城市地下综合管廊该怎么建

万宏蕾

要解决资金缺口问题，要为管理体制和法律法规体系的完善寻找答案

好莱坞大片中，常常上演地下飙车的刺激场景。与供水、供热管线不同，上演这些场景的地下隧道颇为宽敞，但它的功能却并无不同。

这些地下隧道名为城市地下综合管廊，也称综合管沟或共同沟。综合管廊将以往直埋的市政管线集中放入其中，并设置专门的配套系统，按照实际需求统一规划、设计、建设，并进行后期运营管理。它具备诸多直埋管线没有的优点，因此，综合管廊被视为化解纷繁复杂的城市地下管线难题的解决方案。

不过，现在的城市地下综合管廊还未成为“地下城”的主体。除好莱坞大片中的国际知名大都市外，目前，在国内，综合管廊还只在一些经济发达的城市和新区有所建设。

“不过，越来越多的大中城市已开始着手综合管廊建设的试验和规划，如重庆、南京、济南、沈阳、福州、郑州、青岛、威海、厦门、大同、嘉兴、连云港和佳木斯等。”中国城市规划协会地下管线专业委员会专职副秘书长刘会忠告诉《瞭望东方周刊》。

政策开始密集出台

作为其发源地，早在第二次工业革命时期，法国（1833年）、英国（1861年）、德国（1890年）等欧洲国家就开始兴建地下综合管廊。

当时，在城市下水道建设的过程中，法国巴黎创造性地在其中布置了煤气、电力等管线，形成了早期的综合管廊。

经长期实践证明，与直埋方式相比，综合管廊具有诸多优点，包括节约土地资源、避免重复开挖、各类管线分门别类敷设、技术人员可以及时进入廊内维护检修以及可实现统一规划、管理、控制等等。

此后，地下综合管廊逐步在美国、西班牙、俄罗斯、日本、匈牙利等国流行和普及起来。

中国大陆地区的地下综合管廊建设起步稍晚。

1958年，中国大陆地区在北京天安门广场铺设了第一条地下管廊，长度为1000多米。相隔二十年后，才有第二条管廊问世。

而地下综合管廊政策开始密集出台，不过是近几年的事。

国家电网福建省送变电工程公司施工人员在敷设地下高压电缆

2013年发布的《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》提出，提高城市管网、排水防涝、消防、交通、污水和垃圾处理等基础设施的建设质量、运营标准和管理水平，加大城市管网建设和改造力度。

随后发布的《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》强调，新建城市主干道路、城市新区、各类园区应实行城市地下管网综合管廊模式。

2014年，住建部提出：用3年左右时间，在全国36个大中城市全面启动地下综合管廊试点工程。

2015年7月底，国务院常务会议专门部署推进城市地下综合管廊建设工作。8月10日，《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（以下简称《意见》）正式发布。

2016年，国务院总理李克强在政府工作报告中提出，2016年将开工建设城市地下综合管廊2000公里以上。

补短板的钱从哪儿来

之所以如此重视城市地下综合管廊建设，无疑是其对城市治理和公共服务的重要的长远的基础支撑作用。同时，这也是补城市动能缺板之举。当然，管廊建设对投资具有巨大拉动作用。

2015年，在城市地下综合管廊规划建设培训班座谈会上，住房和城乡建设部部长陈政高曾估算，如果每年建8000公里综合管廊，按照每公里1.2亿元的投资计算，将拉动1万亿元投资。“这还不包括间接拉动的投资，如果加上钢材、水泥、机械设备等，其拉动经济的作用将更大。”

但是，这也反映出地下综合管廊建设的一大挑战即集中投入的成本高昂。

综合管廊建设起步较早、发展较为成熟的大多是世界知名的大都市。这些城市具有较强的财力，其建设费用也由政府承担。

目前，中国已有69个城市启动地下综合管廊建设项目约1000公里，总投资约880亿元。这些管廊基本集中在经济发达的城市和新区。

按照每公里投资约1.2亿元计算，仅是2016年建设两千公里以上综合管廊，就至少需要2400亿元投资。钱从哪儿来，成为一大问题。

为解决这一问题，财政部在2015年发布的《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》提出：将对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助3年，试点城市按规模分档，直辖市每年5亿元，省会城市每年4亿元，其他城市每年3亿元。对采用PPP模式（政府和社会资本合作模式）达到一定比例的，将按上述补助基数奖励10%。

“正因为有中央拨款可以拿，所以大家申报积极性都很高。2015年4月份才批的示范项目，5月28日便注册成立了‘六盘水市城市管廊建设开发投资有限责任公司，并按程序报送了申请书。”为六盘水管廊建设项目提供咨询服务的大岳咨询副总经理常庆海告诉《瞭望东方周刊》。

仅靠财政专项补助，并不足以解决全部建设资金问题。

按计划，六盘水拟实施综合管廊试点项目15段，总长39.69公里，初步估算项目总投资为30亿元。

“在资金配套方面，30亿元的项目，中央财政专项补助资金有9亿元，六盘水地方政府配套资金2亿元。”六盘水地下管廊项目评审委员会负责人黄波告诉《瞭望东方周刊》。

这意味着，这一工程还有近20亿元的资金缺口。

“与地下综合管廊巨大的一次性投入相比，国家和地方政府能投入的资金毕竟有限。”刘会忠说。

解决方案是引入社会资本。

2015年发布的《意见》，在地下综合管廊入廊要求和有偿使用方面态度明确。舆论认为，《意见》鼓励入廊企业投资入股，这既可以打破既有利益格局，也将直接推动万亿元级投资的地下综合管廊建设高潮。

事实上，就在2015年4月，国家财政部、住建部确定全国10个试点城市一个月后，国务院办公厅发布了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，提出“通过资本市场和开发性、政策性金融等多元融资渠道，吸引社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、运营管理，提高公共产品和公共服务供给能力与效率”。

社会资本的角色多由央企和国企扮演

“六盘水希望引入的是能拿出真金白银做实事的社会资本，共计19.24 亿元，其中现金出资8亿元作为资本金注入项目公司。”金永祥介绍说。

按照规划，六盘水地下管廊全长39.69公里，项目采用PPP模式建设运营，总投资29.94亿元，其中中央财政专项补助9亿元，项目建设期为2年，试运营期一年，预计于2020年投入使用。

根据招投标公告，2015年6月、7月，六盘水分别就企业实力、资质条件、相关业绩、合作方案、运营管理水平、后续融资条件、专业人员构成、建设成本控制、退出机制等方面，开展了两次意向合作单位市场测试工作。

“当时的筛选规则是：资产规模要上二三十亿元，必须是带着真金白银来。在这个硬性标准下，刷掉了一大批企业。”黄波说。

“另外，当时还要考察项目经验、业绩能力、是否有大型市政工程的管理经验，以及融资能力、银行授信、运营能力保障措施。总之，综合参考口碑、信誉、性价比，且报价高于28亿元的不考虑。”黄波说。

这样几轮严格筛选后，14家投标企业剩下5家。结果是，中国建筑成功中标。

“不仅是六盘水，从全国来看，这轮已落地的地下管廊PPP项目中，社会资本‘P的角色也多由央企和国企扮演。”大岳咨询总经理金永祥告诉《瞭望东方周刊》。

其原因就在于PPP模式自身的特性：投资额度大、投资周期长、项目风险高。

2015年4月，国家发改委投资司副司长罗国三曾在新闻发布会上直言，“全国各地公布的PPP项目，只有10%～20%签订了合同。”这也意味着，大多数的PPP项目未能实现。PPP之路在国内该怎么走，社会资金如何介入，“大家都在探索中。”

“一个成功的PPP项目要求参与方有相应能力，比如，巨额的投资需要相应的融资渠道、融资工具和融资能力;较长的投资周期意味着融资结构和利率期限要与之相匹配;而除了财务风险、运营管理风险以外，从长期来看，成本控制及管理效率等等都是PPP项目的核心和精髓。”常庆海说。

事实上，除了收益之外，政府的履约承诺和履约能力也是一些社会资本担心的一个问题。

“实践中政府违约的情况是有的。PPP项目周期较长，往往政府换届之后，下一届政府是不是认账？一旦双方出现纠纷，社会资本往往没有信心赢得诉讼。”金永祥说，“因此，六盘水项目整个方案都是做的10年、20年的中长期规划，以给投资者信心。”

体制和法律问题是根本

从这个角度来看，城市地下综合管廊建设，核心的问题便又回到了前文所述的体制和法律法规层面。而这，也是目前综合管廊的建设难以大面积推开的一个原因。

目前，PPP模式集中于基础建设和公共服务领域，大多涉及土地、税收、环保等问题。“这不是单纯出台一两部法律就可以解决的，而是法律体系整体协调和匹配的问题。”刘会忠说。

尤其是，对于综合管廊建设来说，由于各类管线的管理分别控制在各自的行政主管部门手上，在此情况下，要集中建设综合管廊，协调难度可想而知。

即便建设问题得以协调解决，后期的维护费用如何分摊也是个新问题。

从整体来算，长远来看，综合管廊是个划算的投资。

以珠海横琴新区地下综合管廊为例。这一工程于2010年3月开始建设，项目概算总投资19.8亿元，全长33.4公里。

“虽然当时一次性建设成本较高，但后期效益十分显著。光是节约土地资源一项，横琴地下管廊产生的直接经济效益就超过80亿元。”刘会忠说。

当然，短期之内，地下综合管廊建设是需要大笔资金的，每年还会产生比旧管线系统高的运营维护费用。

比如，上海世博园“共同沟”，每年的运维成本达到500万元。在投入了巨额前期建设资金之后，无论是政府还是社会主体，埋这样的单都是有压力的。

“比较合理的方式是由入廊单位分摊成本，缴纳一定数额的使用费。”刘会忠说。而这，自然更需要进一步加大管线权属单位入沟意愿的沟通。

因此，地下管廊建设需要考虑诸多因素。“比如，采用哪种资金分摊方法更合理，用何种形式出资、如何管理，在综合管廊完成后，其所有权、使用权、管理权如何界定等。”刘会忠说，“由于牵涉部门众多，需要有一套完整的行政法规和有效的机制作为支撑。”

目前，其他地区已经在寻求解决方案。

比如，日本与台湾地区基本采用道路管理者和管线单位共同承担的费用分担机制。台湾将地下综合管廊建设成本在两者之间承担的比例确定为：由主管机关承担三分之一，管线单位承担三分之二。

“由于传统埋没成本大约占共同沟成本的60%，管线单位承担三分之二，基本上是负担了跟原来一样多的资金，所以这种方法易被管线单位接受。”刘克会说。

福建省厦门市已经开始借鉴台湾地区的做法。

2013年11月，厦门出台了城市综合管廊使用费和维护费收费标准，以“保本微利”为原则，以直埋成本为基础加上微利得出使用费，以测算的维护成本加上微利得出维护费，再按照占用空间等原则在各管线单位进行分摊。

“目前这一收费标准还在运行之中。”仍在持续关注这一项目的刘克会说。

资料链接

一些发达国家的法律规定：一旦地下建设有综合管廊，相关管线单位必须通过管廊埋设管线，不得再采用传统埋设方法。

目前，巴黎已建成综合管廊总长超过2000公里，且收容的管线种类也越来越多。

日本是目前世界上地下管廊建设规模较大、技术较先进的国家之一。

早在1926年，在关东大地震后的东京复建过程中，日本就完成了九段阪和八重洲两处共长1.8公里的综合管廊建设。

1963年，日本政府又颁布了《关于建设共同沟的特别措施法》，解决了地下管廊建设中的资金分摊与回收、建设技术等方面的关键问题。例如，作为道路的合法附属物，地下综合管廊由公路管理者负担部分费用并建造。

随着城市地下管廊的投资、规划设计、建设施工、后期管理等方面逐渐完善，日本的城市地下管廊建设此后得到了大规模的发展。

到1982年，日本拥有地下综合管廊共计156.6公里，至1992年，日本已经建造地下综合管廊约310公里。目前，日本建设省的目标是在本世纪初叶在全国80个城市的干线公路下建成约1100公里的地下综合管廊。

继日本之后，中国台湾成为亚洲综合管廊方面法律基础最完备的地区。

自上世纪90年代，台湾地区就开始对城市地下管廊进行大力推广，并于1991年完成了台北市中华路第一条共同沟建设。

2000年，台湾公布实施的《综合管道法》，对综合管沟的建设地区、时机、资金、维护管理等作出了明确的规定，这对促进台湾地区综合管沟的建设和发展起到了巨大的推动作用。

目前，台湾已建成综合管廊超过300公里，其中台北，高雄，台中等大城市已完成系统网络的规划并已逐步建成。