PPP模式对接医养结合一体化的SWOT分析

李涛

[摘 要]本文将根据PPP模式的内涵及发展现状，运用SWOT分析法对医养结合PPP项目进行分析，并提出建议，对解决医养结合融资渠道不畅导致的资金短缺问题具有指导作用。

[关键词]PPP模式；SWOT分析；医养结合融资渠道

我国养老保障和医疗保障水平较低，随着老龄化程度的不断加深，“未富先老”矛盾日益凸显，失能及半失能老人的治疗和看护问题日益加深。医疗机构和养老机构相互独立、自成系统，养老机构不方便就医，医院又不方便养老，老年人患者往返医院和养老机构之间，既加重负担，也容易耽误治疗。二者的分离也加剧了医疗资源的紧张。在许多一线城市，医院“重救治、轻养护”，大型医院难以提供细致精准的养老服务。研究指出“医養结合”模式能够有效地提高老年人慢病患者的生活能力、解决老年人的就医和看护问题、实现社会资源利用最大化。

既往研究中，谯京京[1]指出资金缺乏已成为阻碍医养结合养老机构发展的制约因素之一，医养结合项目融资渠道不畅，仅依靠政府资金、财政补贴等方式，难以长远发展。郑先平[2]指出我国医养结合事业的发展缺少稳定的资金筹集，难以保障医养结合事业持续运行。因此，张岚[3]认为医养结合项目引进PPP模式能起到事半功倍的作用，逐步引导社会资本发展养老产业。本文将根据PPP模式的内涵及发展现状，运用SWOT分析法对医养结合PPP项目进行分析，并提出建议，对解决医养结合融资渠道不畅导致的资金短缺问题具有指导作用。

一、PPP模式的内涵

（一）PPP模式的内涵

PPP（Public—Private—Partnership）模式，指政府与私人组织之间，为了提供某种特许商品或服务，以双方签订的协议为基础，形成长期合作、风险共担的合作伙伴关系。

（二）医养结合PPP发展现状

截止至2017年12月末，财政部入库PPP项目14424个，项目金额18.2万亿元。对比PPP模式应用较多的市政工程（4736个）、交通运输（1762个）和生态环保（1107个），PPP模式在医疗卫生（402个）和养老（176个）项目中应用较少，医养结合项目仅有27个。医养结合PPP项目投资总额136.8亿元，占全国PPP项目投资总额18.2万亿元的0.075%。我国医养结合PPP项目处于探索阶段，可参考的范例较少，下面以云南省文山州中医医院医养结合基础设施综合发展项目为例：

项目总投资额5.6亿元，采用PPP模式运营。建设期内项目公司承包项目的投资与建设；运营期内项目公司负责项目运行与管理、日常维修和基础设施保养。在缺陷责任期及设备质保期满之内，项目所需要的维护、修理费用由项目公司负责，合作期满后由项目公司按照《PPP项目合同》对项目的设备设施进行全方位的大修并经实施机构进行验收，达到国家标准并能保证能正常运营一定年限后无偿将设施的运营权、资产、设施转让给政府。

该项目在PPP模式的基础上达到了公共产品供给增加、效率提高、成本控制和市场竞争优化，在整合程度、风险识别与控制、规模程度和行业示范性都有较高的水平，说明该项目采用PPP模式实施具有较高的可行性。

二、PPP模式政策解读

近年来，国家鼓励民间资本进入养老服务领域，中央和地方政府出台了一系列政策促进社会力量参与到养老服务项目中来。

2014年8月26日，财政部下发《关于做好政府购买养老服务工作的通知》（财社[2014]105号），文件要点是坚持政府引导的基础上培育市场主体，推进养老服务的政府购买与社会力量成为发展养老服务业的主体相结合。

2014年9月12日发改委下发《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》（发改投资[2014]2091号），指出要放宽市场准入，鼓励社会资本投资养老服务工程，采取政府和社会资本合作等方式，参与医疗、养老改革，促进医养衔接。

2019年3月29日国务院颁发了《关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号），指出要强化服务管理体系，推动养老服务供给结构优化、社会有效投资扩大、养老服务质量改善、养老服务消费潜力释放。

三、PPP模式对接天津市医养结合的SWOT分析

（一）优势分析。

1.天津市民营经济发达，社会资本雄厚。截至2018年9月底，全市民营经济市场主体达103.9万户，民营企业46.08万户，全市新登记市场主体22.11万户，其中民营市场主体21.88万户，占全市的比重为98.9%。作为首批沿海开放城市，天津市发展外向型经济，民间资本积累雄厚，社会资本方具有一定融资实力，运营方面也具有持续能力。

2.天津市已进入深度老龄化，市场需求大。天津60岁以上的户籍老年人达到246万人，占全市总人口23.4%，接近户籍人口的四分之一。65岁以上户籍老年人口156.7万人，占全市户籍人口14.92%，养老需求大。

3.天津市已初步建立完备的养老模式。机构养老层面，开展专项行动，提升养老服务院的质量，基础性指标合格率超过70%，管理服务质量类指标合格率超过90%。居家养老层面，积极建设农村照料中心，并重点向农村地区倾斜。2019年市内六区和滨海新区开展了居家养老试点项目，很大程度上缓解了社区养老基础设施不足的压力。

（二）劣势分析。

1.项目组建困难，缺乏经验。医养结合项目管理结构单一，天津市医养结合PPP模式尚处于探索阶段，缺乏可参考的范例，尚未建立起风险识别和应急机制。医养结合PPP模式涉及多个部门，统筹管理具有一定困难，且养老服务相比于其他项目更难以实现标准化的定价和收费制度。

2.投资周期长，难以整合社会资源。养老服务产业相较于其他行业具有一定的公益性，前期资金需求大，回报周期长，难以吸引社会力量进行投资。养老机构的运作与维持仅靠老人及家属支付的养老费用和政府补贴，难以扩大规模。且天津市养老产业主要依靠政府投资、运营和监管，过度依赖政府主导，导致民间资本参与度较低，未能最大化的整合社会资源。

四、完善法规、加大投入

1.完善相关法律法规，提供法律保障。自2015年以来，天津市已出台了《关于推进政府和社会资本合作的指导意见 》《关于印发天津市进一步激发社会领域投资活力实施方案的通知》，但尚未建立起完备的、具有针对性的法律条文为PPP模式的发展提供法律保障，应完善相关法律体系，规范招投标管理和项目审查，建立健全有利于促进本市PPP模式推行的法律体系。

2.完善监管制度，强化组织保障。从合同管理、项目审查、投招标管理到绩效评价，都应该加强监管力度，确保合同内容全面、规范、有效，确保项目合规、必要和具有适用性，确保交易公平、公开、公正，为PPP模式的运营提供有利的制度保障。同时要强化组织建设，建立协调机制，形成组织合力。

3.加大财政投入，促进基础设施建设和人才培养。政府应在尊重市场主体地位的基础上加大财政投入，通过提高机构养老入住率、提升医养结合财政补贴进一步促进天津市医养结合的发展；促进基础设施建设，缓解医疗资源紧张，提升入院满意度；提升护工的薪资待遇，建立健全绩效考核机制，为医养结合的发展提供人才支持。

参考文献：

[1]谯京京. “医养结合”养老模式推进中的制约因素及对策分析[J]. 环渤海经济瞭望， 2018（08）：126.

[2]郑先平， 巩奕彤， 刘雅， et al. 我国医养结合事业发展困境及其化解对策[J]. 卫生软科学， 2018（9）：12-15.

[3]张岚， 舒鸿科. 医养结合PPP项目政策解读及建议[J].中国管理信息化， 2018， v.21；No.381（15）：184-187.

[4]高嘉华. PPP模式对接泉州市养老服务业的SWOT分析及建议[J]. 经济师， 2018， No.354（08）：146-147.

[5]佚名. 天津市人民政府关于推进政府和社会资本合作的指导意见[J]. 天津市人民政府公报， 2015（11）：5-9.

[6]本刊讯. 国家发展改革委：印发开展政府和社会资本合作指导意见[J]. 招标采购管理， 2014（12）：39-40.

[作者单位]

天津医科大学