改革举措落实难的症结与出路

王锁明++王明生

【摘要】当前，在落实中央改革举措方面总体是好的，但也存在不执行、不规范、不合作、不配套和不一贯这五种落实难情况。导致落实难主要有改革举措本身有瑕疵、执行主体素质有欠缺、政策对象方面有阻挠和体制机制供给有不足等四大因素。解决落实难需要对症下药，综合施策，着力推动改革举措的有效落实。

【关键词】改革举措 落实难 执行力建设 综合治理

【中图分类号】D625 【文献标识码】A

党的十八大以来，围绕全面深化改革，以***同志为核心的党中央推出了一系列改革举措，但相当一部分落实很难。落实难已成为当前亟待解决的一个重要课题。我们党历来重视抓落实。毛泽东指出，“一件事不做则已，做则必做到底，做到最后胜利”。邓小平指出，“少说空话、多干实事”，凡事都“要落在实处”。***指出，“崇尚实干、狠抓落实是我反复强调的。如果不沉下心来抓落实，再好的目标，再好的蓝图，也只是镜中花、水中月。”抓落实，对于改革举措达到预期目标至关重要。下面，我们尝试对改革举措落实难问题进行探讨，以期对正确认识和治理落实难问题有所裨益。

改革举措落实难在哪里

现阶段，相当一部分改革举措落实很难，难在哪里？我们认为主要难在五种情况上。

一难在“不执行”。部分政策执行者出于局部和个人利益的考虑，把中央政策束之高阁，隐性抗拒。例如：有的一味强调本地区本部门的特殊性，制定“土政策”，另搞一套，置中央政策于不顾；有的截留中央政策，不向下级单位或政策对象传达，使得下级单位不了解政策而无法落实；有的只停留于会议动员、一般性号召，不采取任何具体措施，不把政策落到实处。凡此种种，都使中央政策变成一纸空文，仅仅停留在文件状态而落实不下去。

二难在“不规范”。部分政策执行者随意变通政策精神，搞什么“上有政策、下有对策”，使政策落实“失真”。一是片面落实。一些地区、部门的领导受局部利益制约，在实施政策时，将其中对自己有利的部分用足用活，其余则被遗弃，使政策落实大打折扣。二是附加落实。在落实中央政策时，一些执行者“搭售”私货，增加原先政策中所没有的内容。例如，一些地方政府出台收费规定时，除公布中央政府的项目外，还附加额外收费，败坏中央政策的声誉。三是歪曲落实。有的地方政府以自身利益为出发点，制定与上级政策表面一致、其实违背的实施方案，使国家政策目标大打折扣。以取消农业税为例，中央取消农业税旨在减轻农民负担，可有些地方政府却在其他收费项目上提高标准，偏离了取消农业税的初衷。

三难在“不合作”。许多改革举措涉及几个部门、几个执行人员，需要适当分工和通力合作。但现实中，有的执行部门、执行人员缺乏集体意识和合作精神，把“分工”当成“分家”，把自己分管的部门看作“私人领地”，相互之间不是“补台”，而是“拆台”，不是主动配合其他部门、其他人员共同实施政策，而是相互推诿，以致政策实施中出现了“肠梗阻”现象。

四难在“不配套”。一项政策出台后，如果配套措施不及时跟上或执行资源不足，就会出现执行中“最后一公里”的“掉链子”现象。例如：有的不同领域的政策不配套，相互钳制；有的同一领域的政策不衔接，前后打架；有的政策执行孤军深入，缺乏辅助政策；有的政策弹性太大，内容漏洞较多。这些问题，都不利于政策的有效落实。

五难在“不一贯”。这主要是政策执行中的“虎头蛇尾”现象。一些原本能给群众带来益处的政策，开始时大张旗鼓，搞得轰轰烈烈，但随着时间推移，热情渐减，后继乏力，难以“一杆子插到底”。特别是在如何执行政策问题上领导班子内部意见分歧，争执不休，最后不了了之。此外，一些地方政府为了获得部分群众的支持，过分夸大某些政策效益，给群众乱许诺，这在一段时间能起到鼓动作用，但当群众发现原先许诺的政策效益不能兑现时，支持政策的热情便会一落千丈，执行动力也变成了落实阻力。

上述改革举措落实难，其负面影响相当严重。从政策层面来说，它损害中央政策的权威性和严肃性；从政治层面来说，它破坏党和政府的公信力和社会形象，疏远党同人民群众的联系；从社会层面来说，它妨碍改革发展的稳步推进，终致一些社会发展目标的落空。

改革举措落实为什么难

现实中，哪些因素会导致改革举措的落实难？我们以为主要有四大因素：

改革举措本身有瑕疵。改革举措落实难，与某些政策本身的质量不高、存在先天不足有很大关系。其一，发扬民主不够。部分政策在制定过程中，没有认真听取广大群众的意见，政策举措的群众基础不扎实，因而难以得到有力执行。其二，利益兼顾不周。任何政策措施的制定和执行，本质上是一个利益调整过程，必然会触动各阶层各方面的利益关系。如果不能很好地予以平衡，就可能在执行过程中阻力重重。其三，可操作性不强。某些政策措施太过原则，缺乏可落地操作的具体计划，也会使政策执行难。再就是，对政策效应的复杂性估计不足，对政策对象的宣传动员不够，都会造成政策落实难之又难。

执行主体素质有欠缺。一是执行人员素质不够高。现实中，一些执行人员没有接受过系统深入的现代政策、科学管理方面的专业训练，对政策的认识不深刻、理解有偏差，同时又缺乏服务意识、战略定力和创新精神，就可能使政策落实“走样”。二是执行方式欠妥当。一些本来好的政策，由于执行方式机械单一，没有充分考虑政策对象的认知水平、心理承受能力和相关利益，实施中不是以理服人，而是以势压人，就会使政策对象产生逆反心理，从而影响政策落实效果。以城管为例，城管人员的执法本来是有法律依据的，但由于时常与摊贩发生冲突，执法方式简单粗暴，以致社会公众不满意，执法效果也欠佳。三是地方保护主义在作祟。地方保护主义是导致政策落实难的一大障碍。一些地方官员大局意识不强，本位主义当头，只想着种好自己的“一亩三分地”，想方设法变通执行和规避执行中央政策。例如：中央早就提出规范市场经济秩序，但时至今日，有的地区为保护局部利益，总是以各种隐性方式抗拒执行中央政策。

政策对象方面有阻挠。这主要有两种情况：一种情况是部分群众对政策接受度不高。一项改革举措的出台和实施，从中受益的群体会赞成，没受益也没受损的群体会观望，而受损的群体则会坚决反对、阻挠实施。事实上，任何一项改革举措都有它特定的利益受益者和受损者。问题不在于政策实施中会不会带来利益受损者，而在于如何合理兼顾和适当平衡，否则会增加政策执行成本。另一种情况是政策宣传不当。有的政策执行人员忽视宣传教育的作用，当政策对象出现不合作或抵触情绪时，动辄采取经济处罚或强制执行等方式。以拆迁为例，部分居民由于对拆迁政策不了解或有其他考虑，不愿意拆迁，这时有的执行人员不是向他们详细解释拆迁政策，而是强制拆迁，这样无形中加大了拆迁阻力。当然，政策宣传也不能过度，否则一旦当部分群众发现政策效益落空，就会由原先改革举措的坚定拥护者变成强烈反对者。

体制机制供给有不足。首先，监督激励机制不健全。党的十八大以来，以***同志为核心的党中央全面加强了从严治党，坚持“老虎苍蝇一起打”，大大扭转了以往那种乱作为的政治生态。但是，消极作为现象有所抬头，责任追究机制则乏力，即对政策执行不力虽有问责却力度不大，而对执行绩效突出者的奖励缺失或不到位，因而起不到奖勤罚懒的标杆作用。另一方面，如果在政策执行中出现大的差错、失误则要承担巨大风险，甚或丢失“乌纱帽”。于是，部分政策执行官员“不求有功、但求无过”，缺乏闯劲，对政策执行采取敷衍态度。其次，相互协调配合不顺畅。现实中，有的部门、有的执行人员私利当头，“各人自扫门前雪，那管他人瓦上霜”，不能不导致政策落实中的“踢皮球”现象。最后，相关资源、配套措施跟不上。一项政策出台后需要多方面、多环节的衔接，也需要与之配套的资源措施。如果没有在人力、物力、财力和信息等方面做好充分准备，匆匆上马，而政策执行中投入的资源不足，后续支持又跟不上，那么这样的政策执行起来会十分困难。

改革举措落实难如何解

如何化解改革举措落实难？我们认为需要综合施策，当前主要从四个层面下功夫：

提高改革举措的质量。要努力避免出台有“硬伤”的改革举措。其一，坚持政策的科学化和民主化。在政策制定阶段，一方面要做好扎实的调研工作，掌握第一手资料，保证政策“接地气”；另一方面要走好群众路线，如实反映广大群众的愿望和要求。这是确保政策符合民意及政策合法化的一条根本途径。否则，就会遇到执行阻力。其二，坚持利益均衡。在制定和落实政策时，要充分考虑地方利益，一旦造成地方利益受损，中央政府必要时给予适当补偿，提高地方政府执行中央政策的主动性和积极性，尽可能消除政策执行的阻力。其三，把握政策发布和实施的时间节点。如果时间节点安排不当，应急预案准备不充分，仓促出台一项政策，也难有好效果。例如：今年教育部实施教育扶贫政策，其中有一项改革举措就是压缩个别省份高校招生人数，而将名额调剂给中西部地区。这项政策用意很好，但发布时间（大约5月份前后）可能欠妥，引发了一定的负面效应。

提升执行主体的素质。要强化执行力建设，努力提高执行人员的工作效率。第一，领导干部要做政策执行的表率。各级领导干部要自觉做到“令行禁止”，模范执行党和政府的路线方针政策和决策部署，大力推动各项改革举措落地生根。第二，提高政府工作人员的素质。在政府层面，要完善公务员制度，将工作绩效同考核、任用和奖惩相挂钩，促使政策执行人员不折不扣地落实政策；同时，要加强对政策执行人员进行大局观、纪律观和法治观的培训教育，促使他们正确处理国家、集体和个人三者利益关系，避免执行中从局部利益出发截留中央政策。在个人层面，政策执行人员自身要不断学习新政策、研究新方法和树立新观念，提高施政素质，避免“念歪了经”，确保政策的有效执行。第三，坚持正确的用人导向。强化激励考核机制，坚决淘汰“尸位素餐”者；建立健全“能者上庸者下”的用人机制，大胆提拔和重用实干型干部，为推动改革举措有效落实提供人才储备。

争取政策对象的支持。取得政策对象的支持是顺利实施一项政策的重要保证。首先，加大政策宣传力度。政策宣传是统一思想认识、减少政策执行阻力的一种有效手段。只有把政策解释清楚了，让群众充分了解党和政府政策的精神实质，才能使他们理解、支持和执行政策。此外，面对新形势新要求，也要创新政策宣传方式，增强宣传的针对性、吸引力和感染力，使政策对象愿意接受政策，避免政策对象的“不领情”、“不买账”。其次，引入群众参与机制。除了少数必须保密的之外，其他政策都要提高透明度，广泛吸收人民群众参与到政策的制定、执行、监督和评估中来，消除政策的神秘感，用以减少来自群众方面的不合作。

完善政策落实的体制供给。这主要包括四个方面：一是加大监督力度。建立健全监督制度，特别是加大对各级政策执行官员的监督，通过督查或抽查，防控政策执行及其结果走偏。二是健全问责机制。明确责任主体，坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，把解决落实难与治理“为官不为”紧密结合起来，形成政策执行合力。三是强化激励机制。针对执行意识淡薄或弱化的现象，既要形成强大的外在压力，也要实施科学合理的激励机制，不断激发政策执行的内在动力。四是制定配套措施。把握好政策出台的时机，注意政策运作的时序问题；避免单兵出击，注重政策之间的衔接；建立健全沟通协调机制，消除政策执行中部门之间、人员之间的扯皮行为，从而发挥政策落实的整体效益。

（作者均为南京大学中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员）

【注：本文为国家社科基金项目“中国特色社会主义理论的竞争力研究”（项目编号：15BKS030）的阶段性成果】

【参考文献】

①刘熙瑞：《公共管理中的决策与执行》，北京：中共中央党校出版社，2003年。

②陈振明：《政策科学――公共政策分析标准导论》，北京：中国人民大学出版社，2004年。

责编/张蕾 美编/宋扬