关于航线、时刻与审批的角力

万宏蕾

像京沪这样的热门航线，好的“时刻”一年净利润将近9亿元，但新进入者已经很难再拿到

2015年8月，北京，首都机场。北京至广州的海南航空航班上，机长王建锋通过无线通话系统告诉放行管制员“已准备好”——这代表着航班所有放行文件手续已经准备齐全，随时可以离开停机位，启动发动机。

有时，王建峰可以在机场放行频率里听见各种繁杂之音。放行管制员不断回答：“稍等，时间已抄收，等通知！”

只要管制员回复稍有停顿，飞行员便会呼叫第二遍、第三遍，生怕自己被漏掉。

2012年以来，首都机场一直是全球第二繁忙的机场，单日高峰架次为1816架次，平均每天起降1594架次。王建锋告诉《瞭望东方周刊》，“在欧美机场，最繁忙航段日均流量一般不超过400架次，否则会立即采取空中分流等措施。”

根据中国民用航空局《2014年全国民航航班运行效率报告》，2014年中国繁忙航段日均流量超过500架次的航段有13条，其中最繁忙航段日均流量超过1100架次。

“在空中和地面保障资源严重不足的情况下，中国航班起降架次由2006年的340万架次增至2014年的750万架次，增长了130%，年均增长达10.8%。”上述报告说，“华北、华东和中南地区的航班量几乎已达饱和。”

总之，中国的天空正变得越来越拥挤。

有限的航班时刻资源与快速增长的市场需求之间产生的矛盾，也在日益突出。对航空公司而言，拥有航线资源要通过获得航班时刻实现，航线时刻资源直接关乎客流量和最终收益。

可以说，一个时刻决定了一条航线的含金量，而航线则攸关一家航空公司的生死。

航线与时刻，中国的天空如何分配？

“珍贵”的首都机场

通常，每天早7点至晚10点之间的15个小时，是航班繁忙的时段。根据《2014年全国民航航班运行效率报告》，这一时段内，北京、上海虹桥、广州、深圳、成都和重庆的机场，平均小时起降架次都超过了民航局公布的小时容量。

在北京首都国际机场，这个数字是90架次左右。

排在机长王建锋前面的，还有十几架等待起飞的航班。从上客、关闭舱门、向管制员报告，这架原本定于早8点40分起飞的航班已经等待了30分钟。

王建锋告诉《瞭望东方周刊》，“前面排了十几架”本身并不可怕，如果天气好、机场不繁忙，估计40分钟左右就可以顺利起飞。但在流量控制的状态下，“就说不准了。”

本来间隔2分钟就能放行一架飞机，现在可能间隔5分钟、10分钟。“这意味着，真正的起飞时间可能在两小时后。”王建锋闭着眼睛也能感受到客舱里乘客的急躁情绪，但是“真没办法”。

“能排上航班时刻还算好的，现在的问题是：一线城市、四大机场的航权越来越难拿到。”曾在某航空公司专门负责跑航线时刻审批的杜向然，亲历过争抢时刻的激烈场面。

在国内，流量最高的航段主要集中在北京和广州之间的区域，最繁忙的是北京经太原至西安的航段，日均流量超过1100架次。

“相当于每40秒就有一架飞机起落。”王建锋说，“在两年前，最繁忙航段日均流量不超过900架次。”

从全国范围看，2014年日均航班量最大的是华东地区，接近6000架次，中南地区5000架次，华北地区3000架次。

日益增长的航班需求与空域资源的紧张、机场时刻紧缺，矛盾越来越突出。

“像京沪这样的热门航线，好的‘时刻一年净利润将近9亿元，但新进入者已经很难再拿到。”吴鹏飞一直从事航空工程咨询工作。在航空圈子里，他听到太多后来者的抱怨。

2011年南方航空接收首架空客A380时就表示，这种机型最适合执飞北京始发的国际航线。

如今南方航空已接收第5架A380，北京始发的国际航线依然没有拿到。目前这些飞机只能执飞广州始发的国际航线和部分国内航线。

与北京相比，广州始发的商务客情况并不理想——而商务客是最受欢迎的国际航空客运对象。

春秋航空用时5年，于2011年首次获得京沪航线的经营权。这每天执行一个往返的航班，凌晨零点后抵达北京，次日早6点返回上海。开通该航线后，春秋航空当年损失超过1000万元。

《2014年民航行业发展统计公报》显示：目前首都机场旅客吞吐量一年8600万人次，仅次于美国亚特兰大机场的9600万人次。即使如此，受现有机场保障能力的限制，每天仍然有大约300个飞行架次无法安排，潜在需求超过1000万人次。国内还有60多个机场、11家航空公司没能拿到首都机场的航权和航班时刻。

“曾经像菜市场一样”

“在飞行途中，9000米至1.2万米的高度层，飞机之间前后间隔可以拉开到40公里；但在接近机场、通过空中通道口时，会压缩到20公里。”王建锋说，一旦遇到天气不好或空中管制，就会有空中交通堵塞，大家就要排队通过。

“一个航班，航权和时刻审批权限在民航局，而航路则要空军、海军、地方审批，同时还要通知机场。”杜向然解释，“当然，一般情况下地方肯定会批。”

依照中国民航局发布的规则，对新开、新进入航线的申请，由民航局运输司或各地区管理局初审，空管部门审核。航空公司还要取得相应机场的起降时刻，民航局或管理局再按程序进行评审，最后颁发核准航线许可。

也就是说，“先申请时刻，审批通过后，再尝试申请航权，由空管来负责协调时段空余量。一般申请到航班时刻，就会默认得到对应航路。”杜向然解释说。

每年换季时，航空公司都会推出新的航班计划。“新增多少架运力，收益部门结合市场的考虑，测算、评估哪条航线赚钱。航空公司再结合申请的难易程度，自己先筛一遍。”杜向然回忆，“有些时刻是明显拿不到的，会直接剔除。”

每半年一次换航季召开全国航班时刻协调会，令他印象最深。“夏秋航季有7个月，冬春航季5个月。换季时几乎全国所有航空公司做运力的人都会去，从领导、中层干部到时刻协调员，一个公司浩浩荡荡几十甚至上百人都会来北京。”

“比如我们计划一条航线为从深圳飞杭州、飞沈阳，这意味着要向华南、华东、东北三个区同时申请时刻。”杜向然解释，“一个区不行，全盘计划都要变，发出新的计划，直到时刻完全配起来。不然飞机就‘趴了。”

每年全国7个地区管理局会留出三四天时间集中办公，用以协调航班时刻。“以前轮流做东，最近两次是统一找家酒店，开七八间会议室，一起开会。”按照民航专家刘光才的说法，“很早以前协调会就像菜市场一次，现场乱哄哄的。现在来的人少了，秩序好多了。”

“协调会的最后一天，申请需求肯定不能全部落实。”杜向然回忆，“各个公司的协调员再转战当地战场，西北局的去西安，西南局的去成都，彼此电话沟通。”

“在分配过程中，如果三四家公司同时要一个时刻，就会参考各公司的航班正常执行率不低于80%等具体指标。如果航班正常率低，航空公司可写申诉材料说明原因——军事行动导致空中管制、连续来台风等等，民航局也会酌情考虑。”刘光才补充。

三大航优先

提交航班时刻申请后，杜向然时常要登录中国民航航班时刻协调与预先飞行计划管理系统（简称SPMS，辅助用户对日常飞行计划自动化处理的信息化系统，属于中国民航流量管理的一个子系统），查看审批状态。

“现在系统升级后，已经改为航班时刻管理系统。”他说。

SPMS是2010年民航反腐风暴后的产物之一。过去的SPMS分为两个版本：航空公司、地区管理局各不相同。“透明度更大”的新系统目前正在华北局、华东局试点，新老版本并行。

“除了每半年一次调整，如果机场保障能力临时放量，可能会多出两个时刻。这时，几乎全国的航空公司都会来申请。”刘光才说，“不过，并不是想飞就能申请得到。一般时刻分配给谁都有优先原则，比如主基地公司优先，国航、东航、南航三大航优先，适度考虑扶持新开航空公司等等。偶尔也会出现爆冷的结果。”

国际上，对于航班时刻的分配，一般也遵循“历史时刻优先”的原则。如果航空公司在冬春和夏秋两个航季都申请同一时刻并获得批准，以后就有可能变成固定航班继续使用。如果一个航季使用率未达80%，则可能被收回重新分配。

“一旦申请航班时刻获批，计划执行日起一个月内没有执行航班，所获时刻自动取消，要执行航班必须重新申请。”刘光才解释说，这种情况很少出现。

“对于有一定规模的航空公司而言，正常情况下保证这种‘80%规则毫无问题，几乎等于‘永久性地持有这一时刻。”杜向然说，“在先到先得的情况下，中国航班时刻几乎由三大航系占主要份额。”

目前，中国民航局对旅客吞吐量排名前十位的北京、上海等地的大型机场实行航班总量控制。首都、浦东、虹桥、白云机场等十大机场目前覆盖了中国三分之二以上的民航市场份额和绝大多数高收益航线。

尽管全球航空公司毛利润近几年来一直徘徊在2%左右，但“动辄上亿元的航材采购注定了民航业高资本、高投入的特性”。吴鹏飞说。

2002年民航完成行业重组时，全行业累积收入只有1018亿元、利润7亿多元，而到2014年时已升至6189.6亿元、利润总额288.9亿元。快速发展和巨大空间，与稀缺的行业资源、有待简化的审批制度形成矛盾。

能够拿到黄金航线高峰时刻，就等于取得了只赚不赔的保证书，而拥挤的机场和航路，也注定了僧多粥少的格局。

“一个电话可抵千军万马”

在航线和时刻的争夺中，核心部门是民航局的相关部门。“做运力的人一般都要有点民航背景。”杜向然说。

“有些位置的领导权力确实很大。”吴鹏飞认为，“有时，一个电话可抵千军万马。”

2009年11月底，民航华北地区管理局原局长、党委书记黄登科被免职并接受调查。此后一系列关于民航的腐败黑幕被揭开。2014年12月，华北空管局党委书记赵焕光被有关部门带走调查。到2015年夏，民航空管局局长助理刘德华涉嫌严重违纪违法，接受组织调查。

根据《中国青年报》近期披露的案情，审计署在2009年审计南方航空时发现，南方航空与一家民营企业签订了50多份包销或合作经营协议，后者“负责与相关航线涉及的主管单位协调并承担相应的协调费用”。

这些协议涉及黄登科的华北管理局所管理的24条北京始发航线，涉案公司获得3%的“合作经营费”，并由下属酒店无偿为华北管理局提供机关食堂、康体中心、保安保洁等各种后勤服务，并报销招待费、发放局机关职工交通费等。

经过此种“协调”，华北管理局批准南方航空新增航班，或将其航班调整到客源充足时刻。

当时华北管理局人士曾厉声指责审计人员没有权力审计该局的时刻审批业务。还有涉案人员给南方航空打电话威胁说：“你们敢让审计署来查我们，我就敢让你们南航集团的飞机都飞不起来！”

该案件被总结为“一是空域资源有效配置的机制尚未建立，二是空管系统企事业关系未理顺，三是管制指挥、航班时刻调整等民航空中交通管制权缺乏有效制衡”。

2010年，中国民航局发布《关于进一步做好航权航班和时刻管理工作的通知》，对航权航班和时刻管理进一步实行简政放权，分级管理。

按照改革计划，中国民航局和民航地区管理局成立航空运输委员会，对航权和航班许可进一步实行分级管理，集体审批；除四大机场由民航局负责，其余由相关地区管理局负责。

然而，外界一直质疑审批权从中国民航局下放至地区管理局是否具有实质性改变。至于航空运输委员会，在业内一直是一个“低调”的机构——没有特别实质性权力，“主要就是开会的时候有个工作小组，协调而已。”一位业内人士这样评价。

按照2010年时的改革计划，“今后，民航局不再召开每个航季的大型航班和时刻协调会，仅对新增航班和时刻作微调”。

但至今这个会议仍然延续，“流程简单了一些。现在是先在地区局协调好，涉及跨区的去总局协调。”上述人士解释说。

而在航线时刻资源稀缺的另一面，“时刻资源依赖物理基础、机场设施，例如跑道、滑行道。但机场容量扩张不仅要占用大量土地资源，还有噪音、大气污染等限制了机场设施的建设数量及时间进度。”杜向然认为，“依靠新机场增加大量新的时刻资源也不是长久之计。”

“最关键的还是目前机场运行保障能力不够强。”在杜向然看来，“除了一线城市机场一小时保证60、40架次航班外，西安、沈阳等地往往只能保证一小时20架次航班。当机场繁忙时段达到80多架次时，机场当然会不堪重负，势必要开始流量控制。”

“在现有的可操作空间下，如果机场运行保障能力能大幅提高，或者保证小时容量达到100架次的话，就可以开辟更多航线，这样时刻资源还有很大提升空间。”杜向然分析说。

（应采访对象要求，文中王建锋、吴鹏飞、杜向然均为化名）