农村集体经营性资产的法律认定

段 浩

(长治学院 法律与经济学系，山西 长治 046011)

2016年12月26日，中共中央、国务院出台了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(中发[2016]37号)，将农村集体资产明确界定为资源性资产、经营性资产和非经营性资产三类。其中，经营性资产作为集体经济组织成员的主要财产，是农业农村发展的重要物质基础，其构成主要分为三种：一是用于经营的房屋、建筑物；二是农业基础设施、机器设备、工具器具；三是集体投资兴办的企业及其持有的其他经济组织的资产份额以及无形资产等。此种分类为人们分析和探讨农村集体产权制度提供了一定的理论基础，还对我国当前稳步开展集体产权制度改革实践产生了积极的推动作用。但是，法律层面仍然缺乏农村集体经营性资产的认定原则和标准，与其在集体经营性资产股份合作制改革中的重要地位极不相称。如果这个问题得不到及时解决，会随着集体产权制度改革的不断推进而日益复杂化，不仅无益于集体经营性资产产权相关理论分析和法律规范研究，而且对集体经营性资产经营管理和收益分配制度功能的实现也会产生不利影响。因此，在清醒地认识到集体经营性资产法律认定的现实意义基础上，深入探讨如何破解集体经营性资产的法律认定困境，进而分析和探究集体经营性资产的法律认定原则，并试图提出一些法律认定建议，无疑很有必要，也十分重要。

一、农村集体经营性资产法律认定的现实意义

改革并非一蹴而就，制度效应的发挥往往需要长时间的酝酿和传导。按照政策安排，农村集体经营性资产股份合作制改革已全面展开，但改革实践仍缺乏基本的理论指引和制度供给，尤其是集体经营性资产的法律认定等基础性问题，亟待制度跟进和理论总结。这启示我们，通过立法跟进来实现农村集体经营性资产的科学认定，有助于推进经营性资产确权到户和股份合作制改革实践，有利于维护农民合法权益、增加农民财产性收入，对于明确资产归属、提高资产经营效率、保障资产收益分配具有重大现实意义。

(一)明确集体经营性资产归属

近年来的农村集体产权制度改革实践表明，只有在法律层面明确集体经营性资产的范围及构成，才能彻底厘清集体经营性资产归属不明的问题。这就决定了明确集体经营性资产归属，首先应解决集体经营性资产的法律认定问题，其次是确定农村集体经济组织成员资格，然后才能按照有关规则解决资产归属问题[1]。由此可见，唯有做好集体经营性资产的法律认定，才能引导改革向着预期方向前进，确保制度创新步入良性发展路径。从这个意义上说，规范集体经营性资产认定，是扣好集体产权制度改革的“第一粒扣子”。这是因为，股份合作制改革背景下农村集体经营性资产的制度绩效主要来源于产权的有效保护，唯有明晰的产权结构才能推动经济社会发展[2]。当然，如果能够在法律层面对集体经营性资产进行认定，并能够有效明确集体成员的资格，从而实现集体经营性资产的确权和折股量化，集体成员就能有效利用和盘活经营性资产，通过股份合作实现共同发展，从而适应社会主义市场经济体制的新要求，探索出集体所有制的有效实现形式，提高集体经济发展活力。但以上产权功能和制度绩效的实现都严重依赖于法律层面上明确的集体经营性资产归属，所以说，产权模糊无法形成既能体现集体优越性又能有效调动个人积极性的集体经济运行机制，从而使农民的土地权益和集体财产权益无法得到有效保护，农村集体产权制度改革的目标也无法实现。如此，愈加凸显集体经营性资产法律认定的重要价值。

(二)提高集体经营性资产经营效率

对集体经营性资产进行法律认定，主要是为了提高集体经营性资产的收益。首先，对集体经营性资产进行法律认定，可以有效解决集体经营性资产收益不清的问题。在传统的集体资产管理体制下，之所以存在资产承包、租赁或出让经营过程中的暗箱操作、以权谋私等问题，主要原因就在于产权不清暴露出诸多缺陷，加之财务管理不民主、不公开，集体资产的管理效率难以得到保证。改革实践也表明，在集体经营性资产运营过程中，如果农民既没有明确的财产权利，又没有知情权、参与权、表达权和监督权，则无法成为改革的实际参与者和最终受益者。其次，劳动集体所有制经济是公有制经济的重要组成部分，这就决定了集体经济新的表现形式必将得到法律的认可和保障。这就意味着，通过经营性资产的法律认定，实现经营性资产折股量化，可以合法利用股份合作的方式，最大限度地发挥集体和个人的积极性，有效提升资产运营带来的经济效益。最后，如果没有清楚界定集体经营性资产，容易在地方实践中对各种集体经营性资产“眉毛胡子一把抓”，股份合作制改革容易搞成“齐步走”和“一刀切”，在重点改革领域和关键环节难以实现有效突破，提高资产经营效率更是无从谈起。由此可见，只有加强法律层面的集体经营性资产认定工作，才能实现集体经营性资产经营管理的专业化、集约化，从而提高其经营收益水平。总之，在科学认定集体经营性资产的基础上，采取经营性资产股份合作模式，有利于调动和激励集体经济组织成员的智慧和力量，建立起符合市场经济规律的集体资产运营治理机制，切实提高集体经营性资产的管理水平和运营效率，是发挥集体经济影响力和带动力的根本制度建设。

(三)保障集体成员的集体收益分配权

对集体经营性资产进行科学认定，最终有利于破解农村集体经营性资产收益不公开和成员集体收益分配权缺乏保障的问题。从总体上看，“三农”问题的破解关键仍然在于农民收入问题。农民收入主要包括家庭经营收入、工资性收入、转移性收入和财产性收入等。作为当前农民收入的重要来源，财产性收入主要依赖于集体经营性资产范围和产权归属明确的基础上，有效盘活集体资产，提高农村要素资源配置和利用效率，发展壮大集体经济。然而，在传统的农村集体资产管理体制下，集体经营性资产收益不公开，原因在于没有构建起集体资产收益与农民个人利益之间的关联机制。换句话说，农民缺乏对集体经营性资产经营及收益的参与热情，很大程度上是由于经营性资产范围模糊，难以将资产准确量化到农民手中，农民也缺乏参与和享有集体收益分配的合法依据。在此背景下，个别村干部或实际掌权者可以轻易通过暗箱操作等违规手段，窃取或贪污经营性资产产生的收益，或者通过利益输送使经营性资产被外部资本侵占。更为严重的是，由于缺乏集体经营性资产的法律认定依据，集体成员的集体收益分配权难以获取充分的司法救济。长此以往，农民的合法权益愈来愈容易受到不法侵害，农民的财产性收入也难以实现增长。由此可见，维护好集体成员的集体收益分配权，使农民成为集体经营性资产的真正主人，对集体经营性资产的运营进行民主管理、民主决策、民主选举和民主监督，是促进农民分享改革发展成果的制度保障。总之，维护好、实现好、发展好农民群众的物质利益和民主权利，是农村集体产权制度改革的基本出发点和落脚点。

二、农村集体经营性资产的法律认定困境

尽管农村集体经营性资产的法律认定具有较强的现实意义，但由于理论和实践层面的原因，对集体经营性资产的性质认定、所有权认定以及类型认定等方面都存在模糊不清和认识误区等问题，农村集体经营性资产的法律认定面临着困境。

(一)集体经营性资产的性质认定模糊不清

农村集体经营性资产的法律认定困境首先表现为人们对集体经营性资产的性质存在认识模糊问题。尽管对资产性质的认定是建立集体资产现代产权制度的根本，但在农村集体经营性资产的管理实践中，多数问题都肇始于集体经营性资产性质的混淆。在此基础上，通过变更集体经营性资产的用途，导致集体经营性资产被非法侵占或流失的现象时有出现。从问题的原因来看，主要还是源于对集体资产性质的探讨，学术界始终没有达成共识。有学者已经看到，清晰的产权制度只有反映资源稀缺性和经济盈利机会，才能高效配置资源和引导社会成员的经济选择行为，进而激励社会成员的经济行为，决定社会收入分配格局[3]。从这个意义上讲，集体资产应合理划分成员财产权与集体财产权的边界，遵循“分类推进、因地制宜”原则，形成集体经营性资产股权化的改革思路[4]。其中，随着农村产权制度的变革，农村集体经营性资产有了不同的认定标准和范围。有学者将集体经营性资产界定为集体经济组织投资兴办企业所形成的资产以及投入到其他企业等经营单位中的资产及其增值部分，利用集体资源或资产获得的承包金、租金、土地补偿费和集体资产产权变更获得的货币收入，以及拥有的商标、土地使用权等无形资产[5]。不难发现，尽管学界都能够坚持集体经营性资产的公有制属性，但是对于如何体现经营性资产的集体所有性质，鲜有涉猎，对于集体经营性资产集体所有性质的体现，也语焉不详，很大程度上造成了集体经营性资产性质的认定不清问题，严重限制了对集体产权制度改革方向的指引作用。

(二)集体经营性资产的所有权认定存有误区

在明确集体经营性资产的性质之后，更要准确合理界定集体经营性资产的所有权，这关系到国家、集体与农民的利益。但在实际界定所有权的过程中，由于对经营性资产所有权认识上的误区，认为个人都是资产的所有权人，造成投资人与所有权人的关联被人为割裂，所有权人的合法权益易受到不法损害。例如，个别农户为了私人利益侵占集体资产，由于集体经营性资产管理不善，造成集体企业的部分设备丢失，甚至出现人为损害等现象；有的农户利用长期使用农机器具和设备的便利，非法侵占集体所有的农业基础设施，改造以后用于个人所有，造成集体资产流失；在集体资产合并过程中，部分成员私自瓜分集体经营性资产，私自侵占和挪用集体资产，加剧了资产流失问题。可见，对资产所有权的认识不足是造成资产流失的重要主观原因，但更加复杂的问题在于，在农村集体资产中难以区分经营性资产与资源性资产、非经营性资产，进而使各类资产流失难以获得有效防范。因此，在确定经营性资产所有权人的基础上，科学区分各类集体资产，是有效防范各类资产流失的必要条件。如果不能有效区分，不仅会导致资产管理和使用的混乱，不利于发挥集体资产的各自功能和效用，而且会增加对于各类资产的监管难度。目前学界主要从资产形态进行分类，将集体经营性资产定义为集体经济组织作为出资者在企业中依法拥有的资产及其权益，按表现形式可分为固定资产、流动资产和无形资产[6]。对于经营性资产、资源性资产和非经营性资产，只在政策上进行大致分类，远远无法满足集体资产管理的实际需求。譬如，对于经营性资产，主要表现为有些村干部与会计共谋转移集体资产、虚列开支套取集体资产、以基础设施建设侵吞集体资产等情况。相比较之下，对于资源型资产，主要是以较低价格出租或承包出去，再谋取较高价格的转租或转包利润，而对于非经营性资产，则主要利用变更资产的社区公益属性，通过迂回变卖等方式获取交易价值[7]。举例来说，有的地方将校舍改建为小产权房进行出售或用于养殖和办厂等经营活动，从而谋取私利。可见，无法明确界定和区分经营性资产所有权，可能是当前防控策略缺乏有效性和可操作性的主要原因。

(三)集体经营性资产的类型认定缺乏标准

由于集体经营性资产具有比较复杂的特性，在对其进行具体认定的过程中，如果缺少科学的认定标准和具体办法，很容易形成资产认定纠纷，给农业农村发展带来不稳定因素。此外，由于没有考虑到历史和现实因素的影响，集体经营性资产的监管难以有效实现，民主监督不到位，形式化严重，资产监管流于形式。尽管对于集体经营性资产的认定标准和具体构成，学者也积极开展研究，能够做到各抒己见，可问题是，如今的集体经营性资产股份合作制改革迫切需要准确且符合农村实际的资产认定标准。有学者认为，应在国家法层面，统一规范农村集体经营性资产的构成，规制其经营行为，而农民集体成员身份认定和股权设置等内容则由地方性法规作出原则性规定[8]。

对于集体经营性资产的认定还未形成统一标准，在经营性资产的具体类型方面同样没有反映农村实际要求。主要表现为两个方面：一方面，农地与集体经营性资产的关系错综复杂。很多学者都不同程度探讨了集体经营性资产的具体构成，例如，高富平提出集体土地直接入市需要强有力的集体土地管理机制，使土地被有效使用并将其收益公平分配给集体成员[9]；陈小君则提出关键在于将集体建设用地“市场化”，允许集体经营性建设用地出让、租赁、入股[10]；另有关锐捷等人认为，“四荒地”的承包经营收益应归集体享有，属于集体经济组织的土地所有权中的收益权[11]。但是能够归属于农村集体经营性资产的农村土地类型并没有被准确概括和总结，使得农村土地收益与农村集体经营性资产经营收益的关系更加纷繁复杂。另一方面，关于非土地的集体经营性资产的具体构成，学界仍缺乏深入探究。由于集体经济的形式多样，集体经营性资产的具体构成也相对复杂。比如，韩松提出包括集体独资企业，集体出资组建或者控股、参与的有限责任公司和股份有限公司、集体股份合作制企业等多元化形式，本质上都是集体资产的经济活动[12]54-64；李建伟主张基于集体所有制的特殊要求和集体资产的特点，集体资产的立法模式关键在于从资产角度对各类企业的集体资产特殊问题进行规制[13]；另有学者认为，市场在农业基础设施建设产权模式构造中起决定性作用，农业技术设施应当纳入集体产权模式并实现市场化运行[14]。不难发现，已有的一些努力和尝试正在使集体经营性资产的认定更好地面对实践，但既有研究对集体经营性资产的认定存在着多重的、多义的甚至混乱不清的认识和理解。其中尤为重要的是，对于股份合作制改革背景下集体经营性资产的法律认定原则和标准，尚未给出明确答案，对于集体经营性资产的具体构成，也没有形成系统化的理论体系，难以为后续研究提供理论支撑，更难以为股份合作制改革实践提供具体指导，为深入研究集体经营性资产的法律认定留下了艰巨而迫切的任务。

三、农村集体经营性资产的法律认定原则

随着农村集体经营性资产股份合作制改革的推进，集体经营性资产的法律问题日益增多。对集体经营性资产的法律认定，就是在法律层面探索集体所有制的有效实现形式，创新集体经济运行机制，保护农民集体资产权益的体现和尝试。因此，集体经营性资产的法律认定，应以壮大农村集体经济为目标，以坚持集体所有制为原则，综合兼顾“谁投资谁所有”和“尊重历史、照顾现实”的利益考量，推进集体经营性资产法律认定制度建设。

(一)农村集体经营性资产的集体所有原则

对农村集体经营性资产的性质认定，核心就是如何处理好公有制和非公有制的关系。按照我国《宪法》规定，合作经济是社会主义劳动群众集体所有制经济，是社会主义公有制的重要组成部分。然而这只是硬币的一面，经过改革开放40年的发展，集体经济在内容和结构方面都发生了很大变化，现实情况越来越复杂。一方面，土地和其他农林牧渔等生产资料的集体所有制得以保留；另一方面，经过多年积累，农户的生产工具和经营手段不断增加，基本取代了农村集体在农业生产中的作用。在以上两种财产占有关系共同支撑农户家庭经营活动的情况下，农村经济的性质愈来愈接近混合所有制经济，此时，界定公有制与非公有的关系，以资产所有的社会制度属性作为尺度来衡量成为最优选择。应以资产作为衡量公有制经济主体地位的主要指标。有人主张，农村土地集体所有权在各种生产条件下占据支配地位，决定了农业生产经营的公有制经济性质[15]。由此可见，集体所有是农村集体经营性资产的基本性质，也是集体经营性资产认定的首要原则。从权利属性看，集体经营性资产所有权符合基本权利的构成要件，具有时代性和强制性特征，属于政策性基本权利。因其主体具有双重性，农民通过集体组织成员权实现作为资产所有者的权益[16]。农村集体经济是农村生产资料归农村劳动群众集体所有的经济形式，决定了集体经营性资产在体现营利性的同时，也具有服务农村集体成员共同利益的属性。从经济学角度看，无论是营利性还是政府给社会成员提供的公共物品，均要求资产认定实现进一步明确和限定。但与之相矛盾的是，从资产构成来说，集体所有的经营性资产的内容相对宽泛。按照《民法通则》第74条和《物权法》第58条、第59条规定，劳动群众集体经济组织的动产和不动产属于劳动群众集体所有，具体包括法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，集体经济组织的财产，集体所有的建筑物、水库、农田水利设施和科教文卫设施，以及集体所有的其他财产。此外，根据《土地管理法》第2条和第4条，我国土地实行社会主义公有制，包括全民所有制和劳动群众集体所有制。建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。《土地管理法》第43条规定了兴办乡镇企业经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有土地。总括来看，经营性资产的具体形态较为多样，规定条款也十分零散，尤其是多数资产既可以是集体所有，又有可能是全民所有，甚至是个人所有，从而增大了集体经营性资产的认定难度，甚至有混淆经营性资产性质的现实可能。鉴此，唯有在坚持集体所有原则的基础上，才能始终坚守农村集体经营性资产认定的制度底线，集体所有原则理应成为集体经营性资产法律认定的基本前提。

(二)谁投资谁所有的所有权认定方法

在坚持集体所有的前提下，对农村集体经营性资产所有权的认定，关键是如何处理好国家、集体之间的关系。农村改革实践证明，在全面清查集体所有的资产存量、结构、分布和运用效益情况的基础上，依据国家法律法规和有关政策，从资产的原始投资人界定所有权，才能对农村集体经营性资产的所有权关系进行准确认定。因此，在对集体经营性资产清产核资的过程中，遵循“谁投资、谁所有、谁受益”的所有权界定方法，能够最大程度实现各方利益的均衡。具体表现为以下几种界定方法：首先，重点是明晰乡镇国有资产和农村集体资产。在资产形成过程中，投资主体明确的，应当按照“谁投资、谁所有”的原则进行界定。由财政资金和农村集体资金共同投资形成的资产，有政策规定或约定的，按政策规定或约定界定产权；没有政策规定或约定的，可按投资比例来界定各自产权比例；或者在自愿协商的基础上，一方成为资产所有人，另一方的投入资金按照债权方式处理。总体上，界定产权主体要体现对集体经济组织的倾斜，以利于促进集体经济发展壮大。其次，要区分集体经营性资产与资源型资产、非经营性资产。资源型资产主要是集体所有的土地、草原、荒地、滩涂、森林等，而非经营性资产则主要是用于公共服务的教科文卫等方面的资产。前者主要以资产确权登记颁证为改革重点，后者则主要集中在建立健全集体公益设施的统一运行管护机制方面。需要提及的是，由于经营性资产具备保值增值功能，适合以股份形式量化到本集体成员，适宜作为参加收益分配的基本依据。最后，按照投资范围和产权因素来确定债务责任主体。在区分国有资产和集体资产的基础上，对集体经营性资产进行分账管理，分类监管，实现保值增值。界定债务责任主体，由乡镇集体资产公司向银行借贷形成的债务，要根据债务性质和形成资产产权因素，做好债务清理，明确债务人主体。其中，债务资金用于发展农村集体经济或资产产权归集体经济组织的，应由集体经济组织承担债务。债务资金用于公益项目建设且政府承担偿还责任的，或资产产权归地方政府的，应由政府来承担相关债务。由政府与乡镇农村集体经济组织共同出资形成的资产，经双方协商后确定的产权所有人，应一次或分期归还另一方投入的资金。当然，为促进集体经济组织发展，应鼓励和扶持有条件的乡镇农村集体经济组织回购与政府共同出资形成的经营性资产。

(三)尊重历史和照顾现实的认定要素

纵观农村制度的演进和发展，始终都要与国家经济社会发展条件相适应，要符合生产关系适应生产力发展的客观规律，适应资源禀赋条件、历史文化背景和经济社会发展水平。因此，集体经营性资产的法律认定也要兼顾历史和现实，即尊重农村集体经济组织发展与集体经济组织资产形成的历史过程，照顾到历史发展中由于政治、经济、政策等原因形成的资产认定标准，以集体公共利益为出发点，既让多数人满意，又不侵犯少数人利益，综合考虑农村现实情况，积极稳妥地处理好各种利益关系。具体来说，对集体经营性资产的法律认定要在综合考虑多种历史和现实因素的基础上，尽力做好资产管理和认定两个方面工作。一方面，要做好集体经营性资产的债权债务管理工作。由于乡镇行政区域的历史演变和机构人员变化等因素，乡镇改转制企业应上缴而未上缴的资产，以及历史上长期形成的债权债务等，应认真清理债权债务形成的来龙去脉，对集体债权应进行追索，或采取司法途径进行追收。确实无法收回以及毁损的资产，应严格按照财务规定和程序，经乡镇农村集体资产监督管理委员会审核后，予以核销，并做好账务调整。另一方面，在坚持法律认定原则的基础上，要严格遵守认定程序。区县要制定出集体经营性资产认定的实施办法，乡镇要制定出具体操作细则，乡镇农村集体资产监督管理委员会应对集体经营性资产、负债和所有者权益进行全面清理核实，摸清集体经营性资产的存量、结构、分布和运行效益情况，对集体经营性资产权属进行界定，报乡镇农村集体资产监督管理委员会审核后，明确公示范围和期限。公示复核无异议的，应由乡镇人民政府确认后到区县农业行政管理部门备案，并以文件形式公开发布，及时对经营性资产分类登记造册，纳入集体经营性资产管理范围，录入农村集体“三资”监管平台，完善好有关资料汇总及档案管理工作。

四、农村集体经营性资产的法律认定建议

作为保障农村集体经济规范化、法制化运行和股份合作制改革的法律制度，在农村集体经营性资产的法律认定过程中，主要以土地为类型划分标准，包括农村土地集体经营性资产和农村非土地集体经营性资产。

(一)农村土地集体经营性资产

农村土地改革实践证明，土地资源是农村集体资产的重要组成部分，也是增加农民财产性收入的有效途径[17]。早在党的十七届三中全会上，中央就提出要积极探索推进农村土地使用权的物权化、市场化改革，并不断推进和落实。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确股份合作制为主的改革方向之后，农村集体经营性建设用地和荒山、荒沟、荒丘、荒滩逐渐成为农村土地集体经营性资产的重要表现形式。

其一，农村集体经营性建设用地及经营性房屋、建筑物。农村土地集体经营性资产主要由集体经营性建设用地以及经营性房屋、建筑物构成，其中，集体建设用地是指农村集体所有的一切用于建设用途的土地，与国有建设用地相对[18]，是全国农业现代化规划的重要规划内容之一[注]《全国农业现代化规划(2016—2020年)》提出“着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革……到2020年基本完成经营性资产折股量化到本集体经济组织成员……推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。稳妥推进集体经营性建设用地入市……适时修订完善相关法律法规。”。根据自然资源部推算，全国农村集体经营性建设用地约为4200万亩，占到集体建设用地总量的13.3%。自从集体经营性建设用地入市改革以来，截至2018年12月，已经有33个试点县(市、区)集体经营性建设用地入市地块达到1万余宗，面积9万余亩，总价款约有257亿元[注]参见：韩长赋2018年12月4日在农业农村部农村改革40年专题会上的报告。。

现行法律制度体现了对集体建设用地的国家干预与私权保障[19]。一方面，在国家统一立法规定中，维护农民利益成为政府干预集体建设用地管理的必要前提。《物权法》第151条规定集体所有的土地作为建设用地，应依照《土地管理法》等法律规定办理。按照《土地管理法》相关规定，集体建设用地分为乡镇企业用地、乡镇村公共设施及公益事业用地和农村宅基地。不难发现，集体建设用地使用权本质上属于私权，这种属性被《物权法》的“转介条款”大大冲淡。在由公法性质的《土地管理法》进行规制后，很大程度上影响到农民集体及其成员公平享有集体经营性建设用地使用权所产生的各种利益[20]。但从国家对私法的良性干预来看，如果没有公权的适度而正确干预，私权的价值会严重贬损[21]。因此，集体经营性建设用地入市是权利本位的体现，是国家政策引导、制度支撑和经济利益驱动共同作用的结果，涉及土地利益分配的内外协调和土地制度安排的重大变迁。在对集体经营性建设用地的法律认定形式上，相关制度的构建更多应运用法律解释而非法律修改，注重对农民利益保护方式的转变，通过政府的适度干预，实现持续规范增量利益[22]。另一方面，地方立法更加注重政府、集体和农民的利益的均衡协调。地方政府通过出台大量规范性文件，积极引导集体建设用地流转。通过及时改进和修正地方政府出台的办法，最大限度平衡政府、集体和农民的利益诉求，协调经济增长、耕地保护、宏观调控和农民增收的关联关系[23]。总之，在完善中央和地方法律法规的基础上，农村集体经营性建设用地使用权需要完善确权登记颁证制度，才能依法明确产权归属，真正落实入市的主体。同时，应赋予农民集体和建设用地使用人抵押权，确认和完善集体经营性建设用地使用权的用益物权权能，在赋予其抵押担保权能的同时，明确要求集体建设用地使用人严格按照土地规划用途使用土地，明确集体经营性建设用地的入市规则及其监管措施，有效维护土地管理制度。

其二，荒山、荒沟、荒丘、荒滩。与农村耕地不同，荒山、荒沟、荒丘、荒滩(以下简称“四荒地”)并不采用统一发包的形式，既可以采用“招拍挂”方式引入市场机制，让更有竞争力的经营者来经营土地，又可以在股份化基础上，再行发包或者实现股份合作经营。如此，“四荒地”不属于家庭承包经营范围，而是采用形式更加灵活的经营方式，不需要明确每个家庭的地块，可以用股权作为分配依据，实行股份合作经营。《物权法》第133条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”其中的荒地主要指“四荒地”。正如有学者主张，“四荒地”承包经营权不同于家庭承包经营权，两者存在实质上的差别而构建出不同的制度体系[24]。其中，核心问题是“四荒地”承包经营收益及其分配问题。实践中大量出现“四荒地”承包经营权人以少量承包费承包大面积荒山荒地，在没有进行实质性投入和开发的情况下，随后以几十倍甚至上百倍的评估转让价格通过招标、拍卖的形式流转出去，这部分土地增值以前没有法律法规进行明确规范。在此背景下，2018年12月29日，第十三届全国人大常委会第七次会议修改了《农村土地承包法》，明确规定可以将荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地经营权折股量化给本集体经济组织成员，可以实行股份合作经营[注]《农村土地承包法》第50条第1款规定：“荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营，也可以将土地经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营。”。由此可以判定，“四荒地”的承包经营收益已经成为农村土地集体经营性资产收益的重要组成部分。此时，“四荒地”承包经营权股份量化到本集体经济组织成员后，如何实行股份合作经营成了可以深入研究的问题。

由于我国集体土地所有制和土地承包经营权的用益物权性质，土地所有权人和使用权人可以就土地经营收益在土地承包合同中作出约定。然而，实践中此种约定极少，因此需要明确的法律规范调整这种复杂的利益关系，保证“四荒地”承包经营收益在土地权利人之间公平合理的分配。“四荒地”承包经营权折股量化以后，其经营收益主要由三部分构成：一是集体资产监督管理委员会对土地进行投资产生的收益；二是“四荒地”在市场经济条件下的自然增值；三是“四荒地”承包经营权流转带来的利润。此时，应当根据不同的经营方式确立不同的收益归属：直接通过招标、拍卖、公开协商等方式进行承包经营的，前两种收益归土地承包经营权的转让人，第三种利润应属于土地所有人的农民集体，从而合理保护集体土地所有权，保证土地资源的合理利用；在折股量化后实行股份合作经营的，以上三种收益都应纳入集体经营性资产收益范围，属于农民集体所有，由集体成员按股权作为基本依据参与收益分配，从而维护农民的土地权益，增加农民的财产性收入。概言之，“四荒地”承包经营权进行股份合作经营有利于在明晰“四荒”土地产权的基础上，引导农民参与、管理、监督“四荒地”经营效率及其收益分配，避免“四荒地”承包经营收益缺少民主管理和监督，从而有效防范少数基层当权者的腐败行为。

(二)农村非土地集体经营性资产

当然，除去土地以外，农村仍然存有大量非土地类型的集体经营性资产。从农村集体资产的存量比例和对农民收入的影响程度来看，农村集体企业和经营性基础设施更加符合股份合作制改革的要求和标准，理应成为农村集体经营性资产的重要组成部分。

其一，农村集体企业及其持有的其他经济组织的资产份额。一般来说，农村集体企业主要指农村集体经济组织通过自筹资金兴办的企事业单位的经营性资产及其在分支、附属单位的经营性资产，是集体经济的重要形式[12]54。现行法律法规明确规定了集体企业及其持有的其他资产份额的所有权主体。例如，《土地管理法》第50条规定了地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业；第60条和第61条则分别规定了农村集体经济组织使用建设用地兴办企业或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业，以及乡(镇)村公共设施需要使用土地时，各自需要的申请和批准审批手续。《乡村集体所有制企业条例》明确规定了农村集体企业及其持有的其他经济组织的资产份额的所有权主体是投资该农村集体企业的乡或者村范围内的全体农民集体。由此可见，农村集体企业的所有权主体包括投资该企业的全体农民，或代表全体农民的集体经济组织，并由其行使企业财产所有权。在实践中，集体企业较多的村一般都会成立村集体企业集团或者公司，多与村委会一套人马两个牌子，也有成立专门的集体经济组织作为所有权行使的代表主体或管理执行主体[25]。根据《物权法》第59条、第60条规定，乡镇集体经济组织代表集体行使所有权，集体企业所有权变动等事项依法定程序经本集体经济组织成员决定。在实践中，多数集体企业改制前由乡镇人民政府直接经营，改制后由乡镇人民政府委托的企业经营集体资产，后又成立乡镇集体资产经营公司从事资产投资经营，其经营收入往往成为乡镇财政收入的重要来源。在此背景下，乡镇资产经营公司只是乡镇人民政府的下设机构，而非集体经济组织。因此，政府财政与集体资产之间关系不清，导致集体企业及其持有的其他经济组织的资产份额收益不能为集体成员带来收益，反而异化成为政府财产。更严重的是，如果将农民拉入到集体的对立面，未能处理好集体利益与集体成员利益之间的关系，破坏了集体主义的凝聚力，集体企业改制最终将不得不宣告破产[26]。因此，在明确认定农村集体经营性资产的前提下，唯有按照“政经分离”原则，构建起真正的集体经济组织，执行严格的财务管理制度，才能彻底把集体所有财产与政府财政财产区分开来，保证集体成员权益，防止政府侵占、侵吞集体企业及其持有的其他经济组织的资产。

其二，经营性农业基础设施及其他资产。农业基础设施主要指农业生产过程中的物质条件和社会条件，是农业生产各环节使用的劳动材料、劳动对象等生产力要素的总和，是推动农村经济发展和农业现代化的重要支撑。在几十年农村改革过程中，农业基础设施建设得到了长足发展，农业生产条件得到了明显改善，为农业农村经济发展和农民增收奠定了坚实的物质基础，但也带来了一些问题。譬如，在探索农业基础设施投资主体多元化的过程中，为了解决投入问题，各级政府利用政策引导和市场机制的作用，吸引广大个人、集体和外资等各类经济主体投资农业基础设施建设，探索出了一条投资主体多元化、建设项目业主化、筹集方式社会化、运行机制市场化的新路，但同时也形成了农村基础设施中混合所有制的复杂局面。在此背景下，由于各地基础设施的产权主体模糊，特别是欠发达地区薄弱落后的基础设施，严重制约了农村集体产权制度改革的进程。尤其需要注意的是，当前的农业基础设施有经营性和公益性两种，其中，有很大一部分属于公益性资产，比如村公路、广播、水渠、电网等，这些资产都为提供社会公共利益服务，不能被界定为经营性农业基础设施，要对两者进行严格界定与区分。

其三，其他经营性资产也是集体经营性资产的重要表现形式和内容。长期以来，物质生产资料所有权的概念一直被沿用，包括工具器具、机器设备以及其他农业基础设施在内的物质性基础设施，是直接为农业生产和流通服务的生产性设施，是农业生产力的重要组成部分。20世纪下半叶以来，随着技术进步和生产方式变化，各种非物质条件的生产资料，特别是各种无形资产、商标、计算机软件、技术知识等其他资产，在集体经营性资产中逐渐占据重要地位。由此可见，集体经营性资产作为一个生长性概念，其内涵和外延会随着改革的深入而发展。例如，某些集体经济组织，可以仅仅凭借某种品牌和供应链来组织规模化生产。换句话说，此类资产已经成为提高农业劳动生产率和保障生产劳动顺利进行的重要条件，对农业发展具有重要作用，日益受到人们的重视。在此背景下，对国家和集体投资的基础设施和其他资产，可以采取承包、租赁、拍卖等形式，实现公司化管理和商业化运作；对投资主体是企业和个人的各类小型基础设施，则可以通过股份合作经济、股份经济、合作经济等形式实现资产保值增值。

总之，集体经营性资产股份合作法律制度的研究基础，在于将资产性质认定、所有权认定以及其他认定要素理论运用于集体经营性资产的法律认定研究，尽管这种研究尚处于摸索和尝试的过程中，但不应该成为农村集体经营性资产股份合作改革缺少制度供给和法治保障的合理借口。因此，这种尝试和探索必然具有一定的开拓意义，尽管以上关于集体经营性资产的认定和分类，从发展的眼光来看，仍有进一步完善的空间。

五、结论

农村集体经营性资产制度创新导致农村市场经济环境发生变化，集体经营性资产的法律认定对农民收入增长的影响直接且显著，也会间接影响农业农村经济发展和城市化率提高。因此，应在法律层面确认农村集体经营性资产是本集体的成员集体对本集体所有的经营性资产的集体共有权。集体经营性资产主体具有群体性和不可分割性，其客体具有集体所有性质和整体股份化特点，决定了集体经营性资产的占有、使用、收益和成员受益等必须以集体经营性资产的法律认定为必要。如果没有准确认定集体经营性资产，集体成员对于集体经营性资产的利益也就无从实现。在设计集体所有权的物权立法、土地管理法或其他立法中，应当对集体经营性资产作出明确的范围界定，将其主要界定为集体经营性建设用地及经营性房屋、建筑物、“四荒地”承包经营权等土地经营性资产，以及集体企业、基础设施及其他资产等非土地经营性资产。同时，从认定原则、认定标准和认定方法等各方面作出完善的规定，使集体经营性资产股份合作经营有法可依。否则，集体经营性资产的股权设置、经营管理、收益分配都无从谈起，集体经营性资产股份合作制改革目标更易成为“海市蜃楼”。当然，集体经营性资产法律认定不能仅仅依靠立法修订和法律解释，最终还有赖于司法人员的专业素质。正如有学者所言，“在法律适用中，要保证法官、检察官严谨地认定事实，正确地运用法律，科学地进行法律推理，行为主体自身的素质具有决定性意义。”[27]这种立场将使农村集体经营性资产的法律认定从制度化走向法治化，并迎来农村集体经营性资产股份合作制改革目标的全面实现。JS