我国网约车立法规制之完善建议

袁丽玮

[摘要]网约车是区别于传统出租车行业的新兴业态，本质上是一种共享经济。它的出现既解决了城市交通问题，满足了乘客出行需要，但是带来的社会问题、法律冲突和监管难题也是不容忽视的。在我国，如何在改革的前提下，根植于我国社会的现状，有效平衡各方利益，选择适当的监管路径是当下我国网约车立法规制的应有之义。

[关键词]网约车 共享经济 立法规制

网约车作为共享经济的一种，是国家“互联网+”和“大众创业，万众创新”战略方针的内容之一，虽然网约车仅是这个共享经济中的一个缩影，却也正发挥着其优势，不断地为社会提供更加便捷、实惠和个性化的服务。当然，其弊端不可忽视，但这并不是拒绝此类服务的理由。探索建立完善的准入制度，让符合条件的市场参与者进入市场，为消费者提供服务，将资质不足者拒之门外，这将成为平衡创新与安全的第一步。

我们将以《天津网约车经营服务管理暂行办法》为例，从以下三方面进行分析并对我国网约车立法规制提出完善建议：

一、网约车监管方向：不与共享经济偏离。

共享经济，一般认为是指拥有闲置资源的机构或个人有偿让渡资源使用权给他人，让渡者获取回报，分享者利用分享他人的闲置资源创造价值。网约车的出现，大大提升了车辆使用效率，也减少了乘客等待的时间和用车成本，是“互联网+”在客运领域的具体应用，是共享经济的体现。

包括国务院交通运输部《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，目前我国相关法律法规文件将网约车归入出租汽车范畴，各地的具体实施办法相继出台，细化了实施网约车经营者的许可制度、设定经营者准入条件，以及车辆标准、驾驶员许可条件等。但是，如果套用固有的传统出租汽车监管路径，必定会阻碍网约车的发展。从这些规范性文件的立意可看出，交通部等对网约车这一新兴事物和商业模式在一定程度上可以说是仅做到了表面支持，实则仍是坚持传统的管制思路，似乎是要将诸如此类新事物都必须纳入政府的监管才能取得良性发展，才能更好发挥其优势。把网约车等同于传统出租汽车采取类似的管控手段必然要求网约车平台、车辆、驾驶员都必须取得出租汽车特许经营资质，这样就会大幅度的增加了整个行业的运营成本和政府管理成本。另一方面，这些规范性文件实质是新增了新的行政许可，这不符合行政许可法的基本理念，也是交通部等主管部门之前对网约车发展持支持态度的自我否定。李克强总理在《2015年政府工作报告》中提到“政府要积极制定互联网经济时代的详细计划，积极稳妥的推进移动互联网技术、大数据技术等高新尖科技与传统行业的结合，并给与必要的资金支持”。[]网约车的发展正是公共交通运输市场的创新发展，是共享经济的重要内容，但是这些办法的出台，意味着网约车共享经济发展道路受到阻碍。具体到条文，例如，天津《暂行办法》第7条第（一）项规定“具有企业法人资格，非本市企业法人的，应当在本市设立分支机构，并在本市依法纳税”，要求网络平台设立分支机构，逐一申请经营许可，必将导致网约车的地域性分割，显然忽略了互联网的开放性特征，与互联网的无边界特征形成冲突。

基于共享经济而发展的网约车，作为一种新兴事物，有别于传统的出租车运输行业。《城市出租汽车管理办法》己被废止，新的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》以及各地的网约车暂行办法己相继发布，但是就目前来看，很多的监管理念、管理手段和具体措施依然是继承了传统出租车行业的相关规定。网约车的发展和管理，需要基于共享经济，并且以发展共享经济为目标，对于网约车这类新兴事物，需要我们以宽容的心态和新的视角去看待，才能发挥其应有的作用。

二、制定程序方面：科学立法、民主立法，并进行必要的风险评估和公平竞争审查。

江必新教授提出：“要抓住抓牢互联网时代开创的民主法治发展机遇，坚定推进社会主义民主建设，努力实现科学立法与民主立法，从而为法治中国建设提供最有利的体制和机制性条件。”2016年7月26日，国务院公布了《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》，7月27日交通运输部等七部门联合发布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，两个改革文件对出租汽车行业改革的方向、重点任务提出了明确要求，对网约车规范管理作出了具体规定，为网约车的依法管理提供了法律支撑。从天津市交通运输委发布的相关消息可得知，按照国务院以上两个文件的有关要求，市交通运输委结合天津市实际，会同法制、发展改革、市场监管、公安、通信等相关部门共同研究，多次召开人大代表、政协委员、专家学者、市民乘客代表、出租汽车企业、网约车平台公司、出租汽车驾驶员等各界人士参加的专题座谈会，广泛听取意见建议，反复论证、起草了我市出租汽車行业改革三个政策文件征求意见稿，并向社会公开征求意见。因此，从本《暂行办法》的制定主体及制定过程可以看出，天津市政府对这次关于网约车的政策文件的制定的重视，并且致力做到科学立法与民主立法。

就目前从新闻媒体、政法网站等，我们均未找到有关此次网约车立法前风险评估工作的内容。网约车作为社会上出现的新兴事物之一，在网约车合法化之前，由于没有法律法规对其规制的统一标准，必然存在一定的风险，曾经出现过一些网约车司机对乘客的不当行为，如对乘客进行骚扰、侵犯乘客的人身和财产安全等问题。由北京、上海、广东等10省市消协组织完成的（（2016年专车消费安全状况调查报告》于2016年3月底发布，其内容显示有45.05%的受访者表示在乘坐网约车时担心安全问题，而在未乘坐过网约车的受访者中，安全问题也是其不愿意选择专车出行的主要原因之一。另外，驾驶员的行驶风险也是需要防范的风险。因此，为了制定更加具有针对性的监管措施，应当对网约车进行风险评估，并根据评估结果制定相应对策。就目前阶段，国内关于网约车性质、监管路径等重大问题仍存在非常大的争议，在各地对网约车先行先试不足，调研并不充分，尚未形成各具特色的网约车管理经验。因此，我们建议相关政府部门能够定期评估相关政策措施的落实效果，在己到实施期限或未达到预期效果的政策措施，能够及时调整或者停止实施。

公平竞争审查方面，2016年6月的《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》规定，国务院各部门、各省级人民政府及所属部门均应在有关政策措施制定过程中进行公平竞争审查，并从维护全国统一市场和公平竞争的角度列出了审查标准，为行政权力划定了18个“不得”，其中包括有不得设置不合理和歧视性的准入条件，不得限制外地商品、服务进入本地市场等。而一些省市网约车暂行办法对网约车平台、驾驶员和车辆在市场准入方面进行了限制，限制了外地户籍人员和外地车辆进入本地网约车市场的机会。这种基于户籍和注册地设置的差异化准入制度，客观上会产生排除、限制竞争的效果，因此，相关省市出台这些限制性的措施，应该说明差异化待遇的合理性、正当性以及必要性。另外，《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》明确规定，政策制定机关在政策制定过程中要严格对照审查标准进行自我审查。经审查认为具有排除、限制竞争效果的，应当不予出台，或调整至符合相关要求后出台；没有进行公平竞争审查的，不得出台；制定政策措施及开展公平竞争审查应当听取利害关系人意见或向社会公开征求意见。因此，网约车暂行办法的出台前政府部门应当进行公平竞争的自我审查，并且依法公开相关信息。但就目前来看，天津及其他省市政府部门对出台的网约车管理暂行办法是否进行了自我公平竞争审查并未公开说明。

三、网约车立法规制中应当遵循的原则

各地在通过制定政策法规来规范网约车行为的过程中，应当遵循最基本的原则，不能超越界限。

1.合法性原则。行政法中的合法性原则主要包括两个方面：一是法律优先，即行政立法不得超越法律之上，不得与法律相抵触；二是法律保留，即行政活动必须以法律的明确授权为前提和基础，法无授权即禁止。因此在制定关于规范网络约车的相关规定时，一定要严格遵循现有相关法律的规定，不能超越法定权限。天津《暂行办法》中存在多处明显违反上位法的现象，其中最突出的就是违反了《行政许可法》第16条第4款明确规定，“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件”。《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》关于下位法不符合上位法的情形判断列举了以下情形：下位法缩小或扩大上位法规定的权利主体范围、权利范围、行政主体或其职权范围、法定职责期限、适用条件以及行政处罚的行为、种类和幅度范围。交通部出台的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》对网约车平台，运营车辆及驾驶员均做出了规定，天津市依据该暂行办法并结合天津市具体情况制定的《暂行办法》在以上三个方面限制条件方面做出了更细致的规定。但在这些规定中并非都是对上位法的具体细化，而是属于增加限制的许可条件。例如，对车辆排量及轴距的规定，均缩小了申请许可的主体范围。尽管目前法律对网约车这种新兴经济形态缺乏相应规定，并且各地在制定相关规定时有各自的考量，但一切活动都应于法有据，严格依照现有的法律制定相关规则，遵循行政合法性原则。

政府立法应当依照法定程序，推进坚持民主、科学立法。《行政许可法》第46条规定实施行政许可应当听证的事项或行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。为了能够更好的反映各方利益需求，在制定网约车法律法规的过程中，应当组织相关利益主体举行听证会，听取各面的意见，使广大民众参与立法，使立法更能体现科学性。

2.比例原则。行政法意义上的比例原则是指行政权力的行使除了有法律依据这一前提外，行政主体还必须选择对相对人侵害最小的方式进行。口政府在立法过程中应当将比例原则作为衡量立法是否合理的标准，把握好介入市场的尺度，兼顾各方利益关系。面對网约车这种新的经济形态，不是是否监管的问题，而是如何监管并且能够取得良好效果的问题，这就要求行政监管模式要随着新情况的出现而转变，政府在对网约车的监管过程中应当对自己所扮演的角色给予准确定位。网约车之所以能够迅速在全国200多个城市得到发展，是市场调节的结果，是广大人民群众自发选择的结果，符合市场发展规律。尽管对传统出租车行业造成了巨大冲击，但是政府不能对新兴事物进行压制，而是应当坚持比例原则，在保障消费者权益和维护好公平竞争的环境两个方面做好监管工作。无论是国务院简政放权、推动行政审批制度改革的原则和要求，还是《行政许可法》的具体规定，都要求尽量减少准入管制，更多通过事中事后监管履行管理职责，据此对网约车设定行政许可需要科学认真地进行论证。就目前的情况看，接入平台的网约车的安全问题、驾驶员资质、犯罪记录和违章问题、保险问题等都已经可以由平台公司通过技术和商业手段解决。因此，应当采用“政府管平台，平台管司机和车辆”的方式实现监管目的。总之，政府在立法过程中要把握重点，平衡各方面主体的关系而不能通过全面立法导致对市场的过度干预。