个税再改革的符号意义

尹鸿伟

不应因为经济发展的需要就做出太多让富人减税的政策设计，而是应该在其他方面给富人提供刺激投资需求的政策设计，如行政效率的提高、投资机会的公平分配等。目前对个税改革的种种方式，体现的主要还是政治意义，距离实现真正的纳税公平等方面，仍然任重道远。

针对年收入超过12万元的群体实施的个税申报制度已有几年，但是效果并不理想，而一再提及的官员财产申报制度也一直未能推行。由此，“工薪阶层成为纳税主体的事实依然无法改变”。

2009年初春，在全球金融危机的寒潮中，国内又再度掀起一场关于个人所得税制度改革的大讨论，2月8日，包括吴敬琏在内的5位著名学者一致表示，目前正是推行包括上调个税起征点在内的一揽子个税改革方案的最佳时机。

税收的一个重要功能就是调节收入差距，其原则是把高收入阶层的一部分收入拿走，用于帮助低收入阶层的教育、医疗、交通等开支。关于个税起征点的调整博弈已经不是第一次，且每次都会引起众多争论。个人所得税历来有“富人税”与“穷人税”之说，其反映了征收理念上的差异，也将导致不同的税制模式。

中国目前实行个税税制是对纳税人的各项收入分类，分别征收、各个清缴，这样客观上造成了收入来源单一的工薪阶层缴税较多，而收入来源多元化的高收入阶层缴税较少。另外，没有考虑纳税人的家庭负担是否过重、家庭支出是否过大的“一刀切”个税税制，也不断遭到非议。

财政部有关负责人近日明确表示，个人所得税法的制度改革一直在进行，并非始于今日。改革的基本方向已经确定，即从现今的分类制向分类与综合相结合的体制转变。有关负责人同时透露，个人所得税法近期不会有大的修订。但是，由于2009年的“两会”即将召开，使得一度被热炒的个人所得税改革问题再次成为社会关注的焦点。

减税工作大突进

“税收工作的内涵和意义在中国似乎从来都是个模糊的话题，事实上很多人都弄不清楚。”深圳大学财政税收研究所所长徐进教授说，“当然改变也是有的，那就是国家扩大个人所得税征税范围之后，更多的人由于自己必须缴税，开始关心起来了。”

一般来说，在税制体系中，有些税种的主要功能是筹集政府收入，有些税种的主要功能是调控宏观经济，而个人所得税的主要功能是调节收入差距，实现社会公平。2004年，我国的个人所得税已超过1500亿元，成为税制体系中一个重要的税种。

2008年12月18日，重庆市出台了《关于进一步采取适应性政策措施促进经济平稳较快发展的意见》，其中第七条“刺激房产消费”内容为“从2008年12月1日起，市内购买住房的个人按揭贷款本息，可抵扣产权人个人所得税的地方提留部分”。重庆市财政局的官员随后表示“具体享受比例为40％，假如某人每月的个税为1000元，政策实施后，购房者可凭银行按揭单据，每月缴纳600元个税即可”。

事实上，早在1998年到2003年间，上海市曾阶段性地执行过该“购房退个税”政策，对当时的房地产市场启动起了一定作用。另外，成都市在2008年年中也开始低调尝试在成都购房可以享受一定退税的政策。

“只有买房的人才享受退税，这对所有纳税人而言不公平。”这项“退个税”政策迅速引起了全国的关注，而质疑在于：首先每月缴纳个税特别是1000元以上个税的群体实际上是富裕阶层，该政策有“劫贫济富”的嫌疑，其次购房退个税并不能遏制房市转冷的趋势。

由于个人所得税是一个共享税种，地方对其享有部分虽然有处置权，但须经国家财政部批准。重庆市政府决策咨询中心财政金融所副所长何清认为，在当前特殊时期，国务院极可能允许地方进行相应的试点，因为这是稳定房市可采取的有效途径2，-。但国家政策的基本取向仍是希望房地产商主动降价，以适应市场需求。

连同之前的“增值税转型改革”、“1.6升及以下排量乘用车减按5％征收车辆购置税”等政策的推出，许多措施都预示国家在积极鼓励全社会的投资、消费信心，而个人所得税作为一种实实在在的税收负担更引起关注与思考。

“综合个人所得税制”和“分类个人所得税制”是国际上现行的两种形式，在一些个税发展比较成熟的国家，一般采取两种税制相结合的方式，除了对个人不同收入来源采取相应的分类外，还采用综合个人所得税制，将其全年的收入纳入计税范围。

目前的个税税制导致了关于“穷人的税负比富人高”的争论。徐进认为，对于大多数中低收入者而言，基本上或单一地体现为工薪收入，工薪阶层成为个人所得税的纳税主体，则符合目前我国个人所得税分类特征和源泉扣缴的操作可行的现实逻辑。前两次个人所得税的费用扣除标准调整，之所以得到普通人的关注和反响强烈，是因为在工薪阶层纳税人中，中低收入者占的比重大，约占2/3左右。

他同时表示，工薪阶层并非都是低收入者，例如2006年实行1600元的费用扣除标准后，个人所得税纳税人中工薪阶层由占60％下降为26％，以此数据推算，占个人所得税纳税人比重的15－20％为中高工薪收入者。

从目前国家财政部披露的信息来看，今后的个税改革绝不仅仅是单纯提高个税起征点的问题。具体实施可能综合考虑纳税人的各项收入和支出，综合计算纳税金额，甚至考虑纳税人家庭负担等因素，实行基本生计扣除加专项扣除，而不是现在实行的分类所得税制，对个人所得按照不同来源分为不同类别，并对每一类按照单独的税率来计算。

而重庆大学可持续发展研究院副院长蒲勇健则认为，中国的富人逃税现象比较普遍，政府应该加大力度征税，所以不应该因为经济发展的需要而做出太多让富人减税的政策设计而是应该在其他方面给富人提供刺激投资需求的政策设计，如行政效率的提高，投资机会的公平分配等。

3000元是个临界点?

我国的個税起征点经过两次提高。2005年，800元的个税起征点被全国人大同意修改为1600元，2008年3月1日起征点提至2000元。而随着2007年以来世界金融危机的爆发，再次上调个税起征点的呼声又起，被许多专家认为可以刺激我国广大低收入阶层的消费。2008年末，国家信息中心发布的一份报告表示，应该进一步提高个人所得税起征点至3000元。而著名经济学家茅于轼此前在个人博客上认为，起征点应该提到8000元，个别地区个税起征点应提到1万元。

但徐进教授认为，由于近期的经济不景气，许多人实际上已经失去工作，或者被降薪水，总体收入水平已经不如从前，如果把起征点提得过高也不恰当。他认为，3000元是个不能逾越的临界点，2500元至2600元比较合适。

原因在于由于费用扣除额的调整变化，

固然会使一部分低收入者由纳税人变成非纳税人，对调节整个社会的收入差距具有一定作用，但个人的纳税费用扣除额的调整主要是照顾中低收入者，并没有改变高收入者的税收调节。蒲勇健更是直接反对为暂时的拉动内需而随便改变起征点：“纳税是公民的义务，可以通过降低税率来刺激需求，具体降低多少税率也应该通过专家的详细计算，不应该信口开河随便说出数值，要考虑到经济发展与财政的需要进行计算。”

但无论采取哪种方式，税收收入是必然会减少的。目前，个税占我国税收收入比重仅有7％左右，其他的主要是增值税占36.7％，企业所得税占20％，营业税占14.7％，进口品的消费税和增值税占14.3％等；而美国的个税收入占联邦总收入的46％，但许多人相信我国的税收体系里的个税比例未来必然越来越大。

2008年12月，深圳市地税局副局长章家寿对媒体表示，如果个人所得税起征点提高至3000元，很多中西部省市个人所得税将面临绝收，对于这些地区个人所得税就失去了调节收入的功能；但对于大城市来说，起征点调整至3000元以上反而较为合理，有利于照顾低收入人群。他同时透露，个税改革还包括征收方式的改变，其中就包括考虑“以家庭为单位进行综合扣除”，国家税务总局正在做相关调研讨论。而财政部财政科学研究所所长刘尚希认为，在目前的框架下，实施个税改革，只有改变所得税税率表和扣除标准，实施起来会比较简单，实施以家庭为单位缴税等深层次改革，困难则太大。

重庆市一位不愿意透露姓名的政府官员则进一步指出：“与西方发达国家的家庭是一个经济单位不同，中国的家庭更多是一种亲情单位、文化单位，即很难界定一个家庭的具体人口数。”徐进也认为：“以家庭为核算单位缴税很可能会与目前的国家计划生育政策发生一些冲突，需要具体研究后综合实施。”

经济力量与服务质量

该官员还认为，个税改革不能简单地表述为个人所得税应减少低收入人群的税收，加大对富人的征税，这些说法都与个税本身的目的、作用及意义相去甚远。个税改革历来敏感，全社会关注，表面上是缴纳与否的问题，根源问题则是关注国家的再分配政策。从理论上说，国家应该让人人都纳税，即人人都应该对国家肩负责任，能力大的多纳，能力小的少纳，至于其他的贫困等问题应该从国家的社会保障方面去解决，而不能混淆在税收问题里面，它们是完全不同的范畴和概念。

类似的例子是农业税。2006年1月国家完全取消农业税的政策目前在学术界还一直存在争议，这位官员认为：“其实每个农民被免的钱并不多，但是国家把这些钱集中起来却可以办大事了。”

中央财经大学税务学院副院长刘桓在2008年12月召开的“中国财经30年座谈会”上提供的数据从侧面提供了佐证：工薪收入者中月收入低于2000元的人占52％，2000～3000元的比例是25％，3000－4000元是12.4％，4000元以上大约8.5％，月收入超过1万的是0.53％，“大幅度提高个人所得税免征额，对于大部分人来说，并不会促进他们带来特别大的消费，反而会给地方财政收入的增长造成困难”。

从2006年1月1日至今，我国涉及个人所得税的减税动作主要围绕着增加工资薪金所得额扣除标准和减免征收存款利息所得税进行，据财政部门估算，個人所得税的上述减税动作，在2009年将减少大约460亿元的税收收入。

政府最终获得的税收越多，理论上其经济力量越强大，反之亦然。但从目前交通资源紧张、看病贵、上学难、买不起房、各种社会保障缺乏等诸多方面来看，政府的公共服务供给明显不足。社会对于“取之于民、用之于民”的税务宣传多少抱有怀疑情绪。

云南省政协委员袁野就认为，由于官僚主义思想严重，许多公务员根本没有尊重纳税人的意识。错误的思想观念导致了两种现象，一是政府机关办事效率低下，一些公务员态度傲慢、颐指气使、拖沓推诿；二是政府大楼越盖越豪华，会议和招待费用支出巨大，铺张浪费、挥霍无度。

只有在权利得到尊重、服务得到满足时，纳税人才会心甘情愿地纳税。

另外，针对年收入超过12万元的群体实施的个税申报制度已有几年，但是效果并不理想，而一再提及的官员财产申报制度也一直未能推行。由此，“工薪阶层成为纳税主体的事实依然无法改变”。徐进教授表示，从目前申报的情况看，进行申报的主体还是工薪阶层，原因是其收入显性化，由此所形成个人所得税的调节对象不可避免地集中到工薪阶层，“这在相当程度上偏离了个人所得税调节的目标，其前提原因就是个人收入隐性化。在个人所得税已经成为牵动亿万人利益的大税种情况下，其改革不能体现为目前的这种‘修补战术形式，而应从国家制度方面进行根本的改革。”

因此，目前对个税改革的种种方式，体现的主要还是政治意义，即国家对全社会鼓舞信心，在投资、消费领域鼓励老百姓，要说其在经济层面的作用、实现真正的纳税公平等方面，仍然任重道远。