管办评分离背景下教育督导评估机制的建构

苏君阳

摘 要：教育督导评估职能具有强制性、指导性、监督性与专业性四种基本性质。不同的教育督导评估职能其基本性质存在着强与弱的结构性差异。督政具有强监督性与强制性，弱指导性与专业性。督学具有强指导性、专业性，次强监督性与强制性。监测具有强专业性，弱强制性、监督性与指导性。需要从政府分离的教育督导评估具有强专业性与指导性的职能，而不是全部职能。在督导评估职能分离过程中，需要建立教育督导评估服务分类承接制度、社会评价机构的市场准入制度、社会评价机构承接服务的监控制度，以及社会评价机构承接服务的定期认定制度。

关键词：教育督导；督导职能；督政；督学；质量监测

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》颁布后，推进管办评分离已经成为我国当前教育管理体制与机制变革的重要内容。在推进管办评分离过程中，需要进一步理顺政府、学校与社会力量三者之间的关系，准确定位与深化教育督导评估职能的认识与理解，合理地重构教育督导评估职能，更好地促进与保障教育事业的健康发展。

教育督导评估职能的基本性质

教育督导评估是政府组织的一项重要职能，它与社会组织开展的评估不仅存在着评估主体的差别，而且，在评估职能的性质上也存在着很大的区分。社会机构开展的教育评估是按照市场机制运行的，而政府组织开展的评估则是按照法律与政策规定运行的。概括地说，由政府组织开展的教育督导评估具有四种特征，即强制性、监督性、指导性与专业性。

1.强制性

社会评价机构实施的教育评价不具有强制性，它是以市场机制为基础通过合同与契约的调节践履教育公共服务职能的一种社会行为。这种社会行为的发生不仅受社会评价机构自身的服务供给能力及其竞争环境的影响，还要受到学校与其他教育部门的行政限制及其购买能力的约束。

教育督导职能的强制性有两方面来源：一方面，法制来源。法制与社会契约不一样，社会契约是在双方自愿基础上达成的，而法制则是行政主体依据国家政治与公共事业发展需求对行政客体行为予以强制规定而形成的。也就是说，不论被督导对象是否愿意，其对法制规定的职能都必须要给予执行。另一方面，职权来源。在行政组织体系中职权存在着等级与层次之分，在这种体制中下一层次与等级的职权需要服从上一层次与等级要求，这种服从性要求本身就具有一定的强制性。行政强制性对于保障与提高行政权威是不可缺失的前提条件。

2.监督性

在任何两个主体之间开展的评价活动都具有监督性质。根据监督主体身份性质不同，可以把监督分为行政性监督与社会性监督两种类型。行政性监督具有如下几个方面特点：第一，合法性。必须依据一定的政策与法律开展监督活动。第二，强制性。在法律规定范围内不论被监督对象主观上是否愿意，都必须要接受行政主体的监督。第三，规范性。行政性监督对被监督的对象行为所产生的影响具有典型的规范性。第四，组织性。行政监督是由行政主体组织实施的，个人在监督过程中是以组织的身份与名义而存在的。第五，利害性。行政监督过程及其结果会直接影响到评估对象利益的获得。

教育督导评估属于行政性监督，而不是社会监督。因此，其具有合法性、规范性、强制性、组织性与利害性等特征。强制性与利害性使得教育督导评估行为之于督导对象而言具有很大的外部性。这种外部性既可能是正的外部性，也可能是负的外部性。教育督导评估改革的过程就是一个增加其正外部性，并且降低其负外部性的过程，这是未来教育督导评估改革的一个很重要的方向。

3.指导性

教育督导评估职能的重要目的是促进教育目的与方针的实现、教育政策与法律法规的执行以及学校组织的发展。学校组织的发展不仅要遵循教育法律法规的要求，而且也要遵循学校组织发展的自身逻辑要求。

学校组织发展过程从本质上说是建立在自我发展逻辑基础上不断的改进与创新的过程。在这个过程中不断地受到来自外部的信息指令与干扰，这些来自外部信息的指令只有在被学校组织认同并符合学校组织发展自身逻辑要求时，才能对学校组织的发展产生积极的促进作用。在教育督导评估过程中，除了法制规定的必须强制执行以外，其他方面职能的践履都是指导性的。为了更好地发挥教育督导评估的指导性职能，首先，需要把促进学校发展作为督导评估的根本目的。其次，在督导评估过程中之于学校评估的结论必须建立在有利于学校发展的基础之上。最后，之于学校发展的建议需要符合学校实情，取得学校组织的认可。

4.专业性

教育督导评价是一项通过主观判断来反映与呈现客观现实并带有政策性的认识活动。这就决定了评价活动本身存在着两大局限：第一，主观性局限。任何一种评价活动不论其多么科学都具有一定主观性。这种主观性无论凭借什么样的手段在评价活动都无法得到根本消解。第二，非彻底性局限。教育督导评估从根本上来说是人类的一种认识活动。人的认识活动具有非彻底性，即无论在任何条件下人类都不能够达到对认识对象的彻底认识与了解。而为了提高教育督导评估的质量，就必须要在评估活动中消解所潜存的主观性与非彻底性。评价科学的进步与发展过程实际上就是一个评价的主观性与非彻底性不断消解的过程。

掌握了教育督导评估的技术与方法，并不一定就能够得出相对客观的结论。为了使获得的结论更为客观，就需要对被督导评估的对象与内容有深入的认识与了解，这是教育督导评估专业性的另一体现。认识与了解教育督导评估对象与内容，一方面，需要掌握教育督导评估的技术与方法；另一方面，需要掌握同督导评估对象、内容直接相关的专业知识与经验。

对教育督导评估性质的职能进行分离

管办评的分离就是要将教育督导评价公共事务根据法律规定采取委托授权或服务购买的方式，交由社会部门来承担。进一步说，就是要促进评价权从政府向社会的分离。政府评价对象的内容、性质不同，其所拥有的督导评价权的属性也不一样。教育督导职能的内容包括督政、督学与监测三个方面。是否需要对教育督导评价职能进行分离以及如何分离，不能一概而论，而应该根据教育督导评价职能内容的性质进行区别对待。

1.督政职能的分离

督政是县级以上人民政府对下级人民政府落实教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策情况开展的督导，它是教育督导的重要职能之一。督政职能具有强监督性、强制性，弱专业性与指导性，这一职能的有效行使不仅需要督导者能够熟悉国家教育政策、法律法规，而且要求其具有很高的行政权威。教育政策、法律法规等是否得到有效的实行，首先受到观念阻力与政治阻力的影响，而不是经济与技术阻力。因此，督政职能的重点是在对被督导对象的监督，而不是指导。由于督政工作的开展需要督导者具有很高的行政权威，这就决定这一公共服务的职能不宜由社会部门提供，而必须由政府直接提供。

2.督学职能的分离

督学是一项专业性与指导性要求很高的行政活动，其具有强指导性与专业性、次强监督性以及弱强制性。督学职能内容包括督导评估方案的研发、对学校进行实际督导与提出整改意见、根据督学结果对学校进行整改等。督导评估方案的研发是一项技术性、专业性很强的研究工作，严格意义上讲，它不是一项行政工作。因此，仅仅依靠督导机构本身的力量难以制定出更为科学合理的督导评估方案。督导机构可以把督导评估方案研制这一职能通过委托招标等形式交由专业研究机构来履行。在交由社会专业研究机构研制督导评估方案过程中，政府组织需要对社会专业研究机构研制的督导评估方案提出明确的目的要求，并组织好专家进行论证、广泛征求学校意见，严把督导评估方案质量关。

3.监测职能的分离

监测活动是由监测工具开发与使用、监测结果分析以及未来发展趋势预测等环节组成，从本质上来说它也是一种专业性的研究活动，并且，相对于督政与督学而言其具有更高的专业性与技术性要求。监测的重要意义是对教育质量发展状况的了解，而不是在于对教育活动的监督与指导。所以，监测活动本身具有强专业性，弱强制性、监督性与指导性。监测的专业性不仅体现在评价活动之中，而且也体现在学科活动之中。如若开发一套信效度都很高的监测工具，不仅需要对评价技术本身要有精深的了解，而且也需要对儿童的心理发展、课程政策、教材以及学科教学活动有很深入的了解。所以，为了保证监测质量，监测职能也需要交由专业的社会评价机构来履行。政府可以将监测职能通过委托授权的方式交由社会专业机构来完成。

基于专业性与指导性职能分离的教育督导评估机制的重构

教育督导职能的分离，不能考虑是否有利于教育督导工作开展的问题，而必须要考虑分离什么样的职能才是合理的问题。在推进教育督导职能分离过程中，应该充分地考虑到教育督导职能性质的差异。进一步来说，对于不同性质的教育督导评估职能，那么，对其提出的分离要求是不同的。向社会分离的教育督导评估职能应该是那些具有强指导性与专业性的职能，而不应包括那些具有强监督性与强制性的职能。因此，这就决定了那些承接教育督导评估服务的主体本身必须具有很强的研究性与专业性。

1.建立教育督导评估服务分类承接制度

承接教育督导评估职能的组织，并不仅仅限于国内专业评价组织，其同时也包括其他国家专业评价组织以及国际专业评价组织。对于国内外不同的专业评价组织应该根据教育督导评估职能性质差异对其主体资格给予不同的限定，并依此建立教育督导评估服务分类承接制度。对于强政策性、监督性的教育督导评估职能任务的完成，不是靠纯粹的技术能够解决的问题，它涉及到对一个国家教育目的与方针，以及隐性的意识形态、文化的了解与认同问题。因此，这类督导评估职能的分离，其承接主体的资格不能向其他国家专业评价组织与国际组织开放，即不能由这两者来承接具有较强政策性与监督性的教育督导评估的服务职能。国内专业社会评价组织只要具备一定的资质皆可以成为教育督导评估职能服务潜在的承接主体。但其是否能够真正地成为教育督导评估职能承接的主体，除了其要具备足够的专业供给能力以外，还必须要取得承接服务主体的资格。

2.建立社会评价机构的市场准入制度

教育督导评估是一项政策性、专业性与技术性很强的工作。其对承接教育督导评估服务职能的社会评价机构的资质与能力具有严格的要求。因此，社会评价机构之于学校评估市场的进入不应是完全开放的，而应该进行严格的资格审查，只有具备了一定的资质与专业要求的社会评估机构才能够准许进入学校评估市场之中。政府要制定严格的市场准入标准与条件，确保社会评价机构进入学校评估市场以后能够真正胜任承接教育督导评估职能的能力与资格。市场准入的标准需要对社会评价机构提出专业技能以及服务能力上的要求。市场准入的条件需要对社会评价机构的性质、注册时间、注册条件等方面作出规定。同时，也需要对社会评价机构取得市场准入主体的程序作出严格的规定，并严格地遵循准入审批程序的要求。

3.建立社会评价机构承接服务的监控制度

社会评价机构是否能够很好地完成督导评估职能主要受两方面因素影响：一方面，社会评价机构的专业技术服务能力；另一方面，社会评价机构的机会主义与寻租行为。为提升社会评价机构的专业技术服务能力，避免其机会主义与败德行为的出现，需要对社会评价机构服务职能的履行状况进行及时监控。第一，发挥被督导评估主体学校组织的监控作用。一方面，赋予学校之于承接督导评价职能服务的社会评价机构的选择权；另一方面，督导评估结束后由学校对社会评价机构服务质量进行评价，并将评价结果在整个学校系统内进行公开，以为日后学校在对社会评价机构选择时提供参考依据。第二，根据社会评价机构提供的督导服务质量情况对经费进行拨付。经费拨付是监控社会评价机构履行自身服务职能的重要方式。经费不宜一次性拨付，要保留一定比例的经费在督导评估服务职能完成后根据任务完成的质量状况进行拨付。

4.建立社会评价机构承接服务的定期认定制度

为了避免社会评价机构在履行督导评估服务职能过程中出现机会主义、寻租与败德行为，不仅需要对社会评估机构履行督导评估职能的状况进行监督，而且也需要对它们的市场准入资格进行定期认定。认定内容包括社会评价机构是否存在违法与典型过错行为、督导评估职能完成状况、学校满意度、政府满意度以及对学校发展的影响。政府每隔一定时期应组织专业人员对社会评价机构进行一次资格认定，对经认定不能很好履行承接督导评估职能的社会评价机构，要取消其市场准入的主体资格，同时也为其他社会评价机构获得市场准入资格提供一种可能性，使其能够平等参与承接教育督导评估服务主体的竞争，进而激发社会评价机构更好地承担与履行承接督导评估服务职能的潜能与活力。

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（作者单位：北京师范大学教育管理学院）

[责任编辑：翟 迪]