法治视角下我国财政预算公开之路

吴 青

（武汉大学 政治与公共管理学院，武汉 430072）

1 我国财政预算公开的法治化道路

梳理我国有关财政预算的法律法规，可以看到预算公开经历了“不得公开”“探索公开”和“必须公开”3个阶段。

1.1 不得公开阶段：1951—2000 年

1951 年颁布的《保守国家机密暂行条例》将国家财政计划，国家概算、预算、决算纳入国家机密范围。1997 年出台的《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》（国保发〔1997〕5 号），则将国家年度预算草案列入绝密等级。

1988 年颁布的《保守国家秘密法》将“国民经济和社会发展中的秘密事项”纳入国家秘密范围，同时规定秘密的确定由国家机关自行确定。财政预算信息也经常以此为由而不对外公开。

1994 年颁布的《预算法》和次年颁布的《预算法实施条例》中，规定了县级以上地方各级政府预决算受本级和上级人大及其常委会监督等事项，但并未规定预算能不能向公众公开。

1.2 探索公开阶段：2000—2013 年

2000 年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》（中办发〔2000〕25 号），其中规定，对群众、企事业单位公开的主要内容是乡镇政府行政管理、经济管理活动的事项。其内容主要包括乡镇年度财政预算及执行情况，上级政府或政府部门下拨的专项经费及使用情况。这份文件可以说是我国政务公开在乡镇层面开展的一次探索性试验。

2007 年，我国正式颁布了《政府信息公开条例》，明确将财政预算纳入政府信息公开的范围，但没有明确哪些信息才能公开，这也是此后一段时间内关于预算公开争议的焦点。

1.3 必须公开阶段：2013 年至今

2013 年，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出深化财税体制改革，实施全面规范、公开透明的预算制度。2014 年，国务院发布《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45 号），全文3 次提到“实施全面规范、公开透明的预算制度”，彰显了国家对于构建透明政府、阳光政府的决心。

2014 年，《保守国家秘密法》第二次修订后，国家保密局颁布了《国家秘密定密管理暂行规定》（国家保密局令2014 年第1 号），以部门规章的形式，将《政府信息公开条例》与《保密法》的冲突予以规避。从此，财政预算信息到底能不能公开不再有争议。同年，新修订的《预算法》颁布，新《预算法》增加了预算和预算执行情况向社会公开的相关条款，并特别提到了转移支付、政府举借债务、政府采购等事项应当公开。

2016 年，财政部印发了《地方预决算公开操作规程》（财预〔2016〕143 号），对预算公开的基本要求、职责分工、公开的时限要求、具体内容、公开方式等作出了规定，体现了财政部对预算公开工作的重视和做好这项工作的决心。

2020 年，新修订的《预算法实施条例》颁布，在新《预算法》的基础上，增加了机关运行经费、财政专户资金等公开事项。其中，机关运行经费可以说一直广受群众关注，根据新《预算法实施条例》，这项费用也将走到阳光下，接受社会的监督。

2021 年3 月7 日，国务院颁布了《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号），其中尖锐指出“预算公开范围和内容仍需拓展”，提出“改进预决算公开”，并明确了具体的改进方向。此外，首次将群众监督作为一种监督方式写入文件。

2 文献综述

自2014 年新《预算法》颁布以来，关于财政预算公开的讨论集中在3 个方向，一是财政预算公开的制度建设仍有改进之处，二是如何开展预算的群众监督工作，三是预算公开披露的内容。

2.1 关于财政预算公开在法制层面的观点

张玲等人提出我国应提升《政府信息公开条例》的法律级次；王泽彩等人分析了我国预算公开的制度性缺陷，如我国财政基本法的缺位导致预算公开的法律基础不牢，并强调当前制度供给的影响力远大于制度需求；许诺等人指出应通过法律规定预算信息公开包括预算过程信息，而不仅仅是经人民代表大会批准的结果信息。同时，前述学者都提到人民代表大会在预算公开中的参与度不够高、专业能力不足，以及应进一步增强审计机构独立性等问题。吕凯波等人则提出应完善财政信息公开申请的司法救济制度。

2.2 关于进一步加强财政预算公开的群众监督工作的观点

除了健全法制体系，还有学者对预算公开的群众监督展开了研究。预算公开是为了实现群众监督，群众监督则能进一步提高预算公开信息的质量。王银梅等人较为全面地研究了预算公开中的公众参与问题，从法律体系、政府和群众3 个方面挖掘了目前我国预算公开中公众参与的不足，提出树立公众治理主体意识、改善预算信息质量和提升公众参与预算公开的能力等建议。张玲等人提出预算公开内容应通俗易懂，以提高群众的参与热情。

2.3 关于预算公开关注度较高的内容

从整体来看，有多名学者提出预算公开应以完整为原则。比如，吕凯波等人注意到目前的预算公开仅包括四本账，而未将专户资金纳入其中，因此“全口径预算”并未实现。从局部来看，孙颖鹿等人提到了“三公经费”、转移支付、专项资金、政府采购等方面的预算应更加细化，以缩小权力的寻租空间。

3 政府预算公开现状

在知网和万方数据库搜索关键词“预算公开”，筛选其领域为“法律/行政法”之后，可以看到2014 年及以前年度每年都有上百篇相关文献发表，主要研究内容集中在分析《保守国家秘密法》和《政府信息公开条例》中看起来冲突的条款应该如何解读、论证预算信息是否应该公开，以及应当怎样改善预算公开缺乏明确法律规定的现状等3 个问题。自2015 年起，相关论文有所减少，这是否意味着我国在预算信息公开方面已经非常完善？根据清华大学公共管理学院发布的《2020 年中国市级政府财政透明度研究报告》，不同城市的考核得分依然悬殊。笔者选取了市级政府总得分表中的部分广东省城市，对其预算公开程度进行进一步考查。

结果显示，广州、深圳、珠海3 市都进入了总得分表前10 名，得分依次是90.31、88.48、87.23。佛山、中山、湛江在总得分表中的排名靠后，得分依次为49.30、48.05 及35.78。梅州和惠州在中游，得分依次为78.59、55.20。笔者选取以上8 个城市作为样本，在各市的政府门户网站上，下载政府预算报告。从政府预算报告中能够看出，广东省设置了统一的预算公开格式，因此各市公开的预算能够满足财政部规定的单独设立专栏、四本预算都进行公开、按功能科目明细到项、按经济分类明细到款、公开“三公经费”预算、公开政府债务限额及余额信息等硬性要求。

3.1 专栏的设立情况

按照财政部要求，预决算公开需要设立专栏。但在此次下载预算报告的过程中，笔者发现，由于专栏设置不一，寻找预算的便利度也不一样。一方面，有些市将预决算公开放在“财政信息”这一栏目中，有些市则放在“重点领域公开”中，需要来回翻找专栏是放在哪个上级模块中。另外，有些市将“政府预决算”单独做成一栏，专栏内只有年度预算、预算调整和决算报告，看起来就比较清晰。有些市将政府预算和部门预算混放在一起，由于部门较多，如果网站没有设置搜索功能，则需要翻找。有些市则将政府预算和政府预算执行情况放在同一个专栏内，虽然预算执行情况一年是12 份，数量并不多，但要翻找以前年度的预算也不太方便。

3.2 政府总预算的公开情况

总预算包括市本级的预算和下级政府的总预算，只有总预算才能体现政府总体的财政情况。广州市政府公开的预算包括市级财政的总预算及市本级的预算，而有些市公开的政府预算只是市本级的预算。由于现有法律只规定了本级预算公开的责任，未规定总预算公开的责任，有些市缺乏汇总市本级预算和下级总预算的动力，仅仅公布市本级预算，民众如果想了解整个城市的财政资金使用情况，需要自行对数据进行汇总。

3.3 专户信息的公开情况

本文抽查的8 个城市中，只有广州市公布了“财政专户管理资金收支情况表”，满足了真正意义上的全口径预算公开。虽然财政部自2014 年以来开展了财政专户清理工作，但目前仍有一些符合开立要求的专户存续使用，而由于《预算法》所规定的“预算”只包括了四本账，未包括专户，广东省的预算公开模板也没有要求专户信息公开，大多数市级政府预算中专户信息缺失。

3.4 其他信息的公开情况

深圳市在预算草案内列明了市属的国有企业名单并说明了持股比例，降低了国有资本经营预算的神秘感。广州市公开了市级财政专项资金预算表和市级政府投资重点项目预算安排表。类似地，珠海市列出了市直重点项目支出预算和市政府投资项目预算安排表，此外还列出了税收返还和转移支付明细表，这些表格透露了政府接下来的工作重点，为居民和企业的投资就业提供了重要参考。湛江市公布了一张“可支配财力支出情况表”，笔者推测这张表中的内容即2021 年预算项目库，也就是市级政府的全部预算安排情况，以预算项目的形式列出。虽然很多项目的备注是空白，但笔者认为横向比较，这样的公开力度已经很大，群众可以明确知道政府打算在哪项事务上花费多少资金，并且可以知道是哪个部门在开展这项工作。惠州市公布了市重点项目的绩效目标表，通过绩效目标表不但能知道资金的计划用途，还能知道投资的目的和要求的效果，对于单项资金，披露的内容更为详细。

4 评价和建议

从“能不能公开”到“全口径公开”，政府预算公开之路是我国政府职能转变、政府信息公开之路的缩影。随着政府信息公开，群众能够更多地了解政府部门的作为，有利于树立政府形象，提升政府口碑，同时信息公开也减少了政府部门的操作空间，有效减少了权力寻租行为。政府预算只是政府财务状况的一部分，财政透明度这一词将越来越多地被替换为单纯的预决算公开。然而，鉴于公开透明对政府行为的监督作用，政府部门可能缺乏主动公开的内生动力，因此更需要制定法律法规，进一步提升财政透明度。

首先，对于预算公开专栏的设置及内容进行更明确的要求，并纳入财政部门监督的范围。由于不同网站的界面不同，上级栏目名称及路径设置也不尽相同，这给查找相应的信息增加了难度，容易让人在网站中“迷路”。建议对预算公开的上级栏目名称进行统一，并将预算公开信息和预算执行信息分离为不同的专栏，让各年度预算信息一目了然。

其次，应当将专户的收支余情况纳入财政预算公开范围。由于目前各级财政几乎都有符合政策要求的专户存在，所以这部分资金不应被忽略。同时，由于看不见的专户存在，财政预算数和决算数存在偏差，让人在解读报表时感到困惑。只有将专户这第五本账纳入预算公开范围，才能真正意义上实现“全口径公开”。

最后，改进预算评审环节，并邀请群众参与。一是在人大评审阶段，增加评审的深度，并进一步提高参审人员的专业水平；二是引入参与式预算。我国浙江省温岭市、河南省焦作市、云南省昭通市盐津县等地已开展参与式预算的探索工作，参与式预算可以有效听取群众对于资金使用效果的反馈，将资金投放到民众最关心的领域，提高群众对政府事务的参与意识，增强民众对政府的信任感，避免政绩工程上马。