扶贫开发怎样走好国际合作之路

曹永红

【摘要】改革开放后，我国开始逐步在扶贫开发领域与国际社会进行合作，到20世纪90年代，这一领域的合作获得大规模发展，合作方式逐渐多样化。但随着我国经济、社会的发展以及国际社会援助战略的调整，我国与国际社会在扶贫领域的合作也出现了一些问题，这不利于将外资力量引入我国扶贫开发领域，所以我国需要不断探索与国际社会进行扶贫合作的新路径。

【关键词】扶贫开发 政府 国际社会 交流合作 【中图分类号】D601 【文献标识码】A

扶贫开发领域国际合作的主要成效

提升扶贫机构的扶贫能力，培养扶贫开发人才。我国与国际社会在扶贫开发的合作中注重扶贫机构的建设以及扶贫能力的培养。如世界银行的秦巴山区贷款项目中的一个内容是建设扶贫开发机构，并培养扶贫项目的管理人才。此外，与国际社会进行扶贫开发合作的过程也有利于提升国内扶贫机构扶贫能力。因为国际扶贫开发项目一般都有较长周期，在项目实施之前，要对项目进行科学设计和反复调整修改，在项目实施过程中要建立完善的项目管理体系，与此同时还要建立项目检测机制，在这一过程中，我国的合作扶贫开发机构提升了项目的设计、实施与监督能力，同时也培养了一大批项目管理、执行人才。这有利于我国扶贫开发机构更好地利用扶贫资源，最大限度地发挥扶贫作用。

对扶贫重大问题进行前瞻性研究，为扶贫工作提供咨询服务。在与国际社会的合作中，我们希望国际社会能够研究中国贫困问题，并为中国的扶贫开发工作提出相关意见。如世界银行与中国社会科学院、国务院扶贫办等进行合作，调查形成了《从贫困地区到贫困人群：中国扶贫议程的演进》的报告，其中指出我国在扶贫开发工作上应具备宏观视角，不仅要关注现有的贫困地区发展问题，还要扩大扶贫范围，提升扶贫目标，对扶贫开发项目制定出优先等级。我国相关部门还和亚洲开发银行合作开展了《中国扶贫政策研究：趋势、挑战和未来方向》的研究，该项目探讨了贫困地区人力资源开发问题，并重新制定了中国贫困标准。这些合作研究项目对我国未来扶贫工作的走向具有启发意义。

建设扶贫交流合作平台，共享扶贫经验。我国在扶贫过程中善于吸收国际扶贫的工作经验，与此同时，我国扶贫的显著成效，也受到国际社会的关注，扶贫经验也得到国际的认同。为了进一步与国际社会在扶贫开发上进行深入合作，我国致力于与国际社会共建扶贫经验交流合作平台，如早在2004年，我国便与世界银行合作，在上海举办了全球扶贫大会，世界120多个国家和地区参加了此次会议，互相交流扶贫开发经验，为世界扶贫工作开展出谋划策。

中国政府与国际社会在扶贫开发领域进行合作存在的问题

贫困地区缺乏提供足额配套资金的能力。在中国与国际社会合作的扶贫项目中，国际社会大多要求受援地区提供一定的资金配套，如在世界银行的扶贫援助项目中，其只提供项目资金的35%～50%，其余由国内承担，但我国许多贫困地区却没有提供相应配套资金的能力。这一方面是由于贫困地区的政府财政紧张，资金不足，最终导致项目难以开展；另一方面则是因为贫困地区的一些领导对扶贫开发项目并不重视，导致配套资金落实困难，且落实资金数额不足，影响了扶贫项目建设。

贫困地区外资扶贫问题不断。首先是自然资源开发与人力资源开发的平衡问题。自然资源开发虽然能够在短期内让贫困地区的经济状况有所改善，但却会破坏贫困地区的自然环境，形成粗放型经济，也不具备发展的可持续性，所以扶贫工作应转向贫困地区的人力资源开发，提高贫困地区人口的自我发展能力。在我国与国际社会扶贫开发早期，侧重对贫困地区的自然资源开发，而随着扶贫合作研究的深入，双方都意识到人力资源开发的重要性，并试图处理好经济、环境以及人口的关系。其次是经济发展与社会全面发展的协调问题。衡量地区贫困与否的最重要指标便是经济发展状况，但经济发展与社会发展又有所区别，要想经济能够持续发展，建设一个全面发展的社会环境尤为重要。因此在扶贫开发项目中，平衡经济发展与社会全面发展的关系也成为值得关注的问题。最后是基础设施建设与贫困人口增收之间存在矛盾。由于缺乏足够财力，我国贫困地区的基础设施十分落后，为此很多国际组织将建设基础设施作为扶贫项目重点，如世界银行的秦巴山区扶贫项目、农村社区项目等都是侧重农村基础设施建设的扶贫项目，但这些项目建设能否给贫困群众带来增收机会，是否会扩大其发展空间是值得思考的问题。

贫困地区政府服务能力限制了外资扶贫项目落实。我国地方政府在与外资扶贫项目合作过程中出现服务意识不强、效率不高、能力不足等问题。一方面一些地方政府官本位思想根深蒂固，没有主动服务外资扶贫项目的意识，而且在贫困地区，政府往往是公共服务的唯一提供者，缺乏竞争性导致其服务效率低下，这拖延了外资扶贫项目建设进程，如20世纪90年代末，一些国际组织曾在中国贫困地区开展小额信贷项目，但由于当地政府服务效率低下，这些信贷项目受到各种政策限制，没有获得真正发展落实，扶贫效果有限。另一方面，一些地方政府财力不足、管理不完善，这使之没有能力配合国际社会组织落实扶贫项目，这也限制了我国与国际社会扶贫开发项目的合作。

中国政府与国际社会在扶贫开发领域开展深入合作的路径

制定针对外资扶贫的长远规划。首先，对国际社会的扶贫战略调整进行研究，明确国际社会对华援助的重点和方向。近年来，尽管国际社会减少了对我国扶贫开发的直接援助，并调整了援助策略，但我们应该意识到国际社会更倾向对我国贫困地区进行农村综合治理、知识创新、人才培育等方面的援助。明确国际社会的援助方向，我国政府才能有的放矢地在扶贫开发领域与国际社会展开合作，挖掘国际社会对华援助的空间。其次，要能够为国际社会的扶贫援助提供纲领性文件，我国政府在对国际社会的对华扶贫战略调整进行深入研究的基础上，要结合我国贫困地区的具体状况制定长远的扶贫开发规划，确立外资扶贫的目标、内容等，这为贫困地区地方政府争取外资援助奠定了基础。

不断创新外资扶贫制度。首先，要学习引进国际社会的成功扶贫经验与理念，拓宽我国的扶贫视野，在工作方式上与国际接轨，获取更多与国际社会合作扶贫的机会。其次，要建立外资扶贫项目的监测机制，及时掌握外资扶贫项目的实施进度以及后期状况，可以及时发现项目推进中的问题，并进行调整，这样既能保证项目完成符合国际扶贫机构的预期，也能够提升国内相关机构的信誉，为之后的持续合作创造条件。再次，要扩大外资扶贫的领域，中国与国际社会进行扶贫开发合作，最终目的是要让外资扶贫项目服务中国贫困地区，为此，在合作过程中，应利用好外资扶贫中的一些专项项目解决我国贫困地区存在的问题，如在劳动力转移培训、环境恢复、少数民族文化保护等方面与国际社会展开合作，拓宽外资扶贫的内容，使之不局限于贫困地区的基础设施建设。最后，要拓宽争取外资扶贫开发项目的渠道。对于联合国开发计划署、世界银行等国际组织的扶贫援助，应继续争取，同时我国还可以通过双边政府贷款、与国际慈善机构合作等方式引进外资扶贫项目。

探索内资与外资混合模式。随着中国与国际社会扶贫合作的深入，我国外资来源更加复杂化，既有软贷款、硬贷款，也有一些国家的赠款，在资金的使用过程中，可以把贷款与赠款混合使用，根据项目需要统筹安排，实现资金使用效率的最大化。除此之外，还可将国外扶贫项目的贷款与我国财政扶贫资金进行捆绑使用。很多国际扶贫组织在国内开展扶贫项目的目的之一是为了给贫困地区注入更多投资，因此其往往要求国内相关方面给予一定配套资金，如世界银行在西南扶贫项目中，便采用了国际援助资金与国内财政资金相结合的模式，这种资金混合模式能够顺利推进扶贫项目的落实。在中外资混合模式下，资金的使用、扶贫项目的落实要接受国内与国际援助组织的双重监管，这也避免了资金随意挪用、贪污等情况的出现。

（作者为华中科技大学社会学系博士研究生，内蒙古财经大学财政税务学院讲师）

【注：本文为国家社科基金项目《民族地区劳动关系政府规制理论研究》（项目编号：13XSH023） 阶段性成果】

责编/张蕾 美编/杨玲玲