基层群众如何“直通”国家立法

杨天

“基层立法联系点要做的就是将这些原汁原味的群众观点进行深加工，为专业立法提供原原本本的社情民意参考”

7月的一天，退休教师夏云龙冒着酷暑，于上午9点准时赶到了上海市虹桥街道办事处的一间会议室。在这里，他要与其他14位居住在虹桥街道的普通市民一起，参加一场特殊的座谈会——关于两部国家法律草案的意见征询会。

两年前的2015年7月，上海市虹桥街道被全国人大常委会法工委确定为全国四个基层立法联系点之一。这是贯彻落实党的十八届四中全会提出的“健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化”精神的重要举措。

2016年11月，中共中央政治局委员、十二届全国人大常委会副委员长李建国在前往虹桥街道基层立法联系点调研时曾指出，“要把基层立法联系点作为国家立法工作接地气的‘直通车，让百姓的心声更快、更准地直通国家立法机关。”

作为东部地区唯一一家，也是街道層级的唯一一家全国基层立法联系点，两年来，虹桥街道的普通居民们参与了十几部国家法律的修订和完善。

“接地气”的座谈会

夏云龙参加的是《中华人民共和国国歌法（草案）》（以下简称“国歌法草案”）和《中华人民共和国公共图书馆法（草案）》的意见征询会。

当天的会议上，夏云龙第一个发言，对国歌法草案提出了几条意见。比如，他提出在需要奏唱国歌的场合，应特别加上各级各类学校的升旗仪式和重大集会活动等。

“我就是想起到一个抛砖引玉的作用。”夏云龙对《瞭望东方周刊》说。曾在学校教授过“道德与法律”“政治学”等课程的夏云龙，具备一定的法律知识，他很高兴在退休后还能发挥余热，为国家立法出谋划策。

在国歌法草案中是否应该写明国歌的词曲作者？居民区举行入党仪式时是否应该奏唱国歌？对于损害国歌庄严形象的，仅仅拘留是不是处罚过轻？政府建立的公办图书馆是否应该设立老年人和残疾人专座？

2个小时的座谈会，讨论异常热烈，大家对具体条款都抠得很细。在一旁做会议记录的虹桥街道人大工委专职干部龚莉飞快地敲着键盘。当天的座谈会结束后，她会把大家提出的意见建议汇总上报至全国人大。

《中华人民共和国反家庭暴力法》意见征询会现场

“在具体意见征集过程当中，我们感到基层群众虽然缺少法律专业知识，但拥有丰富的生活阅历，基层立法联系点要做的就是将这些原汁原味的群众观点进行深加工，不因群众没有专业知识而忽视其意见，不因群众语言平实零散而不予采纳，更多的还是要透过现象看本质，理解并掌握群众真实的利益诉求，为专业立法提供原原本本的社情民意参考。”虹桥街道党工委书记严永强对《瞭望东方周刊》说。

全国人大代表、虹桥街道虹储居民区党总支书记朱国萍也曾多次参与这样的意见征询会。她向本刊记者回忆，在参加民法总则草案的座谈会时，她看到草案二次审议稿中规定“没有依法具有监护资格的人的，由居委会直接担任监护人”的条款，当时就提出，居委会作为居民自治组织，人少，事务杂，直接照顾无自理能力的老人小孩很困难。

朱国萍的这个意见来自于她在26年的社区工作中的亲身体验。她所在的社区曾有一个跟着父亲生活的孩子，一次，这名父亲被行政拘留7天。这家人的亲戚朋友都不愿照顾孩子。她只得和几个居委会干部在这7天里全程陪护孩子，吃住都在居委会。

在最终通过的民法总则中，这条规定已被改为：没有依法具有监护资格的人的，监护人由民政部门担任，也可以由具备履行监护职责条件的被监护人住所地的居民委员会、村民委员会担任。朱国萍认为，这个修改很好，有余力的居委会可以负责，居委会无余力时，民政部门可以兜底。

“我本来以为，立法离基层百姓很遥远，但这次参与民法总则草案制定，让我感受到了法律也很接地气、有温度。”朱国萍说。

据龚莉介绍，虹桥街道基层立法联系点设立两年来，已完成反家庭暴力法草案、慈善法草案、民法总则草案等十余部法律的意见征询工作，归纳整理各类意见建议170余条。其中多条修改意见，如反家庭暴力法中“人身安全保护令的申请主体扩大到基层组织”、“关注对老年人群体相应权益保护”等建议都已被采纳。

如何成为先行者

2015年5月，时任全国人大法工委办公室主任许安标对虹桥街道进行了现场考察，2个月后，虹桥街道就被正式批复确定为全国人大常委会法工委基层立法联系点。

虹桥街道何以成为全国第一个设在街道层面的立法联系点？

这在严永强看来并非偶然。

“首先是我们这里区域综合性比较强。既有古北国际社区，又有传统居民区，有助于听到各个层面的群众意见。另外辖区内虹桥开发区涉外经贸及商务优势明显，在经济类法律征询中也颇有优势。”严永强分析说。

不仅如此，虹桥街道还有着比较丰富的司法资源，虹桥社区内有法院、检察院、公安局以及律师事务所等，可以给联系点更多法律专业的支撑。

然而，作为基层立法联系点的先行者，虹桥街道并无任何样板可循，只能“摸着石头过河”。

据严永强介绍，虹桥街道党工委仔细研究了《全国人大常委会法工委基层立法联系点工作规则》，用了一个月时间，初步建立起了联系点的组织架构和基本制度。

龚莉告诉本刊记者，这个名为“一体两翼”的组织架构，在街道基层立法联系点的统领下，由街道辖区内的16个居民区和50家区域单位分设基层立法信息采集点，其中的190名信息员、66名联络员为主体，长宁区人大、长宁区司法局、上海市第一中级人民法院等10家顾问单位和由高校专家组成的专业人才库则为“两翼”。

“建立这样的组织架构，初衷就是为了能直接倾听来自一线群众的意见和声音。”严永强说。

作为主体的信息员队伍怎么建设，最初曾有过不同意见。

有观点认为，信息员队伍应当精英化，选取教授、律师等专业人员较为合适。但也有观点认为，应该让普通老百姓成为信息员主体，不强调职务，也不强调身份，主要由社区百姓和白领员工来担任，遴选条件主要就是政治过硬、生活和社会阅历要广，这样更有利于听到原汁原味的基层意见。

最终，一支以社区居民和白领员工为主体的信息员队伍出炉。

“很多信息员觉得能够作为基层群众代表直接参与国家立法是一件很光荣的事情，因此他们有着很高的积极性。他们参加座谈会风雨無阻，还常常拿着小本子，准备着发言稿。”龚莉说。

为了保证每次的意见征询务实有效，虹桥街道还总结了一套“一二三工作法”。“一”是坚持每次提前一周给信息员送上草案，并就关键点做好辅导;“二”是坚持每次召开普通群众和业务相关人员两种类型座谈会，形成综合性意见;“三”是坚持每次召开三场以上座谈会听取意见，扩大意见征询的覆盖面。

接到法律草案的第一时间，街道会根据草案涉及的内容有针对性地选择居民区信息员以及专业信息员等作为征询意见的信息员队伍。

比如电影产业促进法，专门邀请了上海电影制片厂的专业人员参与;关于教育的立法，则邀请了学校代表参加。而在对《公共文化服务保障法（草案）》征求意见时，基层立法联系点除了举办三场信息员和基层群众代表座谈会外，还举办了有十余家基层文化单位参加的专场座谈会。

2016年9月1日，虹桥街道基层立法联系点与华东政法大学签署了共建协议。

华东政法大学将为虹桥街道基层立法点专门设立专家库，根据居民反映的情况，提供与全国人大常委会法制工作委员会交付的立法规划计划、法律草案征求意见、立法专题调研、法律实施评估等立法工作有关的专业咨询。

同时，华东政法大学还将为立法联系点的信息员、联络员提供法律知识和技能培训。

真真切切的普法课

虹桥街道一楼办公区域，一个50平方米的房间被用作基层立法联系点的办公场所，基层立法联系点的工作理念、内容和元素通过制度上墙等方式融入其中。这里如今成为立法建议的基层汇聚点，常有热心立法的人士聚集在此。

“我们希望能将基层干部和群众广泛参与立法的过程，不断拓展成为全民普法、广泛宣法和增强全社会法治意识的过程。”严永强说。

结合基层立法联系点的法制宣传职责，虹桥街道的居民区出现了法治宣传景观墙、法治弄堂、法治园地等社区法治微景观。

2017年5月，朱国萍所在的虹储小区增添了一景。位于居委会对面一块约300平方米的空地被改造成了一片最新的法治微景观——“法谐苑”，意为人人尊崇法治，社区和谐康宁。

为让死板的法律条文变得形象生动、通俗易懂，苑内制作了十二生肖雕塑，每只生肖的下方都刻有朗朗上口的法治格言或法律典故。例如，牛代表勤勉踏实，就刻上与劳动法有关的法律格言;狗代表老实忠诚，就刻上与婚姻法有关的法律条文;蛇弯曲的身子可联想到交通工具，因此刻上遵守道路交通法规的相关格言……

这里的每个雕塑都能让孩子们坐一坐，骑一骑，使儿童及青少年群体能够在“亲近”这些生肖的过程中潜移默化地学到相关法律知识，自然地融入到普法大家庭中。

“法谐苑现在是小区居民最喜欢的景观之一，人们在日常休闲和娱乐游玩中就能熟记法律知识，增强法律意识。”朱国萍说。

在朱国萍看来，“家门口立法”实实在在改变了大家的法律观。

“以前大家总认为，法律是人民大会堂里的事，我打官司的时候才需要用到法律，要是一辈子不打官司，那法律和我有什么关系？”朱国萍说，有些百姓不信法信“闹”，习惯了遇到问题不走法律渠道。

而现在，通过信息员和居民间讨论法律条文的互动，通过各种形式的法治宣传，立法这件“高大上”的事变得平易近人。

“建立基层立法联系点的最大意义，就是给全民上了一堂真真切切的普法课。”朱国萍说。

家住虹桥街道的退休法官严敏祥对此也深有体会：“我去街道作法律咨询时，很多居民都会问我最新的立法动向。法律一旦公布，我会第一时间告诉他们。”

2016年7月，借鉴虹桥街道基层立法联系点的工作经验，上海市人大也在全市设立了10个基层立法联系点，就地方性法规草案听取最接“地气”的声音。