政府补助性资金纳入国库集中支付的可行性分析

丁雪晖

政府补助性资金范围很广，既包括对各预算单位的，也包括对企业的，由于涉及到国库集中支付的政府补助性资金只包括对各预算单位的，因此只引入狭义的政府补助性资金概念，即政府补助性资金是政府间的一种补助，它是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。我国在1994年分税制改革基础上，为了解决地区收支均衡的问题，国家逐步试行了转移支付制度。现主要方式有：体制补助、专项补助、税收返还等。

财政政府补助性资金的基本情况

政府补助资金的种类涉及基本公共支出、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、农林水事务转移性支出等几十个科目，通过国库集中支付渠道支出的占政府补助性资金的很大的一部份。财政政府补助性资金使用管理分为两种情况：一是通过财政拨付到预算单位。二是由财政直接划拨到辖属各级财政在商业银行开设的专户。

现行政府补助性资金的清算方式

政府补助性资金通过财政直接支付（见图一）与财政授权支付（见图二）的方式进行。目前政府补助性资金通过预算内与预算外两种资金性质来区分不同的资金划拨渠道。

一、实行财政直接支付和财政授权支付的所有预算内资金，均通过国库单一账户进行清算。

二、实行财政直接支付和财政授权支付的所有预算外资金，通过财政在各商业银行开设的预算外资金财政专户进行同行清算（清算行由财政指定）。专户中的资金来源：一是通过国库将资金划转到财政部门在商业银行开设专户再进行支付的流程。财政部门在接到国库资金到账通知后，根据上级财政部门下发的资金调拨文件，将专款划转到财政部门在商业银行开设专户上，然后根据单位的用款计划，再进行拨付，部分实行按月拨付、部分实行提款报账制、部分按照工程进度拨付资金、部分按照实需资金在审批后予以拨付（如社保专项中的新农合资金）。二是由中央财政直接将资金汇划到特设专户，然后账户管理部门根据资金的使用规程进行支付，直接支付到单位账户或供应商账户。

财政直接支付业务流程图（图一）

清

算

财政授权支付业务流程图（图二）

目前政府补助性资金支付管理过程中存在的不足

从政府补助性资金的管理、清算方式与流程上可以看出目前政府补助性资金运行的不足从而对实施预算内、外资金逐步全面地纳入国库集中支付提供了借鉴。

一、资金管理方式不利于国库监管。政府补助性资金通过授权支付与直接支付的方式拨付给预算单位，其中预算内的资金通过国库拨付，而预算外资金通过商业银行拨付，通过商业银行拨付的专项资金，要求专款专户，便于管理，但资金在拨付之后，如何使用、何时使用就由各部门或单位来控制，国库无法监测资金的使用状况。通过直接支付拨付的预算内、外资金，由于是一次拨付，财政部门也无法及时监测资金的使用，导致资金的使用效益低，从而形成监督盲区。

二、资金的发放流程复杂，环节过多，增加了资金的在途时间，降低了资金的使用效率。一是预算内的政府补助性资金通过国库拨付，拨付程序中先要通过各商业银行垫付，再由商业银行与国库结算，商业银行不是专门从事财政资金划拨的单位，业务人员对财政业务不熟悉，容易发生错用会计科目，不合规支付等问题，就会造成当天资金无法结算，增加资金的在途时间，遇到周末，资金的在途时间会更长。二是有相当一部分政府补助性资金从人民银行国库部门划转到专户或相关单位账户，再由相关单位部门根据有关管理规定再进行支付，制约了资金的及时到位。并且授权支付的额度先到达一级预算单位，二级预算单位使用时再分次支取额度，这也无形中增加了支付环节。三是财政部门每月要与各商业银行对账这也在无形中增加了工作量。

三、政府补助性资金种类多、用途宽、管理部门多，资金过于分散，财政专户多，无法形成资金合力。随着中央财力的增强，中央对地方特别是边远贫困地区的转移支付不断加大，支付项目较多，补助对象涉及到各个行业领域，各项资金按项目和资金的用途被不同的部门管理，只注重部门政策效应，按照相关文件规定做好本部门的事，无法将这些资金进行整合，充分发挥财政资金的合力。并且属于预算外的政府补助性资金在不同代理银行有多个财政专户，数量众多的财政专户，导致政府补助性资金较为分散，加大了政府部门对政府补助性资金收支管理的难度。

将政府补助性资金纳入人民银行国库集中支付的可行性分析

从目前情况看政府补助性资金可以通过国库与各商业银行专户两种方式拨付，国库目前通过集中方式支付的政府补助性资金规模要比商业银行专户的业务量大，政府补助性资金纳入国库集中支付的可行性具体可以从以下三方面来分析：

一、当前国库对政府补助性资金实行集中支付已具备的条件。

国库办理政府补助性资金具有软、硬件优势。国库部门经过多年的发展，现已拥有独立的资金汇划体系；独立的监督机构，严格的监管制度和监管模式；独立的核算体系。一是大、小额支付系统上线后，国库部门拥有独立的清算体系，县支行与中心支库通过内部往来实现，各中心支库都拥有独立的清算号和完善的资金清算体系，直接参与现代化支付清算系统(县支库间接参与)，确保国库资金实时拨付到商品供应商和劳务供应者的账户上；二是国库部门具有灵活、强大、先进的核算手段，可采用“一机一库、一机多库，分库核算、混库核算”的会计核算模式，核算本级及所属下级财政部门的全部财政收入和支出，可以详细地记录和反映出辖内各级财政部门预算执行情况；三是具有专门的业务机构，有利于业务的拓展，能为财政部门提供全方位优质的服务；四是在人员的配备管理方面，人民银行各分支机构在国库内部，可根据编制情况，合理利用人力资源，适当对人员进行调配。五是目前全国大部分省都推广的财税库银横向联网系统与国库会计数据集中系统为政府补助性资金纳入国库提供了很好的硬件基础。

二、目前将政府补助性资金纳入国库集中支付中的集中支付的可行性分析。

第一，从管理方式上来看，政府补助性资金由原来的国库与专户分开管理纳入国库单一账户进行监督与管理后，资金实现了统一管理，国库库存余额一目了然，国库部门直接办理政府补助性资金的国库集中支付业务，财政部门的额度和支付令直接发送到国库，国库进行审核符合规定进行办理，否则不予办理。减少了中间环节，适应财政国库集中支付改革的需要。

第二，从形式上来看，纳入国库单一账户后，政府补助性资金的拨付形式更加单一，便于资金的拨付与管理。并且资金能通过国库支付系统拨付到用款单位或个人，减少了对各商业银行的支付与对账环节，缩短了资金的在途时间。目前的政府补助性资金的支付形式是授权支付与直接支付共同支付。

首先，从拨付环节上，直接支付方式更直接。从拨付方式上看授权支付要通过一级预算单位才可以向二级预算单位（即直接收款人）拨付政府补助性资金，国库只能把资金拨付给一级预算单位后对下一步资金的运行动向无法掌握。通过直接支付却可以一次将资金拨付到位，这既减少了资金的拨付环节也可以使国库了解资金支付动向。

其次，从政府资金监测与使用效率上，授权支付方式更合适。从财政角度看，授权支付与直接支付最大区别在于，授权支付向一级预算单位拨付的是资金额度，并非真实资金，在二级预算单位（即直接收款人）使用资金时，资金才算真正的拨付。而直接支付是一次将实有资金支付给二级预算单位，对于政府补助性资金的使用与节余情况无法监测，造成政府补助性资金的浪费与监督失效。因此，从财政角度来说，授权支付比直接支付更有利。

再次，目前财政准备推行授权支付的做法。鉴于以上的授权支付与直接支付出现的不足，财政部门提出将授权支付资金额度不通过一级预算单位而是直接拨付给二级预算单位，一级预算单位可以监督。从人民银行国库角度看，可以达对政府补助性资金监督，减少支付环节，并且可以对节余资金进行现金管理。

第三，政府补助性资金完全纳入国库授权支付的效益分析。一是政府补助性资金完全纳入国库授权支付后，资金的拨付通过唯一渠道流入与流出，由于横向联网系统，大、小额支付系统等人行具备的全方位的支付工具的应用与开展，使资金的拨付速度加快，同时也改善了原来财政通过多个部门拨付资金的局面，提高了资金的拨付效率，二是与商业银行代理模式相比，国库直接办理集中支付业务资金划拨更快捷、更安全，且不需要财政部门支付代理费用。三是为保证专款专用，财政部门对大部分专款实行专户管理，专款专用，并将部分专户实行监控，在未形成支付之前，均沉淀在各家商业银行的专户中，达到的效益也仅限于活期利息收入，而将所有的补助资金性纳入国库后，当地财政部门可根据资金的使用范围和周期等对财政库存进行管理，进行再投资，实现新的国库收入。

（作者单位：中国人民银行乌鲁木齐市中心支行）