简析土地储备资金管理内部控制措施及建议

周美辰

【摘 要】 土地储备资金管理是土地储备工作的一个核心内容，随着土地储备量和土地储备资金量的增加，對土地储备资金管理提出了更高的要求，本文从土地储备资金管理内部控制目标着手，简析土地储备资金管理内部控制的关键点及控制措施，目的就是为了对提高土地储备资金使用的安全性、效率性和经济性提出合理化建议。

【关键词】 土地储备 资金 管理 内部控制

土地储备制度是我国在向市场经济转型过程中，为解决土地供需不平衡的矛盾而自发产生的，是对城市土地出让方式的新的尝试。土地储备制度的推行需要大量资金的支撑，土地取得、平整、开发、储存、出让的过程也是资金筹集、使用、回收、分配的过程，土地储备资金管理是土地储备工作的一个核心内容。近年，随着地方经济的发展及房地产市场的繁荣，城市土地的需求量急剧增加，土地储备制度得到了地方政府的高度重视，进入了快速发展期，土地储备量和土地储备资金量都达到了峰值，就对土地储备资金管理提出更高的要求。本文从土地储备资金管理内部控制目标着手，简析土地储备资金管理内部控制的关键点及控制措施，目的就是为了对提高土地储备资金使用的安全性、效率性和经济性提出合理化建议。

一、土地储备资金管理内部控制目标

土地储备资金是指土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等所需的资金。根据国家出台的相关政策文件明确土地储备资金管理的主体是土地储备机构，土地储备资金管理的范畴就是土地收购和开发整理过程中所需的资金，土地储备资金具有资金量大、使用周期长等特点。本文笔者在土地储备机构多年的工作经验总结了土地储备资金管理内部控制目标主要是：

（一）保证资金的安全

土地储备资金需求量大、周期长，每个土地储备项目所需资金都是上亿元，多的是几十亿元，每一笔土地储备资金支出金额都是以万元、亿元为单位，笔者所在 A市土地储备机构一年的土地储备资金的收支金额就是几百亿，资金的安全是土地储备资金管理的首要问题，任何一笔资金支付不合规不合法，都将是严重的经济问题，甚至是法律问题。

（二）提高资金使用效率

土地储备制度是调节城市土地供求关系的工具，也有引导城市建设有序发展的作用，必须以充足的土地储备量，成街坊成片区的规模化储备，才能真正发挥土地储备制度的作用。2016年以前，土地储备资金来源主要是银行贷款资金，A市土地储备机构每年的贷款金额都达到了上百亿。2016年财政部、国土资源部、中国人民银行和银监会联合下发了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综【2016】4号）为规范地方性债务的管理，，明确土地储备所需资金由财政部门安排。目前，土地储备机构的资金来源主要靠财政拨款，来源比较单一，资金量有限，而土地储备量不断增加，对土地储备资金需求量也不断增加，必须提高资金的使用效率才能保证土地储备制度的有序运转。

（三）提高资金的经济性

土地出让收入是地方财政收入的一项主要来源，扣除土地储备成本和各项计提基金后的部分作为土地出让收益满足地方城市建设发展的资金需求。随着房地产发展由繁荣期转入调整期，过去几年频繁出现“天价”土地的历史将结束，在合理的土地出让价格下，土地储备成本越高，土地出让收益就越少。在符合经济和城市发展规律的条件下，只有科学的控制土地储备成本，提高资金的经济性，才能提高土地出让收益的含金量，保证稳定的土地出让收益。

二、简析土地储备资金管理内部控制关键点及措施

土地储备资金管理就是储备土地“熟化”过程中发生的资金支出的管理，实质就是土地储备成本形成的过程。土地储备成本一般包括土地取得发生的征购和拆迁补偿费、税费、完成土地“熟化”发生的开发整理支出、资金占用成本、配套基础设施建设支出等，土地征购和拆迁补偿费及税费的标准地方政府都由相关的政策文件规范标准，因此这部分成本只随面积、区域等发生变化，属于相对固定的成本。

开发整理和基础设施配套的各项支出都有严格的支付标准和审定依据，也属于相对固定的支出。但资金占用支出，根据项目占用资金的周期长短和资金占用量不同而不同，资金量越到，资金占用时间越长，资金占用成本越高，属于变动成本。因此，土地储备成本的管理重点就是控制资金成本，关键就是对资金的占用时间和资金来源的管理，资金来源财综4号文已经确定为财政拨款，目前对土地储备成本管理的重点就是资金的占用时间，这也是土地储备资金内部控制的一个关键点。

由于土地储备资金量大，支付金额较高的特点，土地储备资金内部控制的另一个关键点就是资金的安全性，土地储备资金管理内部控制的关键点就是土地储备资金安全性和资金占用时间，整个土地储备资金管理内部控制工作围绕这两个关键控制点提出以下控制措施：

（一）完善土地储备资金支出的审批流程，制定土地储备资金使用计划，严格执行会审制度，保证资金的支出有计划、依法依规、有理有据。

（二）加强资金的过程管理，统筹协调好各个项目的资金需求，制定项目资金的预算，预算与每年的土地储备供应计划衔接，严格按预算和计划推进土地储备供应工作，保证资金及时回收，有序支付，全面提升资金的使用效率。

（三）建立严格的土地开发整理政府采购制度，建立科学的评估和评选机制，并对确定的一级开发单位建立定期考核和预警机制，定期就开发进度进行考核，不能按合同完成开发的及时采取措施处理，避免拖长土地项目的开发周期，造成资金占用，降低资金使用效率。

（四）办理资金支付业务，应当严格遵守现金和银行存款管理的有关规定，不得由一人办理货币资金全过程业务。

（五）加强对资金的监管，建立内部审计制度，定期对资金的收支业务进行审计。

（六）项目完成后及时进行土地储备成本决算，根据预算结果进行对比分析，查找原因。

三、完善土地储备资金管理内部控制制度的几点建议

（一）制定中长期土地储备资金计划。

根据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综【2016】4号）规定土地储备机构需按照单个土地储备项目编制土地储备资金收支预算，土地储备支出从国有土地收益基金、土地出让收入、存量贷款资金中安排，不足部分通过省级政府发行的地方债权筹集资金解决。土地储备资金管理纳入财政预算管理，必须依照《预算法》的规定进行审批，整个审批时间相较原来由土地储备机构自行贷款更长，计划性更强。土地储备机构应该依据城市发展总体规划，充分考虑市场、政策、经济等方面的因素，制定年度和中长期土地储备计划。合理确定土地储备总量、贷款规模和土地供应量，加强对于城市土地的储备量与储备周期、资金需求量的定量研究，科学测算每年的土地储备资金支出预算。

（二）推行土地储备资金预算与土地储备供应计划衔接的制度。

土地储备机构单位性质是事业单位，资金纳入财政预算管理，对土地储备资金收支按项目实施预决算管理，按年对财政提供宗地支出情况。每年土地储备供应计划上报属地政府审批，资金预决算管理与土地储备供应计划相分离，实际工作中财政资金安排与业务工作无法有效衔接，必然会在实际工作中出现项目等资金或资金闲置的问题出现，影响资金使用效率，因此必须严格依照土地储备供应计划来制定土地储备资金预算。

（三）建立土地储备项目风险评估体系

综合考虑储备周期、资金成本、资金周转率、资产负债率因素。建立项目的预警机制，合理确定土地储备周期和资金成本预警指标，并进行实时跟踪考核，有效控制土地储备资金管理的风险。按照财综4号文件的规定土地储备机构不能从事政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务，积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发。对于委托进行土地前期开发的项目，土地储备机构做到事前计劃、事中监督、事后决算，根据项目情况科学制定采购标准和评估指标进行公开选择，根据确定的土地前期开发计划制定预警指标，包括开发周期、开发进度、开发标准等指标，定期进行考核，对预警指标进行分类管理。当项目考核结果到达预警指标时，要及时采取措施补救，严重时可以中止委托单位的开发工作，重新选择。

（四）建立目标考核制度

土地储备机构根据业务性质划分成本控制中心，对土地储备项目进行预决算管理，由各成本控制中心根据项目预算，实时跟踪项目的推进及成本支付情况，并及时调整预算数据，保证储备机构对土地储备成本的实时监管，一方面有利于降低储备成本和财务风险，缩短土地储备项目的收购整理的周期，另一方面也能监督土地征购拆迁补偿费及时到位，避免补偿款滞留，引起征地纠纷。同时，土地储备项目完成后及时进行结算，并建立相应的绩效考核制度，根据实际发生的成本与预算数据进行比较，建立考核指标，根据考核结果给予相应的奖励和惩罚。