将是今年经济工作的最大难题。“政府会留有余地，没有必要过分乐观，把形势预计得比外界更困难一些，政策储备更多一些，政策预案更多一些，以免国际环境不好，再次陷入被动。”

“我们谈退出，其实不过是跟着西方学舌。政策退出?往哪里退，根本退不出，进去容易出来难。”郭田勇表示，自从金融危机爆发以来，各国央行在美联储的鼓动下，全面实施了前所未有的宽松货币政策，以挽救陷于困境的金融体系。但是不同的是，西方国家财政支持的资产基本限定在金融领域，缓解枯竭的流动性，而中国政府财政投放大多在“铁公鸡”项目等实体经济上，“投入的是真金白银，但退出时拿回来的却可能是碎砖烂瓦。”因此，刺激政策的退出基本只是一种表态，实际操作起来困难重重，甚至可以说是不切实际。

在现有体制下，地方政府均是以政府资产作为抵押，财政收入作为还款来源，向银行贷款获取建设资金。这种办法给地方的后续发展造成巨大的破坏力，令金融机构再次成为了政府的钱袋子，“一旦采用激烈动作退出，可能导致整个经济增长的滑落，资本市场的振动，将使国家在金融改革上的10年努力完全付之东流。”

吊诡的是，倘若继续放任地方债务的疯狂，那么中国银行业新一轮不良资产潮将为期不远，中国金融体系的基座也可能因此而摇摇欲坠。“因此，货币政策上有保有压，而在财政政策上更加积极，这样在调结构的过程中保持平衡。”毛寿龙分析此中原因在于，财政资金远比货币信贷更可控。

隐秘在政策转向中的部门利益

权衡之下的抉择或许有万般无奈，其实作为宏观调控的主要抓手，财政政策和货币政策的每次转向，无不考验着中国政府的决策智慧。而在这转向过程中，也不可避免地深深打上部门利益的烙印。回望1998年的那次政策变迁的完整轨迹，不难看出一丝端倪。

1998年开始实施的积极财政政策，无论官方还是学界，都将其等同于扩张性财政政策。当时用了“积极”这一提法，是因为1997年9月党的“十五大”和1998年3月全国人大会议确定实施“适度从紧”的财政政策，考虑到一下子改为扩张性的财政政策，人们可能一时难以接受。为避免引起不必要的震荡，便用了“积极财政政策”的模糊说法。用“积极”二字是体现了“政治智慧”。

2004年，客观经济环境要求财政政策必须做出调整和转型，财政部当年5月提出，财政政策将由“积极”转向“中性”，而国家发改委提出继续实行具有积极性质的财政政策，2004年11月，财政部改口将实行稳健的财政政策，在服务于宏观调控政策的同时，适当削减赤字和公共投资。

国务院发展研究中心宏观经济部魏加宁研究员回忆，具有积极性质的财政政策与财政部的想法相去甚远，但发改委也不愿接受中性财政政策这一表述。双方博弈的结果，是互相妥协，接受稳健的财政政策这一取向模糊的说法。

一直以来，国家发改委对于积极财政政策都持支持态度，因每年发行国债主要由发改委负责项目审批，发改委掌握着这些项目的生杀大权。在政府投资的项目中，有许多是属于地方事权的范围。这些项目本应由地方根据自身财力统筹安排，却也报发改委批复后安排资金。如果许多项目烂尾，发改委当然也难辞其咎，在这一点上，发改委与地方政府的利益实际上是一致的，两者都已坐在同一条船上，

此外，由于中央对地方财政转移支付是无偿的，客观上诱导地方不是从当地客观实际或急需出发，不是从自身财力和资金配套能力出发，而是看上面哪些方面能给钱，由此来组织项目，甚至巧立名目、拼凑项目，然后拼命跑项目、争资金。这种循环往复中，更进一步强化了国家发改委在宏观调控中的权力和地位。然而改革的正确方向却在于分权和市场化配置资源，政府必须从微观经济领域有序退出。

一旦财政项目收缩，意味着相关部门的审批权限，也不免因此收缩，批惯了大项目的手，最不愿意看到这种局面出现。国家发改委价格监测中心研究员刘满平便在《瞭望》杂志上刊发署名文章，旗帜鲜明地提出当前经济刺激政策还不能退出，2010年第二季度末可能是退出的时间窗口。

“积极的财政政策，不可否认会带给財政系统非常大的压力。”魏加宁认为，这一轮积极的财政政策，同样如此，今年的财力矛盾将比去年有增无减，税务部门的全民“找钱”很可能会愈演愈烈。对中国经济来说，中央财政依然是在为高投资保驾护航，这意味着经济增长靠投资，投资增长靠政府财政的格局仍将持续下去。全国各地税务部门不可避免继续上演最激烈的“财政保卫战”，整个宏观赋税环境会变得更差。很多企业主很可能关门不干，那又会引发失业增加，威胁社会稳定的连锁反应。

“积极财政和宽松货币政策，牵扯到各方面的利益，因此不单是中国经济高增长的政策环境问题，更多是牵扯到利益的再分配。”常修泽坦言，地方政府和核心部委的建议，中央不可能不照顾到，但全局和部门、地方利益如何去平衡，这是非常考验中央决策层的政治智慧的。需要指出的是，对于宏观调控富有重责的部委，能够超越自身部门利益，为中国经济的长远发展做出合理可靠的预测以及充分可执行的预案吗?“如果出现部门利益绑架国家利益的局面，这在今天也不是奇谈怪论了。”魏加宁认为，地方政府、部委与中央政府基于各自不同利益，对经济走向的分歧加剧，使得未来在调控政策上的博弈也将进一步加剧。“既不能拿市场经济的规则来要求它，也不能拿计划经济的规则来要求它。最后往往又到了人事这一最终武器上。”