基于国家治理情境的政府综合财务报告体系构建研究

钟 华，李晓娟，彭 鹏，罗文稞

(1.南华大学 财务处，湖南 衡阳 421001；2.南华大学附属第二医院 财务部，湖南 衡阳 421001；3.南华大学附属第一医院 财务部，湖南 衡阳 421001）

0 引言

党的十九届四中全会审议通过的 《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务”。政府会计与财务报告制度是财税法治和国家治理基础的基础，只有全面推进政府会计与财务报告制度改革，才能夯实国家治理的基础。新《预算法》规定：“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性”。政府会计与财务报告关系到政府能否向国家决策机构、监督机构、社会公众及其他利益相关方提供真实、可靠的财务信息问题，构建国家治理情境下政府综合财务报告体系尤为重要。

财政部《关于进一步明确政府部门财务报告编制合并范围的通知》（财办库〔2021〕182 号）指出，政府部门财务报告编制范围应包括部门及部门所属的行政事业单位、与同级财政部门有预算拨款关系的社会团体，重点明确了政府部门财务报告编制的合并范围和口径，并明确了事业单位所属关系确认的标准。

1 问题的提出

《政府会计准则——基本准则》和《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》的发布，为全面研究政府会计理论体系提供了契机。通过建立健全政府财务报告编报体系，系统分析政府的财务状况和中长期资产负债能力，合理利用政府财务报告反映的信息，提高财务内部控制水平，防范财务风险，更好地加强政府预算管理、设备采购管理、招投标管理和绩效管理。要加快推进政府会计改革，逐步建立以权责发生制政府会计核算为基础，提升政府财务管理水平，推进国家治理体系和治理能力现代化。构建权责发生制政府综合财务报告体系是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要基础，是公共管理改革的重要组成部分。我国当前最重要的公共管理改革就是建设现代国家治理体系，必须构建公开透明、符合国际惯例的权责发生制政府综合财务报告体系。

2 国内外研究现状

权责发生制政府会计与财务报告改革在国际上正在积极推行，编制某个层级的政府综合财务报告的国家有英国、新西兰、美国和加拿大等。①英国。首先是在政府部门引入权责发生制预算和会计，然后在此基础上进一步编制政府整体财务报告。②新西兰。中央政府应当按照GAAP 在合并的基础上编制权责发生制财务报告。③美国和加拿大，联邦政府和地方政府分别编制合并报表。总之，权责发生制政府综合财务报告可以帮助政府科学制定财政政策、更好地提供公共服务、更有效地分配公共资源及提升内部管理水平。

政府会计和财务报告系统能够为现代国家治理体系提供信息支撑。与以收付实现制为基础的单一财务报告相比，编制“双基础”的高校部门财务报告可以更加完整地反映高校的资产负债、成本费用和财务运行情况，从而利于防范债务风险，最终有效反映受托责任和提高财政透明度。建立健全政府财务报告编报及分析应用评价体系，通过层层上报、逐级审批汇总，确保高质量政府会计信息的真实披露，为国家治理能力现代化建设提供了规范、准确的财务信息支持。截至2019年底，我国政府综合财务报告仍处于试点编制阶段，所有的报告内容暂不对外公示，仅供财政部门和政府相关部门做分析改进使用。

只有全面推进政府会计与财务报告制度改革，才能夯实国家治理的基础。首先，依法治国需要依法治财。其次，依法治财必须依法公开政府财务信息。最后，公开政府财务信息，必须推进政府会计与财务报告制度改革。根据《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国政府信息公开条例》《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于进一步推进预算公开工作的意见〉的通知》，省直部门和单位是部门决算公开的主体，负责本部门决算公开工作。各省直部门应当按照《预算法》有关规定，履行决算公开的责任和义务，保证决算公开的真实性、准确性、完整性和及时性，并做好决算公开后的说明解释工作。

3 存在的问题

政府决算报告由于实行的是收付实现制，对固定资产不计提折旧，报告中固定资产的价值就是资产原值。而在政府综合财务报告中对固定资产计提折旧，固定资产的价值就等于资产原值减去计提折旧后的资产净值。因此，政府决算报告的资产总额不能真实地反映政府的实际资产情况。政府综合财务报告以权责发生制为基础，较决算报告对资产和负债的核算范围更广，更能有效反映政府真实的资产和负债状况，必须要实行双体系、双报告的模式，通过政府财务报告来弥补政府决算报告信息披露和信息公开的不足，让政府和社会公众知道国家真实的家底。目前我国政府综合财务报告发展的局限性主要体现在以下几个方面。

3.1 法律制度体系不完善

目前我国政府综合财务报告相关制度法规体系的建设不完善，制度缺乏可操作性，难以落实。基层单位对法律法规的学习和理解相对较差，导致制度的执行出现偏差。

3.2 编制过程中口径不统一

全省、市、县一级预算单位及二级预算单位，存在会计制度不统一、会计核算系统不统一、操作标准不统一等问题，特别是县乡一级编制及上报口径差别大，理解偏差大，导致上级部门汇总困难，数据失真。

3.3 缺乏统一的政府综合财务报告信息系统

存在信息系统平台标准不统一、数据接口不完备、数据采集汇总困难等情况。县、乡一级一般缺乏有效的政府综合财务报告信息系统，很多预算单位依靠手工上报及汇总数据，各类软件接口不规范、标准不统一，与信息化软件供应商沟通存在障碍。特别是对于政府综合财务报告这项才启动的系统工程，很多信息化软件的设计、规划、数据汇总、上报、审核功能还不完善，信息系统还有待进一步完善。

3.4 基层缺少政府会计专业会计人才

编制政府综合财务报告是一项工作量大、专业性强的工作，存在基层会计人员配备不足和基层会计人员专业素养参差不齐等问题。特别是基层政府，缺少专门从事预算管理、决算管理、政府会计的专业人才。面对新形势下的政府综合财务报告体系，基层政府在上报和统计政府综合财务报告财务数据时，缺乏专业人才。

4 完善政府综合财务报告工作的建议及对策

政府综合财务报告的目标是向财务报告使用者提供与政府财务状况、运行情况、资产负债和现金流量等有关的信息，具体包括财务报表、政府财政经济分析和政府财政财务管理情况。政府综合财务报告体系主要由政府综合财务报告、决算报告、财务状况报告和绩效报告组成，为完善政府综合财务报告工作，文章提出以下对策。

4.1 完善地方法律法规建设，重视政府会计信息披露对国家治理体系现代化建设的推动作用

国家治理离不开财政治理，政府会计是国家治理体系现代化的核心和支撑。政府会计不仅具有反映功能，还具有揭示功能、管理功能和治理功能，是推进国家治理体系现代化的有效工具。应充分认识政府会计信息对国家治理的重要作用，及时提供全面、真实的政府会计信息。

4.2 建立统一的编制标准和口径，加强对政府综合财务分析指标体系的深入研究

建立健全统一的全口径的政府财务报告标准和体系，设计政府综合财务分析指标，既要考虑政府及政府外部各类相关主体对政府财务信息的需求，又要结合政府职能。政府财务报告为政府履职服务，分析政府财务报告不能离开政府职能。政府持有投资类资产的最终目的也不在于谋取经济利益，而在于逆周期调节市场，并借助市场机制保障财政经济的可持续发展，持续稳定地提供公共服务。

4.3 加强信息化建设和专业人才建设

加强政府财务报告工作信息化建设，重视和加强财政信息化人才培养，进一步优化信息化专职人员的知识结构，提升自主运维和管控能力。建立多层次、分类别、多形式的信息化培训制度，提升财政业务人员信息化素养。加强对权责发生制的理解和学习，提高政府综合财务报告的编制水平和辅助决策水平。通过政府与高校的合作，培养政府会计专业人才，创新培训方式，着力提高相关人员的业务水平和工作能力。

4.4 建立跨年度预算平衡机制

新《预算法》规定各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。政府应该编制中长期财政规划，建立跨年度预算平衡机制，保持持续稳定的基本公共服务，还必须深入分析政府的资产负债情况。政府在编制中长期财政规划和年度预算草案时，需要充分了解政府的财务资源情况和资产负债情况。

5 结语

政府会计改革是一项系统性工程，波及广泛、任重道远。政府财务报告制度改革，对报告编制指导思想、编制方法、编制内容、编制规范等各方面提出了更高的要求。以权责发生制为基础编制政府财务报告，能及时把政府财务状况反映出来，加强社会监督和政府信息公开，促进财政经济的可持续发展。