基层治理现代化背景下完善乡镇人大制度建设研究

梁锐

【摘 要】 乡镇人大是最基层的地方国家权力机关。加强和改进乡镇人大工作，有利于保障人民群众利益，有利于推进基层治理现代化，有利于保证党的各项政策在基层得到贯彻落实，具有十分重要的现实意义。但在现实情况中乡镇人大存在着权力薄弱、权威虚化、角色尴尬等问题。因此，本文以问题作为导向，提出乡镇人大应坚持党的领导，健全法律规章制度，提升代表履职能力，创新工作方法，促进各项工作发展。

【关键词】 乡镇人大工作 意义 问题 思考

乡镇人大是我国最基层的国家权力机关，与人民群众的利益最直接，在我国政权建设中具有独特的基础性作用。做实乡镇人大工作，可以巩固基层政权；做细乡镇人大工作，可以维护群众利益；做深乡镇人大工作，可以化解基层矛盾。乡镇人大工作处于改革发展的前线，针对广大农村存在的最真实、最普遍的共同问题，提出最有效、最实际的解决办法，因此，乡镇人大工作应朝着规范化、制度化的方向发展。

一、加强乡镇人大建设的三点意义

（一）有利于保障基层群众的利益

我国人大制度有五级人大，县级和乡镇人大代表所占比重较大，因此，基层人大代表更具有密切联系群众的优势，加强基层人大建设有助于完善民意表达渠道，有助于构建基层群众保护机制，有助于保障实现人民群众当家作主。因此，有人大工作者就提出：“没有乡镇没有乡镇人大体制的完善，国家根本政治制度便缺乏坚实的根基；没有乡镇人大的有效作为，基层民主很难真正落实；没有乡镇人大的成熟，整个人大的权威就无法确立。”

（二）有利于推进基层治理体系现代化

2014年9月5日***总书记在庆祝全国人大成立60周年大会指出：“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”乡镇人大作为人民代表大会制度的重要组成部分，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。基层治理现代化亟须基层人大充分发挥制度内民主优势，引导和扩大公众有序政治参与，实现其民意表达、协同共治的平台和功能作用。

（三）有利于贯彻落实党的方针政策

乡镇人大的重要职责之一，就是通过讨论决定重大事项，及时把党的主张通过法定程序变成国家意志和人民群众的自觉行动，创造性地贯彻落实党在农村的各项方针政策，推动农村经济和各项社会事业快速健康发展。乡镇人民代表大会是农村群众参与基层民主政治建设的主要形式，是行使当家作主权力的重要机关。做好人大工作，需要充分听取群众的意见，深入群众中，了解诉求，落实落地各项政策。

二、乡镇人大工作突出的现实问题

（一）权力薄弱

地方组织法第九条规定了乡镇人民代表大会有13项职权，因此，单从法律条文上来看，乡镇人大的权力的确很大。事实上，乡镇人大制度在具体操作中并未得到重视，表面上职权很大、职责很重，实际上“束之高阁”，沦为“摆设”。调研发现，乡镇人大有些职权往往由党委政府代替执行，法律与现实的冲突，导致工作被动，形式大于实际，各项职权很难履到位做到点。如乡镇人大在履行监督权方面，汇报听了，审议搞了，意见提了，决定作了，可是问题并没有得到很好的解决。部分乡镇党委妨碍了人大监督权的充分发挥，乡镇人大对于监督权履行不到位，不能起到实际监督政府的作用；乡镇人大的13项职权仅仅依靠每年一两次的人代会行使，会期半天，难以议深议透，显然是不能充分履行职权。

（二）权威虚化

地方组织法第四条规定：“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”。法律意义上，乡镇人大是乡镇国家权力机关，由乡镇人民代表大会作出的重大决定才符合法律规定。然而，在乡镇长期以来的具体工作中，党委对于重大问题作出决策后由政府直接实施，往往不经过人大，使得乡镇人大重大事项决定权总是虚置，乡镇人大基本未真正行使过重大事项决定权，重大事项决定权与党委决策往往有所冲突，被认为是“画蛇添足”，乡镇政府执行党委决策为主，忽视人大决定权。

（三）角色尴尬

在基层政治生态中，乡镇人大主席普遍存在体制性“履职困惑”。如何妥善处理乡镇人大与乡镇党委、政府之间的关系？如何破解乡镇人大角色尴尬地位？乡镇人大对政府履行监督权时，由于乡镇“党政一体”的体制特点，党政工作不分，监督常常涉及到党委工作，与党和人大的领导与被领导关系产生了原则性冲突，使得人大对政府的监督时顾虑重重。

三、健全乡镇人大工作制度的几点思考

乡镇人大制度的良性运行与完善，是实现党的领导、保障人民当家作主、建设社会主义法治秩序的重要保障。因此，针对乡镇人大在具体履职过程中存在的问题，提供了以下几点建议供参考。

（一）针对地位虚化：坚持党对乡镇人大工作的领导

***总书记强调：“坚持和完善人民代表大会制度，必须毫不动摇坚持中国共产党的领导。”第一，要理顺人大与乡镇党委、政府的关系。各级党委要保障乡镇人大依法行使职权，发挥好指挥、协调的作用，从而解决实际问题。第二，乡镇人大要依据宪法和法律充分履行职权，行使法律规定的权利，發挥其在经济、政治和社会中重大问题的决策作用。第三，乡镇人大要自觉接受党委领导，充分发挥作用，开展相关工作。加强和改善党对人大工作的领导，是做好人大工作的根本保证。

（二）破解监督困境：明晰权责范围提高监督实效性

监督权实施的好坏影响着整个国家权力体系的动作，故笔者在此单独对乡镇人大的监督之权进行分析。一是正确定位监督职能。乡镇党委要保证乡镇人大主席能脱离行政事务，正确处理监督与被监督的关系，清清白白的实施监督。二是依法保障监督职能。要解决目前乡镇的工作却存在“人大政府不分家，工作职责都一样”的现象，应从法律上明确人大干部不得直接主管政府职能的工作，使人大干集中精力更好履行监督职能。三是加强乡镇人大工作监督。结合本地人大工作的实际情况，制定有效措施，加强对政府及其工作人员的监督，保证人大各项决议施行的连贯性和有效性，认真处理代表的议案和建议。

（三）打破履职限制：健全乡镇人大工作相关法律规章制度

张德江委员长指出：“有些问题在法律上还不明确、有缺项，需要通过立法作出必要的规定；已有的法律规定，有些需要及时修改完善，有些需要进一步配套、解释。”首先，从法律层面完善细化乡镇人大工作职权，明确乡镇人大监督工作的程序、形式及范围，使乡镇人大工作从法律层面有保障和依据。其次，乡镇人大可以开展地方性法规探索，如建立健全和完善工作制度、学习制度、会议制度、联系代表制度、组织代表察制度、接待人民来信来访制度以及人大主席、人大干事工作职责等，促进人大主席团工作制度化、履职程序化。

（四）优化人员结构：加强人大代表自身能力建设

一是加强培训和学习。围绕新时期如何当好代表？如何发挥作用？如何依法履职？通过集中培训、考察学习、专题培训等形式，让乡镇人大代表认识到自身能力的不足，明确权利义务，补齐文化程度较低的短板，提高文化素养和专业水平。二是引导代表增强积极性。加强人大对外宣传工作作为创新人大工作的重要举措，充分发挥电视、广播、报刊、网络等媒体优势，拓展宣传渠道，加大宣传力度，全方位、深层次、多角度地展现了庄河人大工作全貌和代表建言献策、行权履职风采。

（五）创新工作方法：完善乡镇人大工作制度建设

在实际工作中，乡镇人大要坚持探索新的工作思路和机制，改革和完善乡镇人大工作。如设立常设性质的乡镇人大主席团及其常务主席，突破闭会期间履职能力限制；如提高乡镇人大重大事项决策权和参与权，可以采取由人大代表、党代表、群众代表等组成票决主任，对重大事项采取票决制，推动乡镇人大工作与时俱进的发展。

【参考文献】

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