政治一體、文化多元、地方自治：論邦聯式聯邦的可能性（五）

郝志東

（接上期）

第四，這個中華聯邦可以保證各地的高度自治。高度自治和民主不可分離，和聯邦的成功不可分離。張千帆和王紹光各自總結了一些地方高度自治的好處。50總體說來有以下這些：1）地方人民想要什麼，能夠充分、準確地表現出來。居民也會積極參與當地事務。2）地方政府官員比較瞭解當地情況，更會對當地居民負責，而不是只對上級政府負責。3）能夠促進地方試驗和制度競爭，有利於制度創新。不同的地方可以你追我趕，看誰在國計民生方面、在政治清明方面做得最好，相互學習、相互促進。4）能夠淡化族群矛盾。地方自治使少數民族既可以得到獨立的好處，也可以得到不獨立的好處，兩全其美，美美與共。這一點，我們下面一條還會再討論。5）地方自治有助於中央控制地方的權力，也有助於地方制衡中央政府的權力。如果地方政府侵犯了個人的權利，個人可以通過聯邦訴訟來保護自己。6）地方自治給人們更多的選擇，如果在一個地方過得不稱心，可以用腳投票到別的地方去。由於央地分權，中央也減輕了自己的負擔。在地方自治的情況下，中央並沒有失去對地方的控制。熊文釗指出中央有六個手段控制地方：立法控制、行政控制、司法控制、財政控制、人事控制、政策控制。51所以國家分裂、地方主義等問題可以得到有效遏制。立法分權、司法分權和財政分權，也避免了中央請客、地方買單的情況。中央和地方由於民主選舉、民主監督等機制，也是各負其責、各美其美，美美與共。

第五，這個中華聯邦保證了一個中國不被分裂，保證了各個民族的自治權利，於是各方的民族主義要求都可以在最大程度上得到滿足，但是也可遏制分裂主義和地方主義。正如何包鋼所指出，在一個多重認同、多重國籍、共同邊界、共同經濟命運的年代，像歐盟那樣由不同的成員邦來分享中國的主權，並不是不可能的事情。52西藏、新疆和內蒙也都是這個中國的一部分。由於高度自治的原因，他們的民族利益也得到了最大限度的保護，既沒有獨立的必要，也沒有獨立的可能。當然，由於新疆和西藏已經有大量漢人聚居，必須考慮到漢藏、漢維共治，同時要照顧到其他少數民族的政治、經濟、社會等利益的問題。

關於對國家分裂和地方主義的擔心，王建勳的如下分析是很有道理的：53

有人擔心中國實行聯邦制和真正的地方自治會導致國家分裂、民族分裂、地方割據、地方保護主義等問題。其實，恰恰相反，聯邦制和真正的地方自治反而會加強人們的凝聚力和向心力，因為地方民眾和少數民族的正當利益得到尊重，文化傳統、宗教信仰、民族習俗以及生活方式的多樣性和多元主義獲得承認。在這種情形下，人們沒有強烈的動力要分離出去，即使有分離的傾向，也可以通過民主商議的方式獲得和平解決。其實，在那些聯邦制國家，分離主義傾向往往是較弱的，而在很多單一制國家，則存在著嚴重的分離主義傾向。

很多人害怕地方割據和地方保護主義，其實，這種傾向在單一制國家更加嚴重。儘管單一制強調中央集權和整齊劃一，但地方上恰恰對此反感，企圖捍衛地方的利益。中央集權越是嚴重，地方抵制和對抗就越厲害。這就是中央集權的悖論。而在聯邦制下，一些形式的地方保護主義本來就是正當的，而那些不正當的地方保護主義則可以通過司法管道解決。

聯邦制才是解決這些問題的鑰匙。在這樣一個體制中，不僅地方民眾和少數民族的利益得到了尊重保護，人與人之間的政治關係也建立在平等的基礎之上。正如許允仁所指出的，54

一個國家只有建立在個人與國家的權利契約之上，每個公民才會在追求自己的權利的同時，對等地承認他人的權利，不同族群的個體才可能超越各自不同的族屬身份相互間認同對方與自己完全平等的公民身份，同時維繫對一個平等保護每個個體權利的法治國家的理性認同。在這樣的政治構架下，每個個體在政治層面上擁有完全同質的公民身份的同時，在社會文化層面上則可以真正自由地保持不同族群的特質和多樣性。所以說，按照憲政民主主義的原則，對黨國體制下的民族區域自治制度加以重構，才是最終解決中國民族問題的唯一出路。

高度自治的民族區域，儘管仍然叫民族自治區，但是人和人之間的政治關係主要並不以族群來劃分，誰當選地區的行政長官也不以族群來決定，而是看誰更能代表本地、各民族以及國家的利益。少數民族公民不僅可以擔任人大主任與副主任，還可以擔任黨委的正職。55只有這個作法才可以適當淡化民族色彩，而增加公民色彩。正如黑人總統要強調自己是為全民服務，而不是為某一個民族或族群服務。這樣的聯邦主義和地方自治是克服分裂主義和地方主義、引領本地以及國家繁榮富強的根本決策。

第六，中華聯邦能夠保證一個歷史的、文化的中國更好地傳承下去，因為這樣一個中國不僅能夠集中人力、物力來從事文化的傳承，還能夠相互借鑒、相互學習、取長補短、共同發展。這樣一個聯邦還能更好地處理族群關係，既能使少數民族文化得到更好的保存，又能強迫各民族學習如何處理和別的民族的關係，並創造一個真正有世界意義的中華多元文化。

第七，如此的統一比台獨、藏獨、疆獨等的代價要小的多。很多研究都表明分離的壞處大大超過其好處。即使是一個不成比例的聯邦主義，也要比分離好，除非這個分離是和平的。56在中國，分離主義的運動從來沒有能夠以和平的方式結束。在世界上，分離主義帶來的也通常是少數族群地位的下降、動亂、政治的真空，以及持續的分崩離析。57

第八，中華聯邦是能夠得到最廣泛支持的一種國家結構，於是其成功的可能也比較大。我們在上文已經檢視了中國現當代史上關於聯邦的一些設想。說“廣泛支持”的確不是誇張。丘宏達是美國馬里蘭大學法學院教授，曾經多年奔走於兩岸之間，斡旋兩岸關係。他說關於聯邦或邦聯的構想也得到兩岸以及美國不同政治人物的支持，包括江澤民、陳水扁，以及福特和老布希總統時期的國家安全顧問Brent Scowcroft（見《中國時報》2002年5月24日相關文章）。如上所述，即使達賴喇嘛也支持。得到更多的國際支持是完全可能的。

當然，正如史密斯所指出，聯邦主義並不總是很成功。58敘利亞和埃及的阿拉伯聯合共和國、新加坡和馬來西亞的聯盟都沒有成功。比利時、印度和加拿大也有一些問題。但是美國、澳大利亞、瑞士卻很成功。主要原因是其人群中歷史和文化的同一性。這一點，中國和美國、澳大利亞相似，而其主體部分的同構性更甚於它們，所以成功的可能性是較大的。endprint

結 論

中國的國家統一與和平面臨著嚴重的挑戰，不光是臺海兩岸的問題，還有西藏、新疆的問題、港澳的問題，以及各省市的問題。阻礙這些問題解決的原因之一是大陸民主化步伐緩慢、缺乏地方自治。而中華多元文化主義、邦聯和聯邦的複合體，或者說中華聯邦，如上所述，是既解決民主化問題又解決統一問題，以及央地關係問題的關鍵。型塑這樣一個國家結構，是中國政治體制改革的關鍵一環。

當然，上述分析僅僅是從歷史的角度、學術或學理的角度看中華聯邦的可能性。59要想知道其可操作性，還需要做更多的調查和研究。比如，如果具體操作中華聯邦，在港澳應該沒有阻力。但是在大陸和台灣，尤其是在台灣，會有一定阻力。那麼如何才可能說服兩岸的政治人物和老百姓接受中華聯邦？中華聯邦的成立也會涉及到一些人和政黨的利益。那麼對政黨和政治人物來說呢？他們會失去什麼，得到什麼？如何能夠說服政黨為了民族的利益、為了國家的利益而讓渡出來一點自己現在享受的權利？對於商人來說，聯邦帶來的是利多還是弊多？或者一些人利多一些人弊多？是哪些人弊多，哪些人利多呢？問題如何能夠解決？民族或地方高度自治的得失是什麼？當然所得與所失又和聯邦的設計有關係。那麼如何設計才能使最多的人得到最大的利益？顯然，聯邦問題說起來容易，操作起來會有很大的難度。這正是下一步關於可行性的研究需要解決的問題。

至於建立中華聯邦的時間表與路線圖，首先需要的是解放思想，只要是出於維護國家統一、社會安定、人民生活幸福的目的，任何國家結構形式都可以考慮，要允許人們提出不同的意見，然後去偽存真、去蕪取精，在人們達到最大共識的基礎上，構建一個最可行的國家結構。其次，在兩岸關係的談判中，要奉行平等的原則，尋求最大公約數，建立多重聯繫，通過和平談判，達成關於國家結構的共識。國民黨1990年代的國統綱領有很大的參考價值，應該比照提出一個類似的國家統一路線圖與時間表。從國統綱領的角度看，兩岸在統一問題上其實已經邁出了很多步。繼續進步的可能性較大。第三，在一國兩制的實踐中，需要讓港澳真正高度自治，中央政府需要修正香港問題白皮書的方向。第四，要繼續向地方放權讓利，逐步讓地方自治，包括少數民族的地方自治。第五，所有這些國家結構的改革也都需要頂層設計。由於其所在的地位，中國共產黨需要主導整個進程，並聯合其他任何進步力量，設計每一步的改革進程。如果現在就開始進行，只要循序漸進，不停步，往前走，在10年到20年內應該可以看到國家民主統一的雛形。第六，其他方面的改革也需要同步進行，比如政黨政治、新聞自由、宗教自由、人大、政協等等。唯有如此，中國的政治體制改革才能取得真正的進步，中國才能夠驕傲地自立於世界民族國家之林。

（全文完）

50張千帆，熊文釗、王建勳，〈如何治理中國：走向央地關係法制化〉。關於王紹光的總結，見陳子明，〈國家統一與地方自治〉。

51同上。也見陳子明，〈我國行政區劃改革的初步構想〉，《戰略與管理》，1997年第6期。

52He Baogang，.'The Question of Sovereignty in the Taiwan Strait： Relaxing Peking's Policy of Opposition to Taiwan's Bid for UN Membership，'China Perspectives， no. 34 （March/April 2001）； He Baogang and GuoYingjie， Nationalism， national identity and democratization in China （Aldershot： Ashgate， 2001）.

53同上。

54許允仁，〈論現行的民族區域自治制度的弊端〉，《中國報導週刊》，http：//www.china-week.com/html/4139.htm，2008年08月04日，上網日期2014年12月26日。

55王允武，〈民族區域自治制度運行：實效、困境與創新〉，《中央民族大學學報》（哲社版），2014年第3期。

56Edward W. Walker， 'Negotiating Autonomy： Tatarstan， Asymmetrical Federalism， and State Consolidation in Russia，' in Separatism： Democracy and Disintegration， edited by Metta Spencer （New York： Rowan & Littlefield Publishers， Inc.， 1998）.

57Metta Spencer， "Introduction，""Conclusion，" inSeparatism： Democracy and Disintegration， edited by Metta Spencer （New York： Rowan & Littlefield Publishers， Inc.， 1998）.

58Anthony D. Smith， Nations and Nationalism in a Global Era （Cambridge： Polity Press， 1995）.

59ZhidongHao， Whither Taiwan and Mainland China： National Identity， the State， and Intellectuals （Hong Kong University Press， 2010）.endprint