证监会会计监督权的法律边界分析

王茜

凯立诉证监会一案可谓是一次由会计技术争议引发的会计话语权争夺的典型案例，该案的两次判决也引起了各界人士的热议。经过查阅文献资料，我发现这个问题鲜有学者研究直接从证监会入手，分析证监会的会计监管权的具体内容和监管范围，而更多的将研究的视线放在了对会计准则的研究之上。当然，近年来，证监会监管的视线也开始在会计争议问题上停留。此外，也有越来越多的学者开始对会计争议的监管提出了自己的看法。比如刘燕教授曾发表了题为《从财务造假到会计争议_我国证券市场中上市公司财务信息监管的新视域》一文讨论该问题。本文的思路是重新审视凯立案，从财务造假和会计争议两大维度审视证监会的会计监督权。

一、从财务造假角度审视证监会的会计监督权

财务造假是指上市公司伪造交易或者虚假记载，其财务会计报表对公司的财务状况做出了虚假的或者和事实并不相符的陈述，从而经过审理被认定为财务造假。从财务造假的维度审视证监会的会计监督权，近年来证监会的监督权是不断扩张的。从凤凰财经的数据来看，在2013年至2015年证监会行政处罚决定书中，有35家上市公司牵涉财务造假，且主要集中在保壳、IPO方面。近三年来平均每年有十多家公司因为财务造假问题被证监会处罚。

对财务造假的严打是有原因的，因为证券市场的有效运行的关键就在于信息披露的真实性，財务信息的真实性更会直接影响投资人的决策。对于真正意义上的财务造假，我国的法律也有法可依，从《公司法》、《证券法》、《会计法》到《刑法》都对财务造假的行为进行了制约。

对于上市公司的财务造假，证监会的监管强度是逐年增强的。2012年5月，证监会明确表示将建立IPO相关中介机构不良行为记录制度并纳入统一监管体系，形成监管合力；对构成违法违规的，依法进行行政处罚；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关，追究刑事责任等。2013年，证监会表示将联合财政部对会计师事务所财务造假加大打击和处罚力度，新的IPO改革方案又再次强调，要进一步加大对中介机构的监督执法和自律监管力度，中介机构未能勤勉尽责的，依法严惩。

在财务造假这个维度，证监会的会计监督权有充分的法律依据，在诸多证监会发布的行政处罚决定书中可见，证监会较多引用的法律是《证券法》和《公司法》来处分财务造假行为。因为财务造假涉及的是伪造交易，伪造会计记录和会计处理造假，它并不存在对会计技术问题的争议，所以证监会的会计监督权也可以触及到财务造假的方方面面，不存在强制性的边界问题。当然，对于严重财务犯罪类的行为，证监会需要将案件移交检察院审查，这可以算是其会计监督权的边界之一。

二、从会计争议角度审视证监会的会计监督权

会计争议是会计报表的编制者和会计报表的审查者、使用者就财务会计报表的特定内容或者背后的特定会计处理的合法性合理性发生分歧，意见不一致。会计争议时围绕着会计准则的适用而发生的。从会计争议的维度审视会计监督权，我们可以看到证监会在这个维度的监督权是更为限缩。因为会计争议会涉及到的问题是“真账假算”，在这个真账的前提下，会计处理的争议焦点是在这样的会计技术处理是否有合理。为了解决问题，证监会也在2007年采取了部分措施，比如说提出的“强化监管机构对会计监督个案的认定权，建立会计个案应急反应机制”的要求，这个要求也是因为会计争议的频发而出现的。

从我国目前的会计话语权架构来看，证监会在会计争议监管上还是比较被动。财政部拥有了规则解释权（最终话语权），因此对于会计技术问题的处理，是由其作为最终拍板人的。而证监会虽然肩负着会计资料监督的大任务，收到了来自投资者的各种压力，但是由于其本身无规则解释权，所以其在遇到一些真账假算的情况下总是显得无能为力。

那么，为了方便证监会的监管，切实保护证券市场的投资人利益，我们能否赋予了证监会会计准则的制定权呢？从理论上看，证监会享有会计规则的解释权无可厚非，因为证券市场作为各种利益的交锋地带，是对财务信息有着最为强烈需求的，同时也会导致会计准则因为各方利益的需要而被各种形式的曲解或者在灰色地带滥用。那么，究竟能否让证监会有权直接解释会计规则的实际含义呢？从各国的经验来看，几乎没有一个国家采取这种制度安排。其中美国是唯一一个赋予证券交易委员会会计规则解释权的国家，但是美国也仅仅是保留了最终话语权，会计准则的制定工作都授予了会计职业界。其中一个可以理解的里有是会计技术特征的复杂和千头万绪会让会计规则的制定和解释成本高昂，因此证监会享有这样的一项权力的成本收益分析并不划算。

从上述分析可以得到一个初步的结论是：我国证监会的会计监督权在会计争议的维度上是限缩的，主要在于受到了来自拥有会计规则解释权的财政部的限制，当涉及到了会计规则的不同理解时，需要财政部出面解释，而监管部门本身并不能越权解释。

三、小结

综合上述，本文分析得到以下观点。第一，证监会的会计监督权是在《会计法》和《证券法》的授权下享有的，其行使会计监督权无可非议。也是因为正是赋予了会计监督权，从而有了凯立案中证监会对会计资料的审核。第二，对于证监会会计监督权的行使边界，需要从财务造假和会计争议两个维度来审查。从财务造假的维度来看，证监会的会计监督权是有法律保障的。但是在会计争议这个维度下，证监会的会计监督权是受到了来自财政部的限制的，所以也会有可能被诉。第三，本文建议我们可以建立一个体系，囊括各个政府会计监督主体，使各主体有序、规范地合作，各自对会计行为的不同方面进行监管，从而产生协同效应。