海南自贸港建设下重点项目推进堵点难点问题分析及对策

朱 莹

（儋州市项目管理中心，海南 儋州 571700）

0 引言

在经济下行冲击压力下，地区经济发展面临前所未有的困难和挑战。海南省紧紧依托自由贸易港（简称“自贸港”）建设的政策赋能，围绕国家在海南建设全面深化改革开放实验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心和国家重大战略服务保障区的战略定位，全方位谋划大发展、大开放的新格局。自贸港建设的关键是产业，产业的重要载体是项目，项目建设对投资的拉动作用日益凸显，特别是投资权重大、影响范围广的重点项目，这些项目能否顺利落地建设、投产运营极为关键，所以对重点项目推进中的堵点难点问题进行分析并探索对策尤为重要。

1 海南自贸港重点项目概述

当前，海南自贸港建设正处于关键时期，引资金、抓项目、促投资已成为当前海南激发经济活力的重要抓手。全省上下牢固树立“项目为王”的理念，着重围绕旅游业、现代服务业、高新技术产业、热带特色高效农业、制造业（即“3+1+1”产业）、“五网”基础设施、民生公共服务以及国家资金支持方向谋划重点项目。聚焦产业投资，精准招商引资，优化营商环境，吸引市场主体纷纷入驻。从全省重点项目的“盘子”来看，海南“非房地产”项目越来越多，“房地产、建筑”类项目占比下降，社会投资参与热度较高的行业转为高新技术产业、金融业，文化、体育和旅游业以及现代服务业，产业结构调整取得阶段性成效，产业投资对国内生产总值的拉动作用更加凸显。

2 海南自贸港重点项目推进过程中的堵点难点问题

随着海南自贸港建设加快，重点项目在多项举措推进下取得了一定成效，但项目推进过程中的堵点难点问题仍然存在，导致投资高开低走、高质量项目储备不足等问题出现。从项目建设的阶段和行政手段来看，阻碍项目顺利推进的堵点难点问题主要表现在以下几方面。

2.1 项目前期研判不精准

不发达地区的规划编制往往缺乏前瞻性和系统性，导致谋划项目时往往是没有跟着规划走，而是项目在前，规划在后。有些项目的生成是由专题会议决定的，事先对项目的用地性质、用地规划、用地征拆、与周边协同性等方面没有进行全面严谨的科学论证，导致项目启动后，边论证边调整规划，推进缓慢，甚至有些工期紧的项目，前期论证工作草率完成，没有达到一定的深度，导致论证成果与实际不符，甚至推翻重来。可以说，论证工作不扎实、论证成果质量不高往往是造成项目前期工作进度慢、周期长的主要因素。

2.2 项目要素保障不到位

一个项目启动离不开资金、土地、水电气等配套设施，而资金与土地往往是制约项目顺利推进的主要因素。资金因素主要表现在资金到位慢、资金缺口大，原因在于城市发展需要多点多面地配套建设基础设施和公共服务设施，这些项目的资金来源几乎都是政府投资，而政府资金筹措在当下经济多重压力下困难重重，特别是减税降费的实施对财政收入形成严峻的挑战，再加上长年积累的地债压力，造成大建设与小收益供需不匹配的局面，导致一些项目是边等资金边建设。土地因素主要表现在供地难、供地慢，造成“项目等土地”。原因在于财政财力有限，使土地征拆、清表、收储等工作无法提前谋划，甚至用地供应“净”地“不净”现象时有发生，要么是征地清表工作没完成，难以形成连贯大面积的施工面；要么是施工进场所需的水、电、气、路、污水处理等配套条件没有完全落实；要么是在设计方案论证上往往忽略避让输变电站、输变电线、光纤光缆、交通设施、输油气管线等原有构筑物，额外增加原有构筑物迁改方案的论证及实施，造成一些项目中途停工，影响项目建设进度。

2.3 项目审批合力不强

自贸港建设下，打造一流营商环境已成为全社会的共识，推行一系列精简审批程序、缩短审批时限的措施，有路线图、有时间表，基本形成标准化审批流程，但堵点往往体现在项目的差异化上。项目审批涉及的部门多、事项多、周期长，职能部门间没有形成系统合力，只管自己的“一亩三分地”，重监管、轻服务。解决差异化问题离不开职能部门的务实作风、业务指导和协同沟通，但部门间的合力往往不够，其只站在自己职能部门上讲问题，片面地提出可行或不可行意见，没有给出解决问题的指导意见。原因要么是公职人员业务不熟、政策不清，没有能力指导解决；要么是业务熟，但不敢担当作为，工作上玩太极，办事推诿；要么是思想陈旧，没有大局和服务意识，看着不办，催了再办。在项目审批程序上，只靠领导重视、制度完善还不够，因为人人都是营商环境，执行力需要上下联动、左右协同。

2.4 政策环境变化或者企业自身因素影响

大企业进驻、大项目带动，产业集聚往往可以快速拉动固定资产投资，产生高额税收，但制约社会投资项目顺利推进的因素凸显多样化，除了行政干涉，社会投资放缓的主要因素还包括国家和地区政策方针的调整、市场环境变化、企业发展战略调整、企业资金链条及内部经营管理等。尤其是一些投资主体受市场因素影响，对预期持观望态度，投资意愿不强，推进项目建设不积极，导致整体投资预期降低。

2.5 项目业主单位的专业人才欠缺

工程项目涉及主体多，而项目业主单位作为责任主体，对项目推进效益起到桥梁作用。项目前期报批涉及事项多，沟通的部门多，业主单位的核心主体责任需要专业队伍支撑，向上需对接政府各个职能审批部门，向下需对接咨询、勘察设计、施工、监理等密切关联的单位，项目全过程管理一环扣一环，有些审批环节或工作事项可以提前谋划或者并行推进，但往往一些政府投资项目的业主单位缺乏项目管理的专业人员，他们对于项目全过程管理摸不透、理不清，业务不熟、环节不清、协调不畅，导致项目推进缓慢。

2.6 项目督导措施单一，问责力度不严

项目推进的理念、制度、举措再好，没有看得见的监督考核机制压实责任，实际效益就会大打折扣。政府往往会将重点项目或者固投项目列入项目跟踪服务的“盘子”里，虽然明确了责任领导和责任单位，但责任领导和责任单位仅仅是通过亲临项目现场或召开专题会议研究解决堵点难点问题，督导措施单一，而且一般都是会上部署，导致会后堵点问题被解决的时效性不高。没有专班队伍去研究这些堵点难点问题解决的时效性，问责机制也不够完善，无法第一时间发现问题、解决问题、追究责任，严肃问责难以有效衔接，制度上没有形成督导问责奖惩的闭合机制。

从全省重点项目推进过程中来看，项目堵点难点问题不同程度上存在共性问题和个性问题。社会投资项目问题主要集中在供地手续办理滞后、供地“不净”现象、企业自身因市场因素投资意愿不强等方面；政府投资项目问题主要集中在用地征拆、资金要素保障不到位等方面。

3 解决海南自贸港重点项目堵点难点问题的建议

3.1 规划引领项目先行

项目建设既是城市规划成果的展示，也是经济发展的动力，反之，具有前瞻性、系统性的规划可以引领更多高质量的好项目、大项目生成，项目的合规性也能促进项目早日落地建设。当下是海南自贸港建设大好时机，规划是龙头，科学的规划可以有效地指导蓝图变成现实，所以说海南省要坚持规划先行，适度超前，通盘考虑地区总体布局、产业定位、道路路网、公共服务设施等。规划引领项目先行，规划引领招商引资有效衔接，促进高质量的大项目顺利落地建设。

3.2 项目要素超前谋划，撬动更多的社会投资

海南自贸港建设需要引进更多的产业项目，这些重点项目要想精准落地，项目要素保障到位是前提条件。要素保障部门要靠前服务、提前指导及高效审查，做实项目用地、用海、用林、环评、征拆或迁建等要素的保障，特别是土地和资金要素，这两大要素对于项目高效运行起到关键性作用。土地上要深挖存量建设用地，盘活闲置、低效用地，集中规划，连片开发，同时要提前谋划部署征地工作，确保重点项目与供地匹配平衡。资金上拓宽投融资渠道，继续盘活优质存量资产，争取更多专项债，继续扩大基础设施REITs 产品发行，大力推广运用PPP 建设模式，将其用于基础设施及公共服务领域，甚至可以探索创新“PPP+REITs”模式，吸引社会资本积极地参与全省经济社会建设，有助于盘活存量资本，形成多元化、可持续使用的公共服务资金投入渠道，缓解地方债务压力，为项目如期落地建设提供强有力的保障。

3.3 优化营商环境，加快服务投资审批速度

营商环境就是竞争力，服务投资审批就是生产力，干部作风就是生命力。各职能部门要树立人人都是营商环境的观念，少些原则性，多些容缺机制和承诺即入制，工改系统标准化建设与体外循环灵活性相结合。深入推进“放管服”改革，全力推进“零跑动”“一网通办”“极简审批”“一枚印章管审批”实施，大力推广“三统一、三同步”编评报批模式，实现整体研究、集中遴选、并联推进成效。工作作风上每个人要发扬“店小二”“保姆”“红娘”精神，以服务促投资，依托高质量的服务迎来实力市场主体，赢得有效投资。

3.4 精准招商，引产业进园区

海南市场主体小、散、总量不足、税源基数比较小，促投资、稳增长的最有力措施离不开招商引资，招商引资已成为产业集聚发展的重要抓手。紧紧围绕重点区域、重点产业谋划项目，精准招商，依托自贸港建设政策红利，园区特殊政策赋能，让产业项目在园区里生根发芽，园区内产业集聚效应更加凸显。建立健全招商引资工作机制，成立招商专业队伍，精准解读自贸港政策，领导职能部门要准确识商、精准招商，严把准入关、质量关。精准识别企业的自身实力，精准研判项目落地情况，多签投资协议，做实每一个项目，争取更多的有效投资，为海南自贸港建设提供强有力的市场和项目支撑。

3.5 注重选用项目管理专业人才

工程项目实行项目法人制、招标投标制、合同管理制、工程监理制四大基本机制。项目法人是项目建设的责任主体，负责项目全过程管理。具体包括项目的筹划、建设目标和方案、建设规模和内容、建设资金筹集、建设条件落实，选择各阶段建设需要的勘测、设计、建立、施工单位以及各项技术服务咨询等。一个项目推进的质量和效益和项目法人专业水平息息相关，但往往一些业主单位比较欠缺项目管理专业的人才，单位可以精准选用工程专业或者具有工程相关职称的人员到相应部门，充实项目管理专业队伍，补齐短板，加强项目全过程管理，有效助推项目前期报批高效运行，落地建设有序开展，竣工投产早日见效。

3.6 成立项目督导专班，紧盯堵点问题

结合一流营商环境的建设和“查堵点、破难题、促发展”专项活动的开展情况，成立项目督导专班，授予专班问责权力。紧盯重点项目建设存在的堵点难点问题，明确解决问题的责任单位、责任人、时间表，对解决问题不力、敷衍应付、不担当、不作为的单位和个人，进行约谈单位主要领导，并通报批评或媒体曝光，强化以督促改，倒逼领导职能部门转变作风，创新思维，提高解决问题的能力。

4 结语

随着海南自由贸易港建设蓬勃开展，自贸港政策红利逐步释放，人流、物流、资金流将更加畅通，经济体量更加膨胀，营商环境更加优化，产业项目运行更加高效，但距离一流的营商环境还有一定的差距，产业集聚效应还有很大的潜力。投资作为拉动经济增长的“三驾马车”之一，始终是当前海南自由贸易港关键阶段的主要抓手，项目建设作为产业发展的载体仍然是重要的一环，解决项目建设的堵点难点问题就是扩大有效投资的重要举措。本文从项目建设阶段和行政手段角度分析了项目堵点难点问题，并提出解决问题的建议，为推进重点项目高效运行，优化投资结构和质量提供参考。