绿色转型战略需要更明确的路径选择

郇庆治

【摘要】绿色发展和环境治理体制现代化改革，是十八大以来取得颇为显著政策成效的议题领域。但不可否认的是，生态文明建设领域中同样存在着“落实难”或“落实偏差（亏空）”的问题，亟需进一步构建全民绿色政治共识，优化生态文明体制改革的制度构架与政策体系，尽快推进生态文明建设的法治化管治进程等。

【关键词】生态文明 绿色发展 环境治理

【中图分类号】D60 【文献标识码】A

应该承认，十八届三中全会所绘制的全面深化改革的宏大蓝图，确实遇到了一种战略推进上“旱涝不均”的局面或困境。尤其是与反腐败和党的制度建设等领域相比，有的改革呈现出一种口号文件多、扎实举措少或风声大、雨点小的状况。这其中虽然的确有一些客观方面的“合理性”理由（比如国家经济规模达到一定程度后所必然要求的审慎决策及其贯彻落实），但也暴露了我国各级政府现行架构及其运行机制与全面深化改革大局不相适应的一面，值得高度关注。

客观地说，生态文明建设战略，以及更广义上的绿色发展和环境治理体制现代化改革，是十八大以来取得颇为显著的政策成效的议题领域。一方面，对于十八大报告明确指出的我国面临着的一系列严重生态环境与资源挑战，包括国家环保部等在内的诸多相关部门都做出了自己的努力，比如新《环境保护法》的修订及其实施，“气十条”、“水十条”、“土十条”的相继出台及其实施，以及环保部自身的机构重组（专设气、水、土三司）与管治架构改革（省以下实施垂直管理）等。特别是，环保部引入的许多创新性举措，都得到了更高层级的国家权威机构的积极响应与支持，比如中央环保督察组的巡视制度及其对地方政府主要官员的约谈，以及全国人大、最高法院、最高检察院对于更严格的环境立法、执法与司法所表现出的不断增加的支持。另一方面，在生态文明建设领域，国家多个部委和部分省份积极推动的各种形式的生态文明建设示范区、先行区或试验区，通过与其他政策议题比如美丽乡村建设、特色小镇建设、海绵城市建设、公交都市创建、边缘落后地区扶贫脱困、区域一体化等的有机结合，已经促成了一场遍及全国各地的生机勃勃的经济、社会与生态变革实践。这些试验区（从省一直到乡村）的真正重要性在于，它们作为一个整体，正在重构我们改革开放之初所形成的“发达”或“现代化”观念，并要求对我们长期以来过度经济化单向度考量的政治、社会与文化制度做出深层次的改变。因而，必须看到，我国一场生态文明建设旗帜下的绿色大变革进程已然全面铺开。就此而言，我们已经在路上，只是要观察到切实成效尚需时日。

生态文明战略存在落实难的原因分析

当然，这并不能掩盖依然存在着的诸多现实问题，有的还颇为严重。在笔者看来，生态文明建设领域中同样存在着“落实难”或“落实偏差（亏空）”的问题，而这主要源自如下三个方面的原因：一是认识层面上的，二是政策本身层面上的，三是政府部门合力推动层面上的。

在认识层面上，对生态文明目标及其发展阶段性、对绿色发展意涵的不同审视与概括视角、对环境治理有效体制的具体模式等有着不同看法，是一种非常自然的现象。但是，目前从政府官员到学术精英的各类社会主体中的一部分人，对于生态文明建设的迫切性和必要性依然缺乏足够觉悟，从社会主义现代化“五位一体”总体布局、从广大人民群众生活质量改善需求、从国际社会绿色竞争新格局的时代高度，来创新性理解与探索生态文明建设战略的主动性有所欠缺。这种认识滞后所带来的直接性后果，就是视野不够宽阔或思想不够解放。

在政策本身层面上，我们必须要承认党和政府已出台的几个主要政策文件的相对宏观性一面，无论是《关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《关于加快推进生态文明建设的意见》，还是《生态文明体制改革总体方案》，其中对于某一具体政策领域的规定都是高度概括性的，甚至是原则性的。这意味着，如果过分纠缠于细枝末节意义上的政策依据，那么其中的很多举措是难以付诸实施的。比如，生态红线的划定及其管理、生态补偿制度的引入实施、生态环境审计制度与责任追究等，结果很可能是，用同样宏观性的一些地方性制度规定来贯彻或敷衍。而更大的问题是，党和政府主要文件的宏观性是具有合理性的，尤其是考虑到我国自然地理与经济社会发展的异常多样性的现实。也就是说，这种宏观性所要求或蕴含着的应该是各级地方政府的更大程度的自主灵活性与创造性，结合地方实际制订更为具体可行的制度安排和政策举措。但是，我们也不能排除另外一种可能，即地方政府将这种“软性”规定的政策目标做出一种过度淡化甚或扭曲性的重释，而当遭遇更为“强硬”或熟悉的政策目标时则会给予让步或做出牺牲。

在政府部门合力推动层面上，毋庸讳言，现代政府体制的条块分割特征是不太适合于管治生态文明建设这样的综合性议题，甚至可以说，生态文明建设的实践进展最终会导致这种立足于“职责分明”的现代政治与行政体制的解体或重构。其中，一个非常重要的方面，就是除了传统的各级政府部门之外的更多社会主体的介入，而这正是近年来广受关注的治理与善治理论得以异军突起的社会实践背景。应该说，普通公众、民间社团和企业参与度的相对较低，也的确是迄今为止生态文明建设推进机制中的一个重要“短板”——它的深层次依据是，任何新文明的萌生与成长都必须是一种人民大众的事业。而当下最值得关注的是另一个问题，即国家各部委和各级政府之间的协同互动。十八大之后，生态文明建设推进的政府机构，从原来的环保部、农业部、国土资源部和国家林业局等职能部门扩展到了包括发改委、水利部、住建部、财政部和中组部等职能部门。这本身是一件好事情，意味着生态文明建设正在进入更多政府部门的议事日程，也意味着“融入各个方面和全过程”的政治要求正在得到落实。但由此凸显的问题是，一体化的生态文明政策体系和治理架构并没有因之形成，反而在一定程度上被部门化或破碎化了，相应地，地方政府和普通大众难免就会从部门或局部视野下的相关政策，来理解生态文明目标及其政策——比如，人们很容易产生迷惑，购买电动汽车消费是不是一定比燃油汽车更符合绿色消费？

生态文明建设战略落实难的破解之道

上述难题的破解之道何在？笔者认为，我们需要着力做好如下三个方面的工作：一是进一步构建关于大力推进生态文明建设的全民绿色政治共识。生态文明建设重要性的一般性言说与讨论，已经不存在太大的障碍，但对于由此必然涉及到的一系列重大问题，我们需要做出更明确的战略或路径抉择。而一旦绿色转型的国家目标与战略得以精确化，全国各地的生态文明建设将会获得更加明确实在的动力。

二是进一步优化生态文明体制改革的制度构架与政策体系。应该说，《生态文明体制改革总体方案》，已经对生态文明建设推进的目标原则、政策领域、主要制度举措做了较为详细的规定。但是，着眼于构建一个完整有效的生态文明制度构架与政策体系，无论是政府领导体制（比如国务院主管部门）还是重大制度体系（比如国家公园体制），都应该进一步明确化和精致化，尤其是要充分吸纳过去3年多来生态文明学界研究的理论成果和全国各地示范区的实践经验。

三是尽快推进生态文明建设的法治化管治进程。无论从具体制度举措的贯彻落实成效还是从中长期动力机制的保证来说，尽快对生态文明建设及其目标战略的法律地位做出宪制与法律意义上的明确规定，有助于解决推进生态文明建设的可靠与稳定的政治动力问题，尤其是在各级地方政府层面上，使之不因为主要官员职位的更迭而出现大幅度的波折。同样重要的是，随着生态文明建设逐渐进入一种常态化阶段，其依法治理应成为我们依法治国大格局的一个内在组成部分，而且更容易扎实推进。

（作者为北京大学马克思主义学院教授）

责编/张蕾 孙垚（见习） 美编/宋扬