德国大学为何实行免费教育制度？

杨佩昌

德国教育的高质量举世公认，其教育理念深刻地影响了全世界，如我们耳熟能详的“教育与科研相结合”便是来自德国教育家洪堡。德国教育的成功与其独特的教育体制有密切关系，其中重要的一环就是免费教育。与其他国家不同，德国政府提供免费的公共教育服务。在德国，大学教育的主体是公立大学，私立大学份额很小。换言之，德国是世界上少有的未将教育市场化的国家。

德国的免费教育曾经受到过挑战，21世纪初，德国大学一度向学生收取学费。但经过几年的尝试，德国最终放弃收费，于2014年完全恢复免费教育。那么，德国为何坚持实行免费教育制度呢？

德国大学的免费与收费

联邦德国的免费教育，包括小学、中学到大学。免费政策只局限于公立学校，上私立大学还是需要交费的。目前，德国共有393所国家承认学历的大学，其中包括102所私立院校。私立大学的学费从每学期1000～3000欧元不等，部分热门专业学费更高。

既然公立大学免费，收费的私立大学是否还有生存的空间呢？当然，空间还是有的。原因很简单：德国大学教育的主体是公立大学，公立大学的学生太多了，因而缺乏必要的“服务”。与经常人满为患的公立高校相比，德国私立高校吸引人之处是在校生少，学生与教师有更多接触机会，有的学校可以做到教授一对一的指导，从而使学生与教师有更多接触的机会。

虽然私立高校收取的学费有时可达公立高校的近十倍，而且大部分私立高校是应用技术大学而非综合大学，但好处是面向就业市场，教学设备等硬件条件相对较好，课程设置灵活并倾向实用性。

如果在公立大学学习，必须有高度的自觉性，否则毕业很困难。在私立大学学习，可以享受到更多的服务，包括小班授课，有组织的教学管理和生活辅导等。而且，私立大学还可以聘请到更知名的教授，开设更有针对性和实用性的课程，提供更多的实习机会。如果家庭条件允许，到私立大学读书还是比较划算的。私立大学往往学制较短，对于德国人来说，早点毕业就可以早点工作。虽然公立大学学制为5年，但按时毕业的人并不太多，很多人要延长到8年，甚至10年也并不少见。因此，如果能够早3年毕业，就已经把几年的学费挣回来了。

虽然如此，但多数德国人还是选择免费的公立大学。德国联邦统计局的数据显示，2009至2010年冬季学期，德国高校在校生总数约212万人，其中私立高校在校生总数为9.6万人。私立高校在校生中，有1.27万人就读于私立综合大学；8.29万人就读于私立应用技术大学，占所有应用技术大学在校生总数的12.3%；500人就读于私立艺术类高校。

虽然与美国相比，德国私立高校在本国高等教育中所占比重微不足道，但在过去9年中，德国私立高校在校生人数占高校在校生总数的比例已从1.4%上升到4.5%。其间，私立高校总数也增长了一倍多。

公立大学不收学费好处多

根据德国《基本法》，德国是一个联邦制国家，同时也是一个“社会国家”。按照权限划分，文化、教育属州级事务，各州有权制定相应的教育政策。一般而言，教育政策的惠民程度和体制层级呈反比例的关系：管辖层级越高，惠民的程度越低；相反，管辖层级越低，惠民程度越高。其原理是，最高层面上的联邦政府可能会高高在上，出现脱离民众的现象，而州级政府就相对要好一些。同时，一个国家的情况是复杂多样的，制定统一的教育政策不见得合理，无法充分满足各地区民众的需求。因此，德国把教育事务下放到州，有利于把利益更多地让渡给民众。

德国人认为，政府的职责不仅要创造良好的经济环境，为民众提供更多的就业机会，同时也要注重社会公平正义，尽可能把好处让渡给民众，而不是与民争利，更不能把教育产业化，将学校变为赚钱机器。

教育免费的最大理由是，民众是纳税人，既然民众已经纳税了，就不应该再为子女的教育埋单，政府的收入应符合“取之于民而用之于民”的原则。在德国人看来，政府只不过是税收的管理者而已，所有经费的支出必须合法、透明，并经过严格审计，政府不能成为税收的受惠者。既然经费不能私用，因此只好将其投入到教育、医疗、养老、交通等直接惠及到民生的项目上。于是，教育免费就自然而然地实现了。

那么，德国大学对德国人免费，对外国人是不是需要收费？不收费。德国对本国人和对外国人一视同仁：不管是德国人还是外国人，公立大学一概免费，私立大学也收取和德国人一样的费用。

德国大学的这种“国民待遇”和德国的教育国际化政策密切相关。德国政府鼓励外国学生到德国留学，希望通过提高外国学生的入学率来提升德国大学的国际化水平。因此，德国政府提供额外的补贴，每招收一名外国留学生，即对大学提供相应的经费补助。

教育对本国民众免费容易理解，那么对外国人免费是否吃亏了呢？从表面上看，德国是吃亏了，因为教育经费必须补贴到每个外国学生的头上。但德国人认为，外国学生为德国大学的文化交流和思想碰撞带来了活力，固步自封和闭门造车是无法造就高水平大学的，也无法提升大学的科研水平。从长远看，由于老龄化问题的出现，年轻劳动力不足，外国学生毕业后可直接在德国工作，为德国企业服务，解决德国高水平劳动力缺乏的问题。

另一方面，外国学生回到本国后，会把德国文化、教育理念和生活方式传播出去，让更多人了解德国、理解德国，为德国企业的向外发展和产品的出口提供更多的可能性。从这个角度上看，德国政府的免费政策是明智和富有远见的，这比直接提供经费给外国政府要强多了，因为援助对象是外国政府，一旦该国政府倒台，援助就打水漂了。而把好处给了民众，这是看得见、摸得着的利益，民众自然会将感激之情牢记在心。

德国大学凭借着高质量的学术水平、高含金量的文凭以及受国际承认的教育体系，加上在收费上采取一视同仁的政策，受到了外国学生的广泛欢迎。据德意志学术交流中心公布的“2013年外国留学生在德国的学习情况报告”显示，外国留学生人数在德国大学的平均比例约为10%，有的大学甚至高达15%，人数保持稳定增长。目前，德国大学有260多万在校学生，国际学生约为26万。2013年，在德国留学的中国学生为2.3万左右，其比例约占在德国留学生的27%，是外国学生中最大的留学生群体。现在，德国已成为全球第三大留学目的地国家，仅次于美国和英国。endprint

免费教育制度并非一帆风顺

德国的教育免费制度并非一帆风顺，中间也经历过曲折和弯路：从长期免费教育到短暂几年的收费，最终恢复免费。

由于德国没有统一的“高考”，只要通过“文理中学毕业考试”、取得高中毕业证书即可申请大学，所以德国大学里的学生越来越多。学生人数的增多，势必会增加相应教育经费的投入。再加上两德统一的经济负担、欧盟一体化（特别是2002年欧元成为欧元区统一的货币）带来的负面经济后果以及德国福利开支在21世纪初的增加，造成了教育经费的紧张。为此，德国政府有意收取一定的费用来弥补教育经费的不足。

与学生人数过多的情况相比，更为严重的问题是德国学生多数延迟毕业。根据联邦统计局的统计报告，2001年德国总共有20.81万名大学生修完了学业，他们取得第一学位时的平均年龄是28.1岁，德国大学生大概要读完10.6个学期，即在大学里读5.3年。综合性大学的平均专业学习年限（5.9年）明显高于应用技术大学（4.8年）。

在这些学生中，也有相当一部分是主动延迟毕业。其原因在于，毕业不好找工作，特别是一些文科专业，毕业即意味着失业。也有的学生愿意留在学校，享受当学生的诸多好处，如打工的税收优惠，交通、住房补贴等。只要保持学生身份，每年假期轻松打工一段时间就能维持一年的开支，没有全职工作的诸多压力。

在这一背景下，部分德国大学开始酝酿收费。刚开始只是针对延迟毕业或攻读第二学位的学生以及用英语授课的国际课程，但收费是一种兴奋剂，往往一开头就刹不住车。在2006年前后，德国大学开始全面收费，即所有学生都必须缴纳学费，每学期500～1000欧元不等。该政策的实行，最高兴的是德国政府和大学校长，有些学校居然想收取更高的学费，从而达到“打造高水平大学”的目的。

德国公立大学收费后，外国学生也跟着“倒霉”。尽管德国学费并不特别高，但对于很多来自发展中国家的学生而言，每年的学费也是一笔不小的支出。

恢复免费教育制度进一步提升德国大学的竞争力

收费制度的实行，一开始就受到了社民党特别是学生和教师的质疑和反对，针对收费政策的游行示威此起彼伏。不过，执政的基民盟并不打算妥协，该党坚持认为，收取学费有助于德国大学的正常运作和提升大学的教育和科研水平，防止部分学生赖在大学里长期不愿意出来。

如前所述，德国的教育事务属州级政府管辖。经过几年的收费，民众的不满情绪并未减少。社民党为了收买民心，便在自己执政的州逐步取消收费。这如同多米诺骨牌效应一样，收费制度很快土崩瓦解。到2012年左右，只剩下联盟党执政的下萨克森州和巴伐利亚州坚持收费。但是，从2014年冬季学期开始，德国16个联邦州将全面取消收取学费这一项政策。迄今为止，也只有下萨克森州还在收取每学期不超过500欧元的学费。自此，德国学生和外国学生又将享受到免费教育的大餐了。

德国放弃收费政策，从根本上讲是得益于德国良好的经济表现。自2008年全球经济危机开始，德国并未受到严重冲击。即使在欧债危机的背景下，德国经济依然一枝独秀，基本保持在1.5%～3%的增长率。德国经济之所以如此稳定增长，根本原因是德国对实体经济的深耕细作，从不跟风美国的虚拟经济，也不像欧盟其他国家那样大手大脚花钱，特别是德国实施的理性、稳健而合理的经济政策，使德国经济免受外界干扰，如同一台高质量的机车，平稳而匀速地前进。

收费政策的取消，特别是学位制度的改革，使德国教育得到了空前繁荣。根据德国联邦统计署公布的数据，2012年德国大学生毕业人数比10年前翻了一番，即从2002年的20.86人上升到2012年的41.33人。2013学年（2013年夏季学期及2013年/2014年冬季学期），德国高校新生人数为50.66万人，同比上升2%，为2011年（51.87万）以来历史第二高值。德国高校在校生人数增加了60万，达到2013年/2014年冬季学期的260万人，比2012年冬季学期增加了5%。大学在校生人数同比增长了4%，为170万人，专科生在校人数同比增加7%，为90万人。

根据德国文化部长联席会议2014年6月份发表的一份最新预测报告，在今后的12年里，德国大学毕业生的数量都将呈逐年上升趋势。2015年的大学毕业生总数估计将达到26.3万人，与2001年（18.3万）相比增长率为44%。重新恢复免费制度后，德国大学的竞争力不仅没有下降，反而进一步提高。根据最新的2014年英国《泰晤士报高等教育副刊》世界大学排名，在世界TOP100名校占比中，德国位列第三，排在美、英之后。

值得一提的是，德国通过了欧盟高知人才引进方针的法案，为留学生在德国寻找一份符合自己资质的工作提供更大的便利，吸引了大量人才在德国就业。endprint