消费金融法律监管研究

商文江，刘 帆

(西南政法大学 经济法学院，重庆 401120)

我国的消费金融主要是指为满足个人消费需求而提供的消费信贷，依照业务形式可分为传统消费金融与互联网消费金融，大致经历了先行先试、调整扩大和全面推广三个发展阶段[注]中国银监会于2009年7月发布了《消费金融公司试点管理办法》，在北京、天津、上海和成都成立了首批四家消费金融公司，试点实践发展，积累监管经验，此阶段可称之为消费金融的“先行先试期”。2013年11月，消费金融进入“调整扩大期”，中国银监会修订了《消费金融公司试点管理办法》，调整主要出资人条款、强化风险责任意识、取消营业地域限制、扩宽资金来源以及审慎监管的部分内容，并增加了重庆、广州、南京等10个试点城市。2015年6月，国务院决定放开市场准入，将消费金融公司试点扩大至全国，消费金融步入“全面推广期”。同年7月，中国人民银行等十部门发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，明确了互联网消费金融等互联网金融主要业态的监管责任和业务边界；2016年《政府工作报告》提出“在全国开展消费金融公司试点，鼓励金融机构创新消费金融信贷产品”。。截至目前，25家消费金融公司持牌经营，部分公司业绩突出并实现扭亏转盈。但由于金融创新与金融监管摩擦加剧，消费金融进入“合规阵痛期”，表现为以下三点：其一，因开展业务违反现行法律法规，已有6家公司受到监管部门的行政处罚[注]六家消费金融公司共受到八次行政处罚。2015年11月2日，北银消费金融因变相突破监管规定发放贷款，贷款管理存在严重问题，造成个人消费贷款用途不真实，部分资金被挪用等原因被北京银监局罚款150万元；2017年3月8日，湖北消费金融因从事未经批准的业务活动被湖北银监局罚款50万元；2017年3月17日，马上消费金融因违反《征信业管理条例》和《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》被中国人民银行罚款39万元； 2017年8月8日，北银消费金融因贷款和同业业务严重违反审慎经营规则、超经营范围开展业务、开展监管叫停业务等被北京银监局罚款900万元，并对包括总经理在内的四名责任人进行处罚；2017年8月28日，中邮消费金融因从事未经批准或未备案的业务被广东银监局罚款80万元；2017年12月29日，海尔消费金融因违反《中华人民共和国消费者权益保护法》被中国人民银行罚款10万元；2018年4月17日，中银消费金融因以贷收费的行为被上海银监局罚款138.68万元；2018年9月26日，中银消费金融因贷前调查未尽责、执行个贷资金支付管理规定不严格和未有效跟踪检查资金使用被上海银监局罚款150万元。，占持牌公司总数的24%。其二，因“校园贷”“现金贷”野蛮扩张，业态失控，引发金融乱象，破坏社会秩序，诱致舆论压力，促使监管部门密集清理整顿两类业务。其三，以互联网公司为代表的非持牌类消费金融机构以比较优势充分发展，虽不断自我强化应收账款或商业保理之概念，但业务表象与内在实效均系消费金融的实质性表达，而通过设立小额贷款公司开展业务的普遍构造也遭遇合规难题。

从既有研究来看，多位学者在消费金融领域贡献了智识[注]如孙国峰认为，发展消费金融应当加强风险管理，完善社会征信体系，保护金融消费者权益，塑造理性消费文化，以场景消费为支撑进行发展；杨东认为，消费金融应实行分类监管与要素把控，适用技术驱动监管，完善金融市场基础设施；窦鹏娟认为，应以普惠金融理念为视角，构建多层次消费金融制度，完善金融法制，保障金融消费者权益。(参见：孙国峰.中国消费金融的现状、展望与政策建议[J].金融论坛,2018(02):3-8；杨东.从现金贷监管政策看消费金融规范和发展之路[J].清华金融评论,2018(01):23-24；窦鹏娟.消费金融公平发展的法律突破路径——基于普惠金融视角的思考[J].现代经济探讨,2014(04):68-72.)，从多个角度对消费金融的发展规范进行了系统分析与对策研究[注]如林慰曾和施心德认为，互联网消费金融发展失范、风险加剧的主要原因是信用错配；鄂春林认为互联网消费金融要立足消费、服务需求，准确定位、控制规模，加大风控，完善多层次征信；中国人民银行中关村国家自主创新示范区中心支行课题组认为，应当引导互联网消费金融与传统消费金融融合创新发展，营造公平竞争环境，完善法律法规。(参见：林慰曾,施心德.互联网消费金融:信用错配、修复与完善[J].南方金融,2018(06):73-81；鄂春林.互联网消费金融:发展趋势、挑战与对策[J].南方金融,2018(03):85-92；中国人民银行中关村国家自主创新示范区中心支行课题组,李玉秀.互联网消费金融对传统消费金融:冲击与竞合[J].南方金融,2016(12):57-63.)。但现有研究大多囿于金融学视角，广泛采用经济学研究范式，碎片化地进行对策论证，缺乏法学视域(特别是金融监管法)的体系构建。故笔者通过梳理现有理论研究成果，审慎考察客观业态，着重考量消费内核与信用工具，考探消费金融发展失序之缘由，尝试完善消费金融的法律监管思路。

一、消费金融发展乱象的阻滞迷思

消费升级的政策激励、消费能力的持续提高、消费观念的稳步革新，为消费金融发展创造了良好的外部环境，但也使得长期金融压抑所致的金融基础设施不完善愈发凸显，成为消费金融发展乱象的阻滞迷思，主要表现为信用数据缺失下的授信失衡、信息共享不畅下的风控失灵和缺乏强约束力下的催收失当。

(一)信用数据缺失下的授信失衡

消费金融的本质是消费信贷，是小额、快捷、低成本、无担保、无抵押、定向用于日常消费的信用服务。出于审慎考量，我国语境下的消费金融暂未涵摄房屋或汽车类消费贷款。消费者的资信状况是评估信用风险、计算服务价格、控制交易安全的主要数据来源，较大程度地影响了消费金融机构的贷款意愿和消费者被授予的信用额度，故而获取信用数据的数量和质量决定了消费金融机构的决策水平。

由于金融环境、发展历史和体制机制的差异，我国的消费金融并非市场自发形成，而是受制于行政命令的试点推行。因探索经营时间较短，暂未形成国外消费金融公司与商业银行在消费信贷领域分庭抗礼的发展局面，也未积淀充足的客户信用数据，获客人群主要集中于从传统金融机构获取消费信贷难度较大或价格较高的“次优质客户”。但此类客户往往信用评价不佳或信用数据缺失，消费金融机构难以籍此对消费者的还款能力和还款意愿进行客观判断分析，存在较为严重的信息不对称，极易导致授信失衡。其中，过度授信易使不合格消费者获得远高于其资信状况的信用额度，诱导不合格消费者非理性消费，徒增超越其实际承受能力的信贷债务，变相增加预期违约概率。过度授信一定程度上可以缓解消费金融机构扩大业务体量、增强业务能力、提高业务收入的经营压力，但长远来看并不利于信用风险管理、信贷债务催收和呆帐坏账控制。授信不足无法满足消费者的跨期消费需求，降低了消费金融的吸引力，易使消费金融失去潜在客户和应用市场，不符合消费金融的普惠本质，不利于消费金融互联网化后的产品设计与服务供给，也无法缓解消费金融机构迫切需要印证盈利能力、实现扭亏转盈的投资者压力。是故，授信中性成为唯一破题思路。

囿于信用数据缺失，消费金融面临实现授信中性的现实困境。消费金融机构(特别是互联网消费金融机构)纷纷尝试扩宽信用数据采集渠道，扩展数据分析维度，借助人工智能与机器学习对行为数据深度挖掘，构建消费者的信用画像，通过算法评估信用等级、还款能力和偿贷意愿，利用大数据技术预测违约风险，并籍此实现授信中性，主要有自建信用数据库和与对接第三方个人征信两种途径。从现实表现来看，社会关系数据等被采集的非金融信息与金融信用关联不紧密，在信贷决策中作用有限[注]参见：清华大学国家金融研究院课题组编写的《个人征信问题研究》，《清华金融评论》于2017年11月以增刊形式刊发。，算法歧视问题也引发较大争议，故而利用个人身份特质、履行合约能力、人脉关系组成、消费行为偏好等非结构化数据分析预测消费者信用水平的有效性尚需深层次验证，用于测算消费者资信状况的算法程式之科学性亦需进一步探讨。

(二)信息共享不畅下的风控失灵

金融的核心是风险控制，消费金融的竞争力也主要体现在风险定价和风险防范两个层面。在一个信息不可能完全对称的市场中，公平定价即处理好风险与收益的关系，就成为优化资源配置的核心问题[1]。一般来讲，风险防范主要借助风控模型和风控程式，消费金融机构通过深入理解金融环境和不断累积业务数据对二者进行持续优化和快速更迭。消费信贷本质决定了消费金融的风险控制应当着重于消除信贷决策过程中的信息不对称和信息不充分，否则会直接影响到风控模型和风控程式的应用实效与优化方向，诱发风控失灵。由于竞争机制的存在，加之未获得消费者明确授权，消费金融机构缺少共享信息的正向激励，也缺乏获取信息的制度保障，信贷信息的规范性流动面临业态约束与现实困境。消费金融的信息共享渠道不畅，主要分为内部机构信息共享不畅和外部机构信息共享不畅。

内部机构信息共享不畅主要涉及消费金融业务本身，而此类信息大多会被当作商业秘密妥善保管，用于消费金融机构自身或关联机构进行数据挖掘与行为分析，或提供给外部机构进行融资审计与监管报备。出于纯粹的商业利益考量，消费金融机构在缺少正向激励的情况下不会主动出让竞争优势，除有协议约束的双向信息对接合作外，较少与同业机构互通共享，人为割裂形成“信息孤岛”，个别机构会因关联合作获得信息优势并成为“数据寡头”。信贷信息的共享不畅，会导致消费金融机构无法正确评估市场状况，在贷前审核阶段无法准确判断消费者的现时信贷状况，使得消费者可以利用信息不对称优势从多个机构获取远超其实际承受能力的消费金融服务。“多头借贷”并非消费金融的特有产物，在传统金融机构信贷业务的发展初期亦有所展现。破解“多头借贷”的关键在于消除信贷决策过程中的信息不对称，而消费金融机构与传统金融机构间尚未构建统一的信贷信息共享之机制。消费者的客观偿贷能力在一定时间段内处于恒定水平，缺乏信贷总量控制的“多头借贷”蕴含较高的违约风险，尤其是缺乏消费场景约束的“现金贷”产品，极易出现“借新还旧”。“借新还旧”是非理性借贷策略，采用此类策略的消费者一般面临较大的财务压力，本金与利息的滚动延展致使债务总额累积增长、风险系数持续扩大，一旦监管政策收紧或信贷规模压缩便会涌现大量逾期，消费金融机构的风险控制将形同虚设。当然，过度负债的发生绝非“消费者自身过错”这么简单，而是跟金融机构没有审慎经营而盲目授信以及社会缺乏相应的保障机制不无关系[2]。

外部机构信息共享不畅主要是指消费金融机构与合作商户缺乏有效沟通，难以获得消费细节，无法管控资金流向，对消费场景监督不足。消费场景是消费金融快速发展的主要原因，是降低金融风险的隐性担保，消费金融脱离消费场景后风险系数激增，也难以获得政策支持。由于未掌握金融服务背后的消费细节和资金流向，难以确保信贷资金与真实交易相互匹配，无法避免风险定价较低的消费金融变相支持高风险、长周期、严监管的投资项目。此外，未用于真实消费的信贷资金挤占了消费金融机构的总资本，推高了消费者接受服务的成本，违背了普惠金融理念的贯彻落实，影响了金融政策发挥实效，应当受到监管重视。

(三)缺乏强约束力下的催收失当

通过梳理现行制度规则，可以发现我国并未制定专门用于规范债务催收行为的系统性法律法规，监管规则散见于部门规章或规范性文件[注]主要有《关于进一步规范信用卡业务的通知》(银监发[2009]60号)、《中国银监会办公厅关于做好小额贷款公司试点工作有关事项的通知》(银监办发[2009]282号)、《银行业金融机构外包风险管理指引》(银监发[2010]44号)、《商业银行信用卡业务监督管理办法》(中国银行业监督管理委员会令2011年第2号)、《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》等。，系统性较弱且层级不高。从规制对象和具体内容来看，主要针对商业银行类金融机构的信用卡业务，不具有普适性。从消费金融行业本身来看，现有约束主要来自于“一个意见”“一个试行公约”和“五个通知”[注]“一个意见”是指中国银监会于2017年4月颁布的《关于银行业风险防控工作的指导意见》，在“做好现金贷业务活动的清理整顿工作”一条中规定不得暴力催收。“一个试行公约”是指中国互联网金融协会于2018年4月发布的《互联网金融逾期债务催收自律公约(试行)》，针对不当催收、信息保护、外包管理等当前债务催收最突出的问题划定底线。“五个通知”则是指《关于进一步加强校园网贷整治工作的通知》(银监发[2016]47号)、《关于开展“现金贷”业务活动清理整顿工作的通知》(网贷整治办函[2017]19号)、《关于进一步加强校园贷规范管理工作的通知》(银监发[2017]26号)、《P2P网络借贷风险专项整治工作领导小组办公室关于印发〈小额贷款公司网络小额贷款业务风险专项整治实施方案〉的通知》(网贷整治办函[2017]56号)、《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》(整治办函[2017]141号)。。国家层面的《非存款类放贷组织条例》与地方层面的《深圳市网络借贷信息中介机构催收办法行为规范》在对外征求意见后均未获正式施行，不具有强约束力，仅具有参考价值，而这正是引发催收失当的主要动因。此外，上述法律文件的相关内容有原则性规定难以具体落实、公约形式不具有强制约束力、负面清单覆盖范围较窄、地域限制影响发挥效果等缺陷，难以应对日渐复杂的催收乱象。

不同于一般贷款的抵押式担保，也缺少民间借贷的多方信任机制，消费金融的约束机制具有特殊性，也蕴含了更高的违约概率。互联网金融的快速发展促使消费金融迅速网络化并实现业务增长，但行业发展的不规范、征信覆盖的不完全、风控手段的非偶发失灵，使得消费金融机构面临较高的坏账压力，演化出催债需求。一般来讲，消费金融机构的债务催收主要采用内嵌催收系统和购买第三方服务两种形式，通过接触、沟通与提示尽可能弥补资本空缺，但由于法律制度与监管规则的长期供给不足，缺乏强约束力的债务催收极易踏入行为路径误区，诱发催收失当。诸如暴力催收的不当催收行为具有较强的负外部性，不符合传统文化语境的的行为道德准则，也与正常的商事交易秩序相违背。“于欢案”“校园贷致死”“裸贷催收”等社会事件的集中爆发凸显出我国现代金融治理体系的不完备，也造成更大程度的风险叠加，社会公众的否定性评价致使立法者的强制态度和监管者的监管意志趋于负面，消费金融暗含合规风险。出于金融合规要求和商业形象考量，消费金融机构的内嵌催收手段一般较为温和，主要风险点集中于欠缺指引规范的催收外包领域，尤其是游离于法律边缘或灰色空间的催债行为，亟需监管机构和市场主体共同破解。

二、消费金融发展失序的缘由考探

长期以来，我国经济增长主要依靠投资驱动，政府通过金融抑制方式降低资本密集型产业的生产成本[3]，但此种金融政策导致金融服务供给不足、投融资渠道不畅、信用基础设施建设不充分，金融业态逐步僵化，影响了金融本质的功能发挥，阻碍了金融服务实体经济的价值实现。随着投资驱动日趋疲软，经济结构面临转型压力，经济发展的重心转向扩大内需和刺激消费，消费金融非现金支付方式有利于激发消费者需求[4]，但由于信用基础设施的制度性缺位、无序扩张诱致业务属性异化、金融监管与金融创新不匹配，消费金融伴随着发展失序难题。

(一)信用基础设施的制度性缺位

完善的金融基础设施是金融发展的基础，对经济增长有重大的推动作用[5]。金融的核心是信用，信用基础设施[注]本文所称的信用基础设施主要是指个人征信系统，但并不局限于公共征信机构和市场化征信机构，也涵摄了信用信息共享平台和信贷信息共享机制。提供的底层支撑是金融活动得以正常开展的前提保证。长期压抑式的金融发展导向致使信用基础设施未获得充足发展，无法满足消费金融的实际需求，也不能弥合我国建设现代化经济体系过程中培育公民个人信用、完善社会信用体系的迫切期望。我国的信用基础设施建设主要有两个维度，一是以中国人民银行征信中心为核心的公共征信，二是以百行征信为代表的市场化征信，但两个维度均存在不同程度的制度性缺位。

中国人民银行征信中心作为国家金融信用信息基础数据库，除提供基本的个人征信服务外，还承担着报送金融监管数据的特殊职责，政策倾斜、政府背书和行业强制的三重保障赋予其显著优势，基本覆盖了我国传统金融机构，具有市场化征信难以企及的数据优势，但同时也暗含缺陷。一方面，公共征信的本质是由国家行政权力推行的公共产品，具有非竞争性和非排他性，但科层式管理和垄断性地位使得公共征信毋需顾及市场需求变化，缺乏依靠市场竞争机制和价格调节规律进行业务创新的内部激励，产品类别单一、数据来源有限、服务效率低下。另一方面，囿于内嵌的传统金融监管思维，公共征信偏好信息真实、数据安全和系统稳定，拒绝对接不完备、不充分和不成熟的信用数据，排斥金融创新带来的新型业态。审慎开放接入权限，虽属逻辑自洽范畴内的理性选择，但导致数据采集范围受限、信用服务使用受阻，海量有效信用游离于公共征信之外，大量消费者无法使用征信服务。公共征信在消费金融领域功用有限，消费金融机构无法单纯依靠其控制信用风险，信用基础设施制度性失灵。

市场化征信方面，因试点机构难以满足市场需求、无法契合监管要求，以革新业务形态、重构服务模式、探索有效路径为导向的个人征信试点工作未达预期效果，监管者最终以中国互联网金融协会为主导、八家试点机构共同参与的方式组建百行征信，许可其持照经营。上述结构安排虽然能够使个人征信业务迅速拥有合法地位，为市场化征信的快速发展奠定坚实基础，但也存在建构性矛盾。一是定位失准，以贯彻监管者意志为发起缘由、以行业协会为控股主体、以中央银行为主要推动力量的市场化征信，不属于商业化运作的市场主导模式，也并非以经营者会员制为核心的同业征信模式，存在以市场化征信之名行公共征信之实的嫌疑。二是竞争失序，八家试点机构均系百行征信的股东，虽未获征信牌照，但也未被取消试点资格，仍可推行个人征信业务，当公司身份与股东身份发生冲突时极易诱发道德风险，缺乏相应的法律规制手段，极易破坏本应发挥重要作用的市场竞争机制。三是效率失调，试点机构积淀了大量信用数据和信贷信息，探索出丰富的业务规则和操作指引，新设机构从零开始显然不合时宜，也不符合经济效率原则，但市场化征信机构间的信息共享短期内难以获得实质性突破。总之，在妥善解决现有建构性矛盾前，市场化征信仍处在制度性缺位的尴尬境地，无法发挥信用基础设施之功用。

(二)无序扩张诱致业务属性异化

消费金融的主要目的是刺激消费，通过提供适当的金融服务平滑消费者整个生命周期的消费水平，理性、科学地提高现期消费能力，绝非肆意扩大信贷规模、增加居民杠杆。但现实中，消费金融的业务属性呈异化趋势。属性异化的直接缘由在于业务扩张无序，现有金融监管供给不足、不当、不充分，缺少必要的业务边界约束。消费金融机构的利益驱动和金融消费者保护的理念缺失进一步加重了业务属性异化的广度和深度，与刺激消费目标脱节，与金融普惠导向失调，与高质量发展要求不匹配。

消费金融机构作为一般的商主体，开展业务主要出于商业利益考量，为公司获取超额收益、为股东谋求高额利润系必然要求。在缺少业务边界约束的情况下，利益驱动促使部分消费金融机构监管套利，变相突破监管底线，违规发放信用贷款，极大地破坏了金融监管秩序。从表现形式上看，主要有三种异化形态：一是脱离内嵌消费场景的“现金贷”，不以发生真实消费为发款要件，小额、短期、高效，满足办理信用卡相对困难的消费者非消费场景化的金融需求；二是针对特殊主体的“校园贷”，以借贷非理性、还款非独立的在校大学生为受众，高效、便利、无担保，通过消费分期或直接放款满足其消费欲望；三是真实目的为金融欺诈的“套路贷”，其本质系受到刑事规制的高利贷。从风险定价上看，呈现出一弱一强之特性，摆脱供给局限，降低风险防范水准，消极追求授信中性，通过提升贷款余额和利率水平提高短期盈利能力、平抑授信失衡风险、冲抵总体坏账比率，实属非理性经济决策，远不符合金融普惠要求。从社会影响上看，属性异化致使消费金融遭受监管挑战和舆论否定，过度重视获客而轻视业务能力，利率畸高、风控不当、暴力催收等三大问题影响恶劣，引起金融监管机构密切关注、重点排查和严厉打击，正常业务亦受到波及，劣币驱逐良币，阻碍了消费金融进一步创新发展。

(三)金融监管与金融创新不匹配

金融监管与金融创新属于金融发展的两个维度，有着本质联系，二者长期处于“监管—创新—放松监管—再创新”的对峙式动态博弈[6]。金融监管的目的是维护金融市场稳定、保障金融活动秩序，体现为对金融关系的指导与规范[7]，主要有审慎监管与行为监管两种理论，符合市场需求的金融监管制度能够减少金融消费者的支出、金融机构的交易成本[8]。金融创新的实质是为获取超额利润而规避既有监管的行为，直接体现为产品创新、渠道创新和机构创新，降低成本或提高收益，有利于提高金融效率、释放市场活力。金融创新打破金融体系的均衡状态，加大了监管难度，降低了监管有效性，使得金融监管难以发挥应有效能，但因其伴随着负面影响或风险隐患，需要及时调整监管策略、转变监管方式、更新监管理念、选择监管工具。金融创新是市场主体主动、自发、自愿的理性经济选择，金融监管是监管主体基于国家授权的监督管理行为。新常态下的金融发展需要金融创新，也需要金融监管，二者不可或缺，要正确认识并处理好金融创新与金融监管的关系，矫正市场失灵，防止管制失灵，形成“创新—监管—再创新—再监管”的良性动态博弈。

消费金融丰富了我国消费信贷市场的层次，满足了长尾人群的消费信贷需求，属于典型的金融创新。如前所述，消费金融发展失序的直接缘由系监管供给的相对滞后，金融监管未及时、精准地作出有效应对，金融监管与金融创新不匹配。监管缺位形成监管真空，监管不当导致监管失灵，并最终诱发消费金融领域的监管套利。具体而言，我国规制消费金融的规范性法律文件仅有2013年修订的《消费金融公司试点管理办法》，对设立、变更、终止等事关消费金融公司的组织程序进行了详细规定，但业务范围、经营规则以及监督管理层面的内容相对较少且较为粗疏，远不及国务院法制办2015年版《非存款类放贷组织条例(征求意见稿)》中的内容[注]值得注意的是，中国人民银行负责起草《非存款类放贷组织条例》，但根据2015年版征求意见稿的相关表述，消费金融公司被排除在该条例所涵摄的适用对象之外。。银监会2010年颁布实施的《个人贷款管理暂行办法》对个人贷款业务作出详细规定，但该办法仅约束银行业金融机构，不能也不宜扩大适用，未能完全涵盖消费金融机构。消费金融业务的互联网化进一步凸显出现有监管规则的不完备与不适应，加剧了消费金融市场的不公平竞争态势。诚然，金融创新与作为监管依据的法律法规间存在“步调问题”[9]，金融创新往往先于法律法规，但金融监管需要依靠法律法规方可获得实施，这绝非消费金融领域金融监管缺位的正当理由。

从消费金融机构的角度来看，金融监管政策直接关系到消费金融业务的延展与衍生，因难以预计监管态度，消费金融机构进行产品创新的动力不足；大量主体不具备金融从业资质，却深刻影响消费金融发展；监管规则限制了消费金融公司的资金来源，使得不同机构间的融资成本和融资能力差异较大。从金融监管机构的角度来看，去杠杆化和降低居民杠杆率是首要挑战，经济层面的脱实向虚降低了金融资源向实体经济配置的动力，增大了系统性金融风险，通过明确、科学的金融监管引导金融资源向非购房性居民消费倾斜配置系有效路径之一，而目前以机构监管为核心的分业监管模式足以应对此项挑战。从我国互联网金融监管的范式来看，金融监管机构往往“先松后紧”，采用包容性监管理念，利用市场竞争机制、价格形成机制和不断试错机制来丰富金融监管的内涵与外延，但此种监管策略的代价过高，无法及时应对消费金融领域的各类套利情形。

三、消费金融发展规范的监管思路

(一)理性复归：强调消费金融的消费内核

消费金融是具有较强消费场景特征的金融服务[10]，其业务关键是消费诱导而非信贷刺激[11]。破除消费金融发展乱象的首要任务是实现消费金融的理性复归，围绕促进消费进行制度构建，通过金融监管的有效供给正本清源，引导消费金融的发展方向。

消费金融的发展规范不能脱离消费内核。其一，消费金融机构需要确保业务设计与消费场景相互对应。消费金融是场景化的金融服务，消费者获得此类金融支持的目的应仅限于进行一般消费，故产品设计需要应用于具体场景，涵盖线上线下，弥合不同群体个性化、差异化的消费需求。其二，消费金融机构需要确保场景授信与风险控制紧密结合。消费金融机构基于特定场景授信，根据不同场景和产品模式制定不同价格，针对具体情况评估风险状况、调整风控模式，进而达致收益与风险的良性平衡。其三，消费金融机构需要确保资金流向与真实消费相互匹配。由于信息不对称的存在，消费金融机构不宜将资金直接交予消费者，而应向商户进行支付，通过管控流向确保资金用于真实消费，还应定期审查合作商户的交易情况与风险动态，防止其协助消费者套取资金。

促进消费是政策起点，亦是金融监管的落脚点。现阶段，我国金融政策倾向于推进居民部门去杠杆，主要压缩房地产市场的信贷规模，而非降低一般消费的杠杆比率，相反，促进消费成为金融业新的增长点。金融监管必须遵循消费金融的政策逻辑，重点把控消费金融机构的产品供给，防止去场景化，防范各类市场主体借道消费金融对外扩张非消费类信贷；重点监测消费金融服务的价格水平，防止去普惠化，防范各类市场主体依靠复杂设计推高贷款成本；重点监督消费金融机构的资金流向，防止去交易化，防范因虚构交易加大预期违约概率。

(二)夯实基础：完善信用基础设施建设

消费金融是具有较强信用工具特征的金融服务，涵摄信用输入和信用输出两个维度。破除消费金融发展乱象的关键任务是夯实消费金融的信用基础，围绕培育信用进行制度构建，通过完善信用基础设施建设，发挥消费金融的信用工具效能。

消费金融的发展规范不能脱离信用基础设施。其一，坚持公共征信为基础、市场化征信为补充的信用基础设施建设格局。现阶段，我国的信用基础设施存在不同程度的制度性缺位，公共征信具备数据优势但在消费金融领域功用有限，市场化征信应用场景广阔但存在建构性矛盾，呈现出公权力干预下公共征信的一边倒式繁荣。在完善国家金融基础设施的背景下，需要坚持公共征信与市场化征信并行的建设模式，加快完善信用基础设施，赋予征信系统独立第三方地位，促使公共征信迎合市场需求，鼓励市场化征信多元发展，牢铸社会信用基础。其二，打破消费金融机构间的数据壁垒，构建消费信贷信息互通共享机制。征信系统主要评价分析消费者的过往信用状况，而消费金融的风险控制还需要掌握消费者的现时信贷状况。依靠市场主体自发进行信息共享往往面临成本过高、用时过长和信息不全三类障碍，而共享度越高，对消费信贷违约行为的威胁越有置信度[12]，故需要监管部门或行业协会推动构建消费信贷信息互通共享机制，准确识别消费者身份信息、全面把握现时信贷状况、及时获取恶意欺诈名录，充实消费金融机构风控程式的数据来源，防范“恶性借新还旧”或“恶意多头借贷”。其三，将消费金融作为信用工具，补足长尾人群信用信息覆盖的广度深度。消费金融弥补了传统金融机构消费信贷的业务盲区，面临信用数据缺失的同时也承担着补足信用数据的重任。受到场景约束的消费金融属于普惠金融范畴，风险水平和价格水平较低，利于向包括农村消费者在内的长尾人群快速推广，高频次和广需求使其迅速积累动态化的信用数据，填补了信用信息空白，为完善信用基础设施建设提供了新路径。

培育信用是政策目标，亦是金融监管的落脚点。长期以来的金融监管规则形成了较为强烈的金融抑制，促使金融体系中的市场主体们联合起来突破监管，违规开展信用中介活动[13]。金融监管需要从建设金融基础设施的高度出发，从完善信用基础设施的角度切入，完善个人征信市场的法律法规建设，明晰我国信用基础设施的定位与构建思路。在鼓励市场主体积极参与多层次征信体系构建的同时，需要激励行业协会参与共治共享，对守信者进行信用认证，对失信者采取失信惩戒[14]，但也要防止资本过度集中导致资源浪费，通过规范信用基础设施建设，促进消费金融协同发展。

(三)牌照先行：构建市场准入审核机制

消费金融是市场主体多元化的金融服务，其供给主体呈现多层次结构，拥有不同的政策优势和资金来源。破除消费金融发展乱象的必要任务是实行牌照监管，围绕主体资质进行制度构建，通过实施市场准入审核机制，维护消费金融的发展秩序。

消费金融的发展规范不能脱离市场准入。其一，金融监管需要确保消费金融的供给主体适格。由于缺少有效监管规则，加之互联网金融的兴起降低了金融服务门槛，市场主体资质状况不佳成为消费金融滥觞之所在。要发挥好市场在金融资源配置过程中的决定性作用，监管主体理论上不应过多干预市场准入，但并不意味着对主体资质完全纵容。金融的系统性风险及其特殊地位决定了金融监管需要确保供给主体适格，对市场主体的金融资质进行审核，防止资本盲目涌入、机构过度投机，保障金融体系稳健运行，也符合更好发挥政府作用的总要求。其二，金融监管需要调节消费金融的发展秩序稳定。消费金融是信用工具，关涉居民信用培育，严格市场准入应是题中应有之意，供给主体若不具备必要的技术手段或人员结构，就无法发挥其信用数据补足作用，甚至会生成大量无效信息和错误信息，严重延缓信用基础设施建设进度。消费金融是普惠金融，包含金融普及和价格优惠两个层次，供给主体若无法提供符合普惠要求的金融服务，则不宜纳入消费金融范畴进行监管，也不宜提供相应的政策优惠。其三，金融监管需要维护消费金融的公平竞争态势。消费金融的供给主体结构多元，商业银行、消费金融公司、小额贷款公司、互联网企业等均有涉略，但监管压力和资金限制并不同步，资本价格的优劣直接导致不同供给主体的竞争能力存在显著差异，不利于消费金融市场公平竞争态势的构建。通过市场准入审核机制，可以明确消费金融资质，明晰消费金融机构范畴，也有利于统一监管策略、同步政策优惠，消除因金融政策原因导致的不公平竞争。

牌照监管是规范消费金融的必然要求，也符合我国金融监管政策的发展方向。全国金融工作会议明确提出强化金融监管，要求将所有金融业务纳入监管范畴，持牌经营金融业务成为未来趋势。通过构建市场准入审核机制，加强金融服务供给端的监管力度，将不符合政策要求、不满足风控底线的供给主体排除在消费金融领域之外。市场准入审核并非市场准入壁垒，应当采用正面清单与负面清单相结合的方式进行，只要符合相关标准，能够激发市场活力，不会对消费金融业态产生冲击，即可获准进入，同时需要完善体制机制，授权与限权同步开展，防止金融监管机构进行权力寻租或被监管俘获。

(四)核心价值：强化金融消费者保护理念

消费金融是消费者深度参与的金融服务，因不涉及专业投资，该语境涵摄了商品服务消费者和金融消费者双重意蕴。破除消费金融发展乱象的重点任务是明晰消费金融的监管核心，围绕倾斜保护进行制度构建，通过强化金融消费者保护，完善金融监管的理念基础。

消费金融的发展规范不能脱离金融消费者保护。弱者或弱势地位被认定为消费者权益保护的逻辑起点和基本理念[15]，以“倾斜性保护”为特征的消费者保护一直属于经济法实质公平理论的实践形式，金融消费者概念界定乃至金融法制度构建的目标仅着眼于弱势交易主体的倾斜保护[16]。学界对于金融消费者保护的理论探讨较为丰富，但因并非本文的研究对象，在此不做赘述，仅从以下三个角度进行分析。

其一，金融监管需要侧重消费权益保护。消费者需要依靠金融监管解决信息不对称问题，消费金融机构应当使用恰当的方式、易懂的语言，及时、准确地向金融消费者披露可能会影响其消费决策的信息，包括金融服务价格、偿还款项计划、违约救济措施等，如有必要，必须对服务条款进行专门解释，不得故意误导消费者。金融消费者需要依靠金融监管防范不当债务催收，明确消费金融机构开展债务催收活动的行为边界，如事先告知催收方案，实施方案时以提示和催缴为限，不得暴力催收、骚扰催债，也不得滥用金融消费者信息进行催收。

其二，金融监管需要重视个人信息保护。消费金融的大数据征信意味着消费金融机构将得以采集数据痕迹用于信用评价，但囿于个体消费者数据处理低效、信息控制匮乏，无法对行为数据本身和最终评价结果进行无效抗辩或异议申诉。此外，信息采集的概括式授权欠缺合理约束机制，极易成为滥用数据信息的反向激励，消费金融机构掌握的个人信息和信贷信息面临不当使用和大规模泄露的双重威胁。由于我国尚未建立起体系化的个人信息保护法律制度，但金融领域的个人信息保护需求较为迫切，金融监管需要率先作出有效应对，通过对个人信息保护与利用的利益再衡量[17]，兼及金融客观业态，制定并实施个人信息保护规则，为最终立法回应作出有益探索。

其三，金融监管需要加强教育普及工作。随着金融业的快速发展，消费金融被广泛接受，加强金融消费者教育尤为重要。关于教育普及的范围，既要包括基本的金融常识教育，也要包含金融风险提示，着重使消费者建立金融观念，基本了解收益与风险的动态关系，能够判断金融欺诈行为。关于教育普及的主体，要构建以金融监管机构为主导、金融供给主体和教育教学主体互为补充的金融教育体系，完善法律法规，合理分配金融教育义务。关于教育普及的方式，要吸收、借鉴互联网金融市场经营模式变革所带来的创新思维，实现公众金融教育制度的与时俱进[18]。

四、结语

党的十九大报告指出，要完善促进消费的体制机制，增强消费对经济发展的基础性作用。具体在金融领域，有研究表明发展消费金融是扩大消费需求的长效机制之一[19]。消费金融的发展规范离不开金融监管的有效供给，在金融强监管的大背景之下，金融监管机构需要引导消费金融的发展方向，在鼓励金融创新的同时审慎应对金融风险，精准把握金融政策发力点，构建合理的监管思路，选择合适的监管工具，以应对“信用困局”和“普惠金融悖论”[20]。消费金融的发展规范也离不开消费者教育，需要发挥市场主体、监管主体、教育主体各自的优势，普及金融常识，提倡科学消费，引导消费者平衡人的贪婪和理性。金融监管与金融创新必须相互匹配，要针对金融创新的实质，对不同性质的创新分类监管[21]。监管主体与市场主体需要良性互动，可以籍此推行科技驱动型监管，借助数据分析、人工智能和机器学习辅助消费金融领域的监管革新，促进金融监管理论与实践的健康发展。JS