集权式管理的纽约版本

高新军

纽约市作为美国经济和金融业最发达的城市，其管理模式的变革一直引领着美国的制度变迁。笔者透过对这里选举制度的考察所看到的地方政府的权力制衡机制，其在美国各地以及其他国家和地区推广和借鉴的潜力不可低估。

笔者在纽约市考察期间，发现在纽约这样的实行“强市长－议会”集权式管理的特大城市，实现权力制衡的途径并非只靠多党制、三权分立等在联邦和州通用的模式，而有着自己独特的制度创新。这种创新，是在保证决策效率和市政统筹的前提下，防止权力的高度集中所带来的大量腐败危险。

从单一制的“自上而下”的集权式管理模式看，纽约的城市管理体制颇有些类似于我国通行的城市管理方式，也因此，其权力制衡机制更值得国人研究。

“信访部门”地位高

纽约市在美国属于特大城市，2007年的统计人口有810多万人，下辖5个大区(曼哈顿、布鲁克林、布朗克斯、皇后、斯坦顿岛)，59个社区，339个街道，其中只有街道一级实行自治。大区和社区只是作为市政府的组成部分而存在，基本上是市政府的派出机构。即便如此，5名大区区长和59个社区理事会的成员也都是经由直接选举产生的，从而保证了自上而下的权力授予与自下而上的民意表达的对等。

纽约市的决策权和财权集中在市长、市政府和市议会手里。市议会由51名成员组成，他们由51个小选区选举产生，也是所在地社区理事会的当然成员。不过，重要的决策由市长、市政府做出。在市政府中，公众利益倡导者(Public Advocate)和审计长的角色相当重要。此二人由直接选举产生，而不是由市长或市议会任命，所以监督起来颇为大胆。

笔者在调查中，对纽约市政府中的“公众利益倡导者”这个职位及其功能很感兴趣。这是一个1993年才设立的职位，由原来的议会议长一职演变而来。这个职位在纽约市，地位仅次于市长。与市长和审计长一样，他是纽约市一级仅有的3名全市民选官员之一。对于那些想进一步晋升的人来说，这个职位在提高自己的知名度方面具有很大的吸引力。

公众利益倡导者由全体市民直接选举产生，任期4年，可以连任两届。其设有41人的办公室，在纽约市有3个办公地点，专责收集和处理纽约市民的投诉、抱怨、建议、批评等。现在，每个星期这3个办公地点都要协助处理数百件纽约市民的投诉。乍看起来，颇类似我国政府的信访部门；其实不然，因为这个职位在纽约市政府中的地位相当高。

作为督导官员，公众利益倡导者不仅是纽约市议会所有委员会的当然成员，有权在市议会上单独或者联署提出法律草案，有权出席市政府所有重要的会议，而且，当市长辞职、死亡或因其他原因丧失履职能力时，公众利益倡导者在代理市长职位序列中排在第一位，第二位是审计长。其代理市长履职，直到下一次特别或者常规的选举选出新的市长为止。

此外，公众利益倡导者还有权任一名城市规划委员会的委员，一名全市特殊教育理事会成员，并且可以任命一个委员会来“参与挑选”独立预算办公室的主任。他还是市审计委员会的委员；纽约市博物馆理事会的当然成员；纽约市公务员退休系统理事会的成员——这个系统是纽约市最大的退休系统，到2004年底，其资产总额已达到340亿美元。

公众利益倡导者直接服务于加强选民和市政府的联系，他是一个积极的巡视官员，或者说是纽约市民的“看门狗”。由于这个职位与选民的密切接触，因此在选举中通常他得到的普选票不仅比其他候选人多，而且比另行选举产生的市长和审计长所获的票还要多。

如果追溯源头，这个传统来自于英国的巡视员制度。我们在马克思的《资本论》中常常可以读到他引用英国工厂巡视员的各种报告。在英国，巡视员是政府或议会任命的。即使在今天，美国的很多公司、非政府组织、报纸杂志、基金会的巡视员仍旧是任命的。但是在纽约市，公众利益倡导者是民选的。民选和任命的最大区别，就在于权力的授予方式发生了根本的转变。公众利益倡导者是政府官员，但是，他又代表着市民与市政府打交道，代表市民向市政府提出要求、建议，向市议会提出议案，这样，他的功能就远远超出了我国传统意义上上传下达的“信访部门”，真正成为了代表人民监督政府和议会的“看门狗”。

其实，类似“公众利益倡导者”这样的职位在纽约市不仅在市一级有，在5大区也有。纽约市5个大区的区长所起的作用基本类似于公众利益倡导者。59个社区的理事会，其作用也主要在这个方面。所以，从市级、区级、社区直到街道，纽约市形成了4级市民利益代表网络，来综合实施对政府主要官员和市议员的监督和权力制衡。这种制度安排虽不能完全杜绝腐败现象的发生，但从其1993年设立以来的实践看，这种制度安排确实有效地抑制了腐败的发生。现在，纽约市是美国社会治安最好的城市之一，这项制度功不可没。

选务管理有门道

考察中，笔者还走访了纽约市的选举资金理事会(Campaign Finance Board)。这是纽约市专门设立的非党派的独立的选举管理机构。该部门成立于1988年，是纽约市通过全民公决的方式决定设立的。纽约市主要想通过这个部门來规范选举行为，防止腐败，防止选举成为一场政治赌博。它的职能主要有两方面：一是控制私人和公司向候选人的捐款数额，监督候选人的花费；二是在选举期间向选民介绍选举情况和候选人，印发选举宣传材料(没有政治倾向)。这个部门有75名工作人员。非选举年每年预算约为1000万美元，选举年预算则要增加至6000万美元。占整个纽约市预算支出的0.1％。实际上，这里所谓的选举年，并非是指全国性的总统选举，而是指4年一次的纽约市地方选举。2005年是纽约市的选举年，那一年市长、公众利益倡导者、审计长、几乎所有市议会议员、5个太区的区长、1/2的社区理事会成员都要改选。2009年是下一个选举年。2008年，他们为民主党初选印制和散发了270万本宣传册，为最后的总统选举印制和散发了370万份宣传册。

在访问期间，笔者了解到该部门为纽约市地方选举采取了多项管理措施。其中，我认为比较重要的有：

首先，为候选人制定获得个人或组织捐款的限额，并公布政府为候选人提供公共资金用于竞选的规则。为了规范选举行为，纽约市规定了个人为各个参选人捐款的最高限额。为了防止个人和组织利用捐款来影响选举结果，纽约市还设立了由“选举资金理事会”管理的“公共选举资金”，个人捐出的最初175美元，公共选举资金以个人每捐1美元，公共选举资金配套6美元的比率发给候选人，最高限额为1050美元，并规定了各种候选人的选举花费最高限额。

其次，规定了获得公共选举资金的“进入门槛”。并不是所有的候选人都可以得到

公共选举资金，这就意味着获得公共选举资金有最低的进入门槛限制。像市长需获得至少1000人捐出的共2.5万美元；公共利益倡导者和审计长的适用標准减半；大区区长至少要获得100人捐款，捐款金额依据各区居民人数不同而有所区别；市议员也有相应的门槛。

这些捐款金额和捐款人，只能是个人，组织捐款数额和人数不能计算在内。所有获得公共选举资金的候选人都必须遵守有关规定，严格支出管理，接受纽约市政府“选举资金理事会”中各个部门的监督。在竞选中，公共资金的支出比例不能超过55％。但是，当候选人面对更具资金实力的非公共资金候选人时，其有资格获得更高的公共选举资金的支出比例，最高可达公共资金的2/3。

自1989年纽约市“选举资金理事会”开始履行职责以来，到2008年经过该组织的手发放出去的纽约市公共选举资金，累积已达到95391294美元。

最后，制定了对于各种违规行为的处罚措施。笔者看到，这些处罚规定很具体，也好操作。例如，如果违规接受了公司、残疾人公司、残疾人合伙人的捐款，在接到违规通知前退回的，不罚款；接到通知退回的，没收捐款或者罚款125美元；接到通知不退回的，没收捐款再追加罚款250美元。又如，如果接受未注册的政治性团体的捐款(政治性团体可以在非选举年投票日前20天，选举年投票日前10天进行注册)，在接到违规通知前退回的，不罚款；接到通知退回的，没收捐款或者罚款125美元；接到通知不退回的，没收捐款再追加罚款250美元。再如，对拒不提供选举资金审计材料的候选人，扣减公共选举资金的10％；如果没有使用公共选举资金，则对其收支总额罚款1％，最多不超过1万美元；如果既不提供审计材料，后又被查出问题，则上述两种处罚措施并用，等等。

其实，类似纽约市“选举资金理事会”这样的政府机构，在美国的加州、缅因州、康涅狄格州也有，其中一些是大城市，也有一些是小城市。

在美国历史上，纽约市一直扮演着“吃螃蟹”的角色。早在20世纪初，肇始于纽约市的预算制度改革整个地改变了美国的制度走向，为后来罗斯福“新政”打下了基础。其后，纽约市对“塔麦勒会堂”“政治交换机器”腐败活动的清算，也标志着美国在廉洁从政方面进入了一个新的历史阶段。马克思曾说，“人体解剖对于猴体解剖是一把钥匙。反过来说，低等动物身上表露的高等动物的征兆，只有在高等动物本身已被认识之后才能理解。因此，资产阶级经济为古代经济等等提供了钥匙。”纽约市作为美国经济和金融业最发达的城市，其管理模式的变革一直引领着美国的制度变迁。笔者透过对这里选举制度的考察所看到的地方政府的权力制衡机制，其在美国各地以及其他国家和地区推广和借鉴的潜力不可低估。