成长的烦恼

蒋跃生

除了外部因素，如经济下行压力和一些优惠政策取消等影响之外，更为关键的是，园区自身暴露出一些问题——如管理体制的不确定

12年前的8月29日，“江阴经济开发区靖江园区”正式揭牌。江苏省首个跨江联动开发的工业园区由此诞生。

彼时，江苏省政府已意识到长江岸线的巨大优势，率先吹响“沿江开发”号角，并将此作为新世纪头20年的主导战略。长江北岸的苏中各市因长江岸线而获得了巨大的发展机会。

与此同时，江苏省提出 “跨江联动”战略，希望以此缓解苏南、苏中、苏北严重的经济失衡局面。

“江苏江阴-靖江工业园区”正是在此背景下诞生。

经过12年的发展，园区走出了一条具有区域特征、时代特色、自身特点的发展之路。然而，随着园区不断发展，这一跨区域的联动模式遭遇了“成长的烦恼”，除了外部因素，如经济下行压力和一些优惠政策取消等影响之外，更为关键的是，园区自身暴露出一些问题——如管理体制的不确定。

江阴市副市长、靖江市委常委、江苏江阴-靖江工业园区党委书记程政认为，随着经济社会的不断发展和联动开发向纵深推进，园区的行政架构和省级经济开发区的定位不匹配，管理体制的不顺，“一定程度上影响了资源的优化配置，影响了工作效率和行政效能，同时区域之间互动发展、协同发展的效应没有得到有效发挥”。

12年前创新的联动模式

滔滔长江，划出了苏南、苏北两个地理概念，苏南富庶，苏北落后。隶属泰州市的靖江位于苏北，而一江之隔的江阴隶属无锡市，地处经济发达的苏南。如何消除区域间的发展差异，走向共同富裕，江苏省一直在寻求苏南苏北协同发展的路径。

1999年，连接江阴和靖江两市的跨江大桥——江阴大桥，正式竣工通车，交通的便利使得两市的交流更加频繁和多元。

当时，靖江市为了“赶苏南”，已经初步启动了沿江开发区的建设，但限于财力，靖江百里长江岸线，还有40公里亟待开发。而彼时，江阴经过多年的沿江开发，早已是国家一类开放口岸的江阴长江岸上码头林立、企业密布，全长35公里的长江岸线资源几乎用尽。

在此背景下，2001年，在江苏省昆山市召开了关于苏南经济发展的工作会议，江阴、靖江联动开发的设想被首次提出；次年8月8日，江阴、靖江两地共同签署了《江阴经济开发区靖江园区联合开发备忘录》，对园区的选址规划、产业布局、开发形式等进行协商，联动开发进入实质性阶段；2003年，在“全省沿江开发动员会”上确定了江阴与靖江的合作方案，并将之提升到江苏省级战略高度。

江阴、靖江两市经过多轮谈判，最终于2003年2月15日签订了《关于建立江阴经济开发区靖江园区的协议》（以下简称协议），并将方案共同递送给江苏省委省政府。该协议规定，两地将按照“统一规划、分步实施、政府推动、市场运作、封闭运行、滚动开发”原则，成立一个资金、土地分属不同行政区的开发园区。

2003年8月29日，园区正式揭牌。2006年，园区被国家发改委核准为省级经济开发区，正式定名为“江苏江阴-靖江工业园区”。

根据协议，靖江市将提供60平方公里的土地，由江阴经济开发区在靖江注册成立投资公司；江阴、靖江两市按照9：1的比例共同出资1亿元用于园区建设；10年内，两市都不从园区提取投资收益，收益全部留在园区内滚动发展；10年后，投资收益如果要分成，两市可按5：5分成；投资开发、经济管理以江阴为主，社会事务、土地、劳动力和环境配套则以靖江为主。

随后，江阴、靖江两市成立了联动开发协调委员会，作为联动开发的最高决策机构，协调解决联动开发过程中出现的重大问题。江阴市政府在园区成立了管委会，内设党政办公室、经济发展局、财政局、规划建设局、招商局、港口事务局，负责园区投资开发和管理工作。靖江市政府在园区成立了办事处，负责园区的社会事务。工商、地税由江苏省派驻，国税、质监由江阴市相关部门负责，国土、规划、建设、水利、公安由靖江市派驻。2013年，随着靖江市口岸一类开放，园区口岸查验管理由江阴市口岸部门划归泰州市负责。

上海交通大学法学院副教授何渊长期从事区域经济一体化的法律治理、政府间合作法律和区域合作协议研究，在该园区成立之初就关注到了这种新的区域合作模式，他对《瞭望东方周刊》说，江阴和靖江两市联动开发，共建一个园区的思路非常具有原创性，虽然成立之初有江苏省的意图在里面，但主要还是以江阴和靖江两地的需求为主，且两地直接进行具体事务的协调，“这跟以前的区域合作都不太一样，是充分尊重了两地的意愿。”

12年的实践也证明，从政府层面启动的联动开发体现了极强的生命力，现在已经演变成市场经济的自觉行为，苏南、苏中、苏北的经济发展在联动开发中得到了快速融合。

这种新型的跨区域的竞合关系在全省乃至全国都具有开创性意义，不少地方政府专门到此地参观学习、借鉴园区的合作模式。

宝贵的长江岸线资源

园区拥有11.1公里的长江岸线，这成为园区不可多得的宝贵资源，尤其是在长江经济带作为一项国家战略重点推进的当下，园区这一独特的区位优势如何更好地发挥作用，是摆在园区管理者面前的一大机遇和挑战。

靖江市委副书记、市长赵叶说：“工业园区一直打的是跨江联动先导区、示范区、临江产业集聚区的牌，当时园区呼应的是省里的沿江开发牌，现在如果没有新‘牌，或者‘牌不响，优势就荡然无存。当前应从顺应国家‘长江经济带和区域经济联动中去寻找园区的新概念。”

实际上，不仅是长江岸线资源，土地资源也是园区得以发展的基础。

早在2000年前后，苏南经济遭遇发展瓶颈，但这却成为苏中发展的机遇。当时，江阴市的长江岸线资源开发所剩无几，开发区东区土地已基本用完，在工业园区成立之前，江阴一些企业已经开始向靖江购置土地。

工业园区正好解决了江阴土地资源短缺的问题。在工业园区成立后不久，扬子江船业集团公司把企业从江阴搬迁至工业园区，主要看中的也是工业园区的长江岸线资源和土地资源。目前，扬子江在工业园区占地3000多亩，长江岸线超过3公里。

“企业借着搬迁至工业园区的契机，很快地完成了转型升级”，扬子江船业集团公司副总经理缪为群对《瞭望东方周刊》说。当时在行政审批和落实优惠政策上，各方面都给予了很多支持，企业在短时间内迅速地实现了大规模的生产能力，抢占了发展先机，在短短几年间，企业在行业内地位有了大幅度提升。

据缪为群介绍，进入园区之前，“扬子江”在全国造船企业的排名为10名之后，而2014年则位列前三；企业以前的造船产量占全国的份额约为1%～2%，而2014年产量占全国的份额已达到10%。

除了“扬子江”之外，在江阴市政府的引导下，包括新长江实业集团、中船澄西船厂、电工合金等一批优秀骨干企业均在园区投资了大体量的优质项目，累计投资额超过了100亿元。

经过十多年的发展，园区已经成功打造出中国民营造船、国家重钢结构两大产业基地和“特色冶金-机电-汽车零部件-特色车辆” “特色冶金-钢结构-船舶修造”两条产业链，特色产业和央企项目集聚的态势基本形成，打造了“五个国内第一”：最大的集装箱船、最高建筑的钢结构、最先进的高速铁路线缆、跨度最大的跨海大桥钢箱梁、最高强度的系泊链。

经济总量也在不断做大。截至2014年底，园区已累计引进超10亿元人民币的项目14个，实际到账外资累计达6.76亿美元，批准设立各类企业548家，累计实现工业总产值1500亿元，累计完成财政总收入108.58亿元。园区地区生产总值增长76倍，年均增速73%；财政总收入增长了158倍，年均增速89%；公共财政预算收入增长了63倍，年均增速69%。主要经济指标占江阴的5%左右，占靖江的15%左右。

用地制约怎么破

然而，随着园区的产业升级，不断引进新的企业入驻，土地审批逐渐成为制约园区发展的一个主要因素。园区招商局局长徐宇锋向《瞭望东方周刊》介绍，园区土地指标有两个部分，分为计划内和计划外，计划内的是每年200亩，这200亩涵盖园区所有用地，包括基础设施建设、配套服务等，真正能用到项目上的土地相当有限。“对稍大体量的项目而言，其土地需求都在300亩左右，也就是说，一年计划内的土地指标都根本不够用。”

徐宇锋具体谈了大明重工项目的例子。他说，大明重工项目从洽谈到项目落地，进度比较缓慢，原因在于土地没有保障到位。“现阶段大明项目的一期用地300亩已经解决了，这是争取省发改委的批准；可二期项目有两个车间急需开工，一个需要123亩、一个141亩，虽然2014年园区把仅剩的63亩的指标都给了大明项目，但还有很大的缺口。”

他认为这是管理体制上导致的问题，土地审批实行属地管理原则，一旦有问题需要协调时，江阴其实是没办法直接插手管理的，虽然靖江的支持力度也很大，但是毕竟靖江也有自己的园区板块，在同等条件下会优先保障自己的园区。“像我们这样比较特殊的园区，建议特事特办，单独进行土地审批，如果单纯靠计划内用地指标，对园区的对外形象和项目的推进都会产生很大的影响。”徐宇锋说。

“长期固化共赢”靠什么

其实，尚在园区运行到第十个年头时，就遭遇了“成长的烦恼”。在2012～2013年期间，关于园区要调整管理体制和归属地管理的传闻四起，园区党委副书记、纪委书记孙明江回忆，“当时无论是在官方还是民间，想法都很多。”

为什么发展到十年会出现这种局面？孙明江分析，这与当初协议中所提到的“十年两地政府可分成”有关。所谓“分成”是指两地对园区财政收入进行五五分成。“但即使是十年分成，也不是说要对园区的管理体制进行调整，也没有说要归谁所有”，孙明江说。

“当时确有很多传言，说靖江要收回，江阴要撤回，这对园区的招商工作有很大影响，企业投资的意愿明显下降。”徐宇锋说。

“作为企业觉得有点恐慌，园区给了靖江怎么办？”中国铁建电气化局集团康远新材料有限公司总经理刘轶伦告诉《瞭望东方周刊》，企业的担忧主要是对园区的管理，因为企业来自江阴，与江阴政府和职能部门打交道更多，彼此更熟悉。

在他眼中，两地政府在管理理念上还是有差异，相较而言，江阴的市场化程度更高，相关职能部门业务更熟练。“现在一些职能部门已实行属地化管理，转到了靖江，企业就必须重新适应。”刘轶伦说。

据园区管理方介绍，那段时间经济下行压力大，管理体制机制面临调整，干部队伍人心涣散，这些问题成为影响园区发展的阻力。

“现在我们已经度过了困难期，过渡到了‘破冰迎春期。园区已经摸索和实践了整整12年，也为国家推进长江经济带战略积累了很好的经验，包括成功的经验和需要改进的方面。”程政说。

作为园区负责人，程政认为，当务之急是要再次明确园区“长期固化共赢”的管理体制，省委省政府也应该在战略决策上给予明确定位。

对于园区管理体制等问题，靖江方面的相关负责人则未接受本刊记者采访。

在何渊看来，这种创新的区域合作模式想要进一步推进，就应该把园区设立成一个独立管理机构，“如果工业园区的独立性没解决好，势必会导致双方的权力争夺”。

他认为，工业园区这种区域合作的模式实际上走在了法律的前面。“在我们现行法律框架当中，其实是缺乏政府间合作协议签署后的纠纷解决机制，解决纠纷的方法目前只有一个，就是找共同的上级机关，江阴和靖江的共同上级机关就是江苏省委和省政府。”

何渊建议，在现有的法律框架下，为了更好地发展园区，江阴、靖江双方应该共同商议签署一份具有法律效力的区域合作协议，把地方政府间合作需要的利益共享及补偿机制、履行模式、违约责任、纠纷解决机制和有效期限等一一明确，“只有细则落地，双方才能够长期履行协议”。