英国与欧盟：艰难的“离婚”谈判

李航

欧盟希望英国交600亿欧元“分手费”，英国则提出，作为多年来上交会费第二多的成员国，希望在脱欧后分得200亿欧元欧盟财产，以弥补其对欧盟的债务。

2017年3月29日，在欧洲联盟60岁寿辰过后第四天，英国首相特蕾莎·梅触发欧盟《里斯本条约》第50条，正式启动英国脱欧程序，走上了与欧盟“离婚”之路。在与欧盟维持44年的“婚姻关系”后，英国成为首个谋求脱离欧盟的国家。

这是一场难度很大的“离婚”，耗时长，谈判难度大，考验英国脱欧的决心以及欧盟的凝聚力。“离婚”后，脱离了欧洲统一大市场的英国经济前景，也充满了不确定性。

从公投到启动脱欧

走完全部“离婚”程序，要经历漫长的时间。仅仅从2016年6月23日启动全国脱欧公投，到2017年3月29日英國政府触动《里斯本条约》第50条，就花去了整整9个月的时间。

英国当初加入欧盟，在享受欧洲统一大市场带来的经济好处的同时，始终与欧盟保持若即若离的关系，未加入申根区，也不使用欧元。究其原因，除了地理位置偏离欧洲大陆和“光荣孤立”的传统，英国一直未完全信服这个自己并非创始会员的欧洲政经联盟。

不少英国人认为，欧盟机构官僚化，无法有效限制移民。而根据欧盟法律，人员自由流动是其基本的法则之一。随着近年来欧盟经济的持续低迷，经济略胜一筹的英国进一步滋长了脱欧情绪。2016年6月，52%的选民投票选择英国退出欧盟。20天后，特蕾莎·梅接替卡梅伦成为英国新首相。她大幅改组内阁，并委任多名脱欧派人士进入内阁。

当年10月，特雷莎·梅公布脱欧时间表，宣布英国将在2017年3月底之前启动《里斯本条约》第50条。11月，英国最高法院在梅政府针对一位“留欧派”女士的上诉案中，以8比3裁定英国政府败诉，判定其触发《里斯本条约》第50条需要经过议会投票。

2017年1月17日，特蕾莎·梅在讲话中首次给出明确的“脱欧路线图”，表示已经为“硬脱欧”做好了准备。2月8日，特蕾莎·梅向议会提交简短的脱欧法案，并获得了议会通过。尽管这之后还有许多波折，导致脱欧授权法案在国会上下两院之间来回折腾，但英国女王伊丽莎白二世3月16日最终批准脱欧法案，授权特蕾莎·梅正式启动脱欧程序。

3月29日，特雷莎·梅写的一封6页的脱欧“分手信”，经英国驻欧盟大使蒂姆·巴罗交予欧洲理事会主席唐纳德·图斯克手中，表明英国为寻找自身在全球秩序中的新位置，正式触发《里斯本条约》第50条。

《里斯本条约》是在“难产”的《欧盟宪法条约》基础上修改、简化而成的，2009年才生效（当时的英国首相是工党的戈登·布朗，之后是保守党的卡梅伦）。该条约第50条款用260个词指出，退欧国家将用2年的时间，与欧盟谈判它们之间未来的关系。

争抢谈判主导权

“离婚”谈判将在英国政府与欧洲理事会之间进行。欧洲理事会由留在欧盟的27个成员国的领导人组成。为了防止欧洲一体化进程再遭重大挫折，欧盟的目标是要让英国为脱欧行为付出沉重代价，以儆效尤。

对于这场谈判，特蕾莎·梅的具体目标是，英国退出欧洲统一大市场和欧洲关税同盟，控制中东欧流向英国的移民，在2018年底之前与欧盟签署一个有利于英国的自由贸易条约。而且，英国希望在与欧盟进行脱欧谈判的同时，与欧盟成员国“平行”进行双边自由贸易的谈判。

欧盟针锋相对，制定谈判时间表，试图抓住谈判的主导权：迅速出台英国脱欧的指导方针草案，任命巴尼耶（Michel Barnier）为欧盟委员会首席谈判官。草案对于谈判顺序以及英国退出进程大约持续多久，与英国有很大分歧。

草案指出，从现在起到2019年英国完成脱欧的过渡期内，英国仍须接纳及遵守欧盟条规，包括继续为欧盟预算做出贡献，以及受到欧盟的司法审查。直到欧盟各国政府批准关于英国脱欧的“指导方针草案”，欧盟才会与英国开始实质性谈判。

草案强调，谈判初期，双方必须首先就英国脱欧的关键条款达成一致，然后才能制定未来贸易关系的规则；只有当英国离开欧盟之后，欧盟与英国的自由贸易协定才能签订。在此期间，欧盟不允许成员国单独与英国进行贸易谈判。

草案还提出，在谈判双方——英国政府和欧洲理事会——达成共识的前提下，为期两年的谈判时间表可以被延长。英国则希望，在两年内结束有关英国和欧盟未来关系的谈判。

面对欧盟“苛刻”的谈判底线，特蕾莎·梅可能选择再次扬言把英国变成低税的西方“新加坡”，以此来赢得贸易方面的让步，并在未来达成无关税协定。

对此，德国副经济部长Matthias Machnig表示，只有特蕾莎·梅政府在税率和监管方面做出避免有害竞争的承诺，欧盟未来才可能和英国达成贸易协议。年初德国财长朔伊布勒在达沃斯表示，企业税率急速下降不会被容忍。此类评论传递出的情绪表明，默克尔坚定认为一些问题没有商量余地。

特蕾莎·梅则在“分手信”中称，如果英欧未能谈判达成全面公平的协议，将削弱双方的安保合作。此言遭到欧盟官员批评。欧洲议会首席脱欧谈判员费尔霍夫斯塔特回应称，欧议会不容许英国将自身的军事及情报力量当成筹码。特蕾莎·梅随后表示，她的言论绝非恐吓，又承认在脱欧完成前，欧盟公民仍可自由进出英国，但表示她相信“没协议总比差的协议好”，指“欧洲一些人提出惩罚英国，我不会签署一份这样的协议”。

法国总统奥朗德称，英国脱欧对英国民众而言将是痛苦的。其实，英国离开欧盟后，欧盟成员国中只有法国具有安理会常任理事席位，欧盟在世界政治舞台上的整体分量会降低。所以，大热的法国总统候选人马克龙称，他的优先考虑是欧盟及其公民的利益，强调不想惩罚英国，而期望英欧能缔结新关系。

财务问题纠缠不休

除了在谈判议程上设槛，欧盟还使出撒手锏，抛出高额“分手费”话题。欧盟表示，除非“分手费”问题解决，否则不会与英国讨论签订贸易协定。高额分手费似一记重拳，试图打乱特蕾莎·梅脱欧的节奏。

“分手费”涵盖了英国以往做出的众多尚未兑现的承诺，欧盟希望英国承担这些承诺，并支付欧盟官员的养老金，包括爱尔兰救助贷款在内的救助金，以及用于基础设施建设的资金等，共计600亿欧元。据英国欧洲改革研究中心近期的报告，600亿欧元的“分手费”超过了英国每年的国防预算。

高额“分手费”立刻遭到英国的反对，指责欧盟漫天要价。英国政府律师认为，英国没有法律义务支付任何费用。特蕾莎·梅表示，英方准备履行承诺支付一定数目的“分手费”，但不会支付2016年11月以后开始的基础设施项目的建设费用。

英国更是提出，作为40多年来向欧盟上交会费第二多的成员国，英国应该从欧盟财产中分得一杯羹，希望在脱欧后分得200亿欧元财产，以弥补其对欧盟的债务。

财务问题纠缠不休，势必影响整个谈判的进程。英國脱欧还要面临移民问题，主要指劳动力流动性问题。

特雷莎·梅认为，英国边界对移民的疏松程度，是影响英国经济健康的重要因素。她重申了致力于减少数以万计移民的目标，然而英国卫生、建筑、酒店服务和农业部门等，大量依靠欧盟农民工，一下子切断与欧盟的关系，将导致劳动力短缺，势必对英国经济不利。因此，英国倾向于与欧盟就移民问题签订一个持续几年的过渡安排，并建立一个类似目前针对非欧盟移民的签证系统。

金融业谈判最具挑战，因为任何不利于英国的谈判前景，都将损害伦敦作为国际金融中心的地位。对此，特蕾莎·梅在给欧盟的“分手信”中称，希望英国与欧盟最终签订的协议涵盖金融服务业。

脱欧的后续代价

在全球化的时代潮流下，选择分裂，脱欧谈判双方都不可避免要承受代价。脱欧谈判能否按照《里斯本条约》第50条设定的两年内完成，尚不得知。而持久的谈判，将导致欧洲市场一段时间的不确定性，同时会严重影响投资者信心，还会增加欧洲乃至世界金融市场的波动。

可以确定的是，如果达成最终的协议，必定需要欧盟与英国的相互妥协、折衷。但是为了防止其他欧盟国家效仿英国脱欧，欧盟妥协的空间相对小，英国妥协空间相对会大，以求得脱欧的成功。

与欧盟“离婚”后，英国将丧失在欧盟机构中扮演的角色，对欧盟的影响力会弱化，失去针对部分欧盟企业制定贸易规则的权力，可能从此无法以优惠条件进入欧盟这个最大的外部市场。

据英国国家经济和社会研究所报告，离开欧洲单一市场后，英国与欧盟的贸易总额将下降22%至30%。英国脱欧后，大笔欧盟资金拨款的丧失，将使若干行业受到影响，特别是在大学和新兴生物技术公司的研究和开发领域。英国科技产业会担忧无法从欧盟获得熟练工人。数据显示，在2009年至2015年之间，英国约1/6技术部门新员工来自欧盟的其他国家。

英国建筑业也会受到影响。根据皇家特许测量师学会的统计，英国近18万建筑工人中，大约8%来自欧盟其他国家。在该行业面临年龄、技能危机的背景下，“硬脱欧”将拉响劳工风险警报。此外，一旦英国脱欧，贸易遵循WTO制定的关税规则，农业部门也要承受不小的损失。

这场“离婚”还刺激苏格兰计划再次举行脱英公投。尽管英国国会不愿再给脱英公投以合法性支撑，但苏格兰首席大臣不依不饶：“这回情况完全不同，因为当年投票支持留在英国的苏格兰人，是投票支持英国作为欧盟成员国，但如今情况已非如此。”

总之，这场“离婚”谈判种种的不确定性以及风险因素，决定了英国与欧盟博弈的激烈和焦灼，使得英国脱欧之路势必行之艰难。