预算促民主

陈统奎

公共预算并不单纯是一个技术性问题。掌控钱袋子的权力，是所有权力当中最大的一项。公开辩论、讨论政府的收支计划，使得公共政策更能体现公共利益，这是政府生命的源泉，它是一个社会中最为重要的问题。

“部长先生……你在政府里非常重要……但与预算局长相比，你是一个不起眼的小人物，我没有说错。他是这个城市的主宰……我能强烈地感觉到预算局的存在。”在总统预算办公室的前身“预算局时代”，美国国会众议员Flood以国防拨款小组委员会成员身份对国防部长如是说。

预算局成立于1921年，最初对国会负责。1939年，预算局从财政部移到总统行政办公室，成为总统的办事机构，罗斯福时代成为大政府的一个关键部门，重权在握。它虽然没有自己的钱，除了总统授予的权力外也没有其他权力，却处于决策的中心。在尼克松时代，预算局的权力范围得到进一步扩大，并更名为预算管理办公室。

1977年至1980年，康艾黎担任卡特政府的预算管理办公室副主任，成为白宫负责环保、自然资源和能源等领域政策和预算事务的主要官员。去年3月，康艾黎以某律师事务所执行合伙人的身份来到北京，掌管新成立的中国代表处。

政治家必修预算学

《南风窗》：预算管理办公室这样一个机构，对一般中国公众来说，比较陌生，它究竟是一个什么样的机构?

康艾黎：预算管理办公室有一个主任，四个副主任，每个副主任各负责几个政府部门，数百名下属，它最基本的职能是帮助总统准备年度预算和制定政策。预算就是要控制钱袋子，每个政府机构怎么花钱，总统预算办公室要进行控制。它还为政府部门和内阁成员提供政治指导和监督。预算管理办公室事实上成为中央政府政策制定中心，联邦政府部门在发布任何政策之前都必须经过代表总统的预算管理办公室批准。如果在预算管理办公室与各部之间有什么分歧，就要事先请总统定夺。另外，预算管理办公室也以汇聚了最优秀的专业人员而著称。

如果要在中国找一个与预算管理办公室比较类似的部门的话，也许是国务院的发改委，虽然发改委实质并不是一个预算机构。据我观察，发改委正在形成为国务院政策制定中心；同时我认为，中国领导层今后会越来越多地将控制钱袋子作为一种重要的行政管理手段。一个事实是，在美国，20世纪70年代以来，行政管理和预算变成了同义词，预算管理办公室的角色变得更加重要了。因此，一个好的政治家必须掌握预算政治学。

《南风窗》：预算官员这个名词在中国还是“珍稀动物”，作为一名职业律师，您去当预算官员比别人有什么优势呢?

康艾黎：比起政府部门，预算管理办公室很小，它是白宫的一个行政部门，政党任命的官员非常少。预算办公室主任和副主任要直接对总统负责，他们有相当多的时间是在总统的椭圆形办公室里度过的，而且还有一批最专业的、经过最好训练的联邦政府工作人员协助工作。

律师出身的我需要消化和理解预算工作人员提交上来的涉及门类十分广泛而且议题不断变化的专业数据分析、汇总资料，经过法律训练所培养的清晰思维，能够帮助我做出更好的判断。预算管理办公室里有不少专业律师出身的工作人员。律师被训练成善于辩论和阐述自己的观点的人，在总统主持的内阁会议上，每当与部长们有不同意见时，我可以更明晰阐述自己的观点或者反驳对方观点，往往能使自己的建议获得采纳，在这方面我很少失分。

《南风窗》：总统预算管理办公室、财政部和国会是如何分享预算权力的?

康艾黎：在美国，财政部从来不负责预算，这是总统的权力，而预算管理办公室一直是总统监管各部门(包括财政部)预算的一个工具。一般先由内阁的各个部门提出他们的年度预算方案，交到总统预算管理办公室，然后预算管理办公室分别和每一个部门进行讨论，判断开支水平是否合理、适当，预算方案所反映的优先顺序是否符合总统的想法。如果在这个过程中有分歧，先由部长和预算管理办公室副主任或主任协调，他们协调不了，再提交总统主持的会议最后拍板。

然后，总统要向国会提出一揽子预算方案，在国会举行听证，接受各个拨款委员会审查。提出预算这个权力永远由总统来行使，提出预算以后，也要协调预算审查过程，但批准预算拨款的权力属于国会。

美国宪法规定，预算权力由总统和国会共同分享，划拨款项的过程中，总统向国会提出下一年度预算的建议，国会可以通过也可以否决，总统可以签署，也可以拒绝签署。特别要说的是，如果某个公民发现哪项具体预算开支项目违宪或者违反法律法规，可以直接向联邦法院提出诉讼，法院可以裁决，要求暂停或中止该项开支，这是公民对公共预算的监督权。

“能源沙皇”

《南风窗》：当了4年预算官员，您最有成就感的一件事是什么?

康艾黎：当时做得最难的一件事情是应付70年代的能源危机，因为那时我被人们称为“能源沙皇”，作为白宫能源政策主管，代表美国政府参与各种国际谈判。而恰恰是在我任上，我推动联邦政府加大了对环保治理的投入，制定颁布了一系列法律法规，这也许是我最有成就感的一件事。

二战以后，美国经济进入一个快速发展时期，工业的快速发展对环境破坏很厉害，到60年代末，环境已经非常恶劣，在一些大的城市比如洛杉矶，天灰蒙蒙的，流经克利夫兰大型钢铁企业附近的卡荷加河(Cuyahoga River)竟然多次发生火灾，因为里面油脂太多，如果一个人掉入河中不会淹死而是会腐爛掉。政府和公众都意识到急需解决这些问题，那时候开始出现一些严格的法律，针对空气污染和清洁水源，我在60年代末和70年代初在参议院工作期间曾参与了其中一些法律的制定。

我感触最深的是，法律制定过程，各个州出于自身经济发展利益而不顾他人，不管上游办工厂会给下游带来多大污染，这时候，联邦政府就发挥了比较积极的作用，全国性的立法，全国性的保护，我们通过制定一系列法规条例形成的制度框架来解决联邦体制下的跨州空气和水污染问题。在这个过程中，我还有一个体会，推动环保最容易与某些涉及能源制造业相关利益的部门产生重大分歧，我不得不请卡特总统亲自拍板，好在卡特总统是一个坚定的环保主义者，他提供了强有力的支持。为了讨论预算，我与卡特总统见面数十次，这也体现了卡特总统的一个工作特点，即从严把握预算过程，发挥总统的指导作用；但有时参与具体事务工作过多了，会影响对全局的把握。

今天中国的环境状况跟美国40年前的情况很相似，中国的主要江河湖泊都受到水污染问题的困扰，中国水资源供应无论在数量上和质量上都遇到了巨大威胁，这是一个全国性的问题，需要有全国性的解决方案。从立法经验来讲，环境保护是一个国家的全局性问题，而不是地区问题，因而冀望中央

政府能积极立法，统一全国标准，强调执法统一性。中央政府还可以进一步强化自身权力，承担起更广泛的责任。拿美国来说，政治体制上最大的和最根本的一个变化，是在过去的75年时间里联邦政府不断增强了其监管范围。

《南风窗》：最近中国遇到了像大地震这样的自然灾害，中央财政拨付上千亿元的紧急救援重建资金。在美国，灾害救助是如何做预算的?

康艾黎：联邦政府设有专门的灾难救助机构，即联邦紧急情况管理局，我在参议院工作期间也参与了这个机构的建立过程。预算管理办公室做年度预算的时候就会给这个机构做预算，因为自然灾害很难预见，预算管理办公室要考察一下前些年的数据来判断下一年可能遭遇哪些灾害，需要多少救灾资金，然后定下预算盘子。我们主要考察几个指标，一个是人口变化，以及发生大灾害的频率和比例，但这个预算不足以应对突发重大灾害，比如发生卡特里纳飓风后，不得不在年中追加预算。比较重要的是，处理灾害事件的时候，这个专职机构一定要有足够的人员编制，全国各地的人员分布要合理，制定流程制度，搞好规划，做好预案。联邦紧急情况管理局既可以花钱让其他联邦机构和地方政府机构去救助，也可以直接花钱到救灾项目上，它是灾难救助的中枢。

中国也许可以向联邦紧急情况管理局学习一些经验和教训。中国有句俗话叫“山高皇帝远”，但通过这次汶川大地震可以发现，虽然高山坍塌了，但令人欣慰的是“皇帝”并不遥远，中央政府迅速做出反应，并采取了强有力的救援措施。通过去年发生在华南地区的冰雪灾害以及“5·12”汶川大地震，我们看到，在自然灾害发生的时候，需要中央政府及时采取强有力和步调统一的行动。因此今后也许有必要成立-个专职机构，除了协调各个部委工作，亦可以自己拿预算去救灾，做到快速反应，快速行动。

预算能带来好民主

《南风窗》：预算需经国会严格审查和批准，花钱变得很不方便，您不觉得这是一个多余的门槛吗?

康艾黎：在美国，这从来都不是一个多余或过于苛刻的过程。国会议员审查和批准联邦政府年度预算这个过程，实际上是议员们行使其宪法所赋予权力的过程。通过答辩，也就获得了公共舆论和社会公众对预算的支持c这就是一种民主过程。一个项目或者哪个部门预算，如果想取得最大的成功，应该争取更多的公共支持，通过公开透明的预算制定过程，让整个舆论和公众站在你这边，从而得到更多的理解和支持，肯定有助于你成功。一个好政府就应该这样做。

公共预算并不单纯是一个技术性问题。掌控钱袋子的权力，是所有权力当中最大的一项权力。公开辩论、讨论政府的收支计划，使得公共政策更能体现公共利益，这是政府生命的源泉，也是一个社会中最为重要的问题。毫无疑问，更加公开透明的预算，肯定会得到人民和公众的支持。不管是什么样的政府，只要执行严格的预算，就会有助于防止官员滥用权力。

《南风窗》：在民主化程度比较低的国家，预算的作用是什么?对于非民主国家来讲。预算改革会不会促进民主进程?

康艾黎：一个开放、透明的预算制定过程，肯定会有助于一个国家政治朝民主制度迈进。相对于通过街头政治、示威、动乱来追求民主，预算民主化是一个更加稳健更加可取的民主化进程。一个民主体制的发展是一个缓慢的进程，公众的参与非常重要。关键在于要找到一条实现增量民主的途径，要找到这样一些领域和机会。不要等到发生混乱局面才想到要民主，那时代价就太大了，预算民主化是一个比较好的领域。

如果人们希望了解政治，想知道发生了什么事的话，就必须了解预算。如果政治被部分看作是具有不同偏好的利益集团争夺国家政策决定权而发生的争斗，那么预算就是这一争斗结果的记录。如果有人问，政府支出的受益者是谁?答案就记录在预算中。民主选举，进行电视辩论、公众投票，非常热闹，是一种影响巨大的公共政治生活。搞预算没有这么热闹，但预算同样体现民主性，公众的积极参与就是最好的证明。至少在美国，预算制度是民主化政治制度的一個重要元素。