”城市中国“的崛起

70年沧桑巨变，中国的城镇化不仅让一个“乡土中国”转变为“城市中国”，也避免了发达国家和许多发展中国家城镇化中出现的严重的社会问题，走出了一条具有中国特色的新型城镇化道路。

城镇化是衡量一个国家或地区发展程度、现代化水平的重要标志，中国的城镇化更像是中国发展的一个缩影，既有曲折中的不懈探索，也有与本土实际相结合的制度、模式创新。70年沧桑巨变，中国的城镇化不仅让一个“乡土中国”转变为“城市中国”，也避免了发达国家和许多发展中国家城镇化中出现的严重的社会问题，走出了一条具有中国特色的新型城镇化道路。

在曲折中探索

新中国成立之初，中国的城镇化率只有10.6%，中国城市经历了几十年炮火洗礼，百废待兴。中国政府很早就认识到城市在国民经济建设中的重要作用，迅速把工作重心转移到城市上来。

20世纪90年代后期，中国实施的住房、教育、医疗、财税等几项关键改革，进一步推动了城镇化进程和城市发展。

在新中国成立前夕召开的中共七届二中全会上，毛泽东主席指出从现在起，开始了由城市领导乡村的时期，工作重心必须放在城市，必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市。毛主席的讲话成为这一时期城市和城镇化工作的指导方针。

漫长的封建社会产生和发展的中国城市大多是“消费型城市”，没有自身造血能力，也不具有带动广大农村发展的能力，在基础设施、产业形态、建筑风貌等方面也相对落后，因此在新中国成立初期，中国城市主要采取了两方面工作，一是加强城市建设，特别是城市道路、供水、住房等基础设施;二是恢复生产，提出“变消费城市为生产城市”，围绕工业化，结合“一五”时期重大项目布局，新建了一批工业城市。

新中国成立初期的大规模工业化吸纳了大量农民进入城市，1960年中国城镇人口是1949年的2.3倍，平均每年增长660多万。城镇人口过快增长带来粮食供应紧张等一系列问题。为了减轻城市供给负担，中国在1960年至1963年实施了压缩城镇人口的调整方针，直到1965年城镇人口才恢复到1960年的水平。这一政策通常被学者们称为“逆城镇化”，有很多讨论。但在当时历史条件下，通过这些非常规举措进行“调整”的确有效保证了城市的稳定发展。

1966-1978年，受文革影响，中国城镇化基本停滞，城镇化率从17.86%提高到17.92%，这一时期由于国民经济秩序受到破坏，工业发展停滞不前，城镇化进程受阻，城市规划、建设管理部门撤销，规划缺位导致了城市建设和管理混乱。

城镇化与改革相伴

改革开放以后，中国经历了人类历史上最大规模的城镇化进程，城镇化率从1978年的17.92%提高到2018年的59.58%，每年提高1个百分点以上。

改革开放初期，中国率先推进的“包产到户”等农村改革大大提升了农民的劳动生产率，大量劳动力得以从农业中解放出来，向非农产业转移。粮食供应的日益充足，城市工业发展对劳动力需求的迅速增长，劳动力从农业部门向外转移，共同推动了中国20世纪80年代中期的户籍制度松动。1984年国家开始允许农民可自带口粮进城务工。

1992年春，邓小平同志发表了重要的“南巡讲话”，进一步坚定了中国的改革开放的方向，也加快了从计划经济体制向市场经济体制的转型步伐。到90年代中期，制约人口流动的制度障碍全部被打破，中国已经基本实现了人口的城乡自由迁徙。

20世纪90年代后期，中国实施的住房、教育、医疗、财税等几项关键改革，进一步推动了城镇化进程和城市发展。

其中，土地有偿使用是一项重要的改革，在改革开放初期，中国对城市土地施行的是无偿无限期的划拨制，到1990年基本建立起了城镇国有土地使用权出让、转让制度，此后在1992年、1995年、1998年、2004年又进行了多次完善，基本形成了包括地类划分、供应方式、供应价格、供应期限、征地制度等在内的中国特色城市土地制度。

住房制度改革也成为中国城镇化的重要动力。房地产市场繁荣，住房消费和投资在国民经济中占据相当大的比重，不仅支撑了中国经济的快速增长，还逐步形成了一套以土地资产价值实现为核心的制度设计，“以地生财”“以地融资”成为推动城市建设、完善基础设施、提供公共服务的重要资金渠道，很好地支撑了城市快速扩张所需要的开发建设资金。

理解中国的城镇化，不能忽略经济全球化因素。从20世纪90年代开始，经济全球化越来越成为中国城市化的重要动力。资本、技术、产业的跨国转移，众多跨国公司竞相在中国大陆投资建设现代化的工厂，到21世纪初，中国已经迅速发展成为全球重要的制造业基地，有“世界工厂”之誉。全球化在推动中国工业化的同时，也加速了中国的城镇化进程，特别是中国沿海城市如上海、北京、廣州、深圳等国际化水平得以大幅提升。这些城市向内背靠中国大陆广袤市场，向外与全球各国联系便捷，拥有发达的航空、航运、金融和信息枢纽功能，吸引了越来越多的跨国公司总部或区域总部入驻，成为全球城市网络的重要组成部分。

经济全球化对中国城镇化的影响在2001年中国加入了世界贸易组织之后表现得更为突出，2001-2011年，中国的城镇化率每年平均提高1.9个百分点，是城镇化速度最快的十年，许多城市得到了爆发性增长，城区面积和人口翻了一番，像苏州、东莞、无锡、佛山等城市依托制造业的快速发展，成为这一时期的明星城市。

中国的城镇化有一个很重要的后发优势，就是中国快速城镇化和城市发展与高铁、互联网等新技术应用同向叠加，呈现出与其他国家城市发展不同的特点。

2018年中国高铁通车里程达到2.4万公里，居世界第一。高铁不仅改变了中国城镇的格局，也改变了城镇之间的关系，高铁让城市间联系更加快速、便捷、紧密，城市群成为城镇化的主体形态。城市轨道交通也得到前所未有的发展，2018年底建成轨道交通的城市接近40个，城区200万人口以上的城市都规划建设轨道交通。

在大城市及其周边更容易催生新技术，边缘地区的经济要素更加趋于向大城市聚集。面向多种经济形态的空间形态，如工业园、高新区、科学城、双创空间、孵化器等载体在中国城市里同时出现，并深刻改变着城市空间结构。

城镇化的中国特色

中国的城镇化历程有着不同于欧洲、北美、拉美、东亚的特点，中国政府合理把握政府和市场、中央和地方等关系，在顶层设计、户籍制度、土地改革、空间管理等方面逐步形成了中国特色的城镇化政策，先后在1953年、1963年召开了两次中央城市工作会议。中共十八大以后又先后召开了中央城镇化工作会议和中央城市工作会议，在比较高的层面制定明确城镇化和城市发展的方针政策，提出有关目标任务要求，统筹推进相关配套改革，鼓励各地因地制宜、突出特色、大胆创新。

“五年规划”被认为是中国制定发展道路、调控国民经济的重要经验，在中国的“五年规划”中，也将城镇化作为一项重要内容之一，从2001年出台的“十五”计划提出“实施城镇化战略”，2006年的“十一五”规划提出“以城市群作为主体形态”等。2014年出台了《国家新型城镇化规划》，成立了推进新型城镇化工作部际联席会议制度，在国务院领导下，统筹推进国家新型城镇化规划实施和政策制定落实，协调解决新型城镇化工作中的重大问题，提出年度重点工作安排、任务分工。

放开户籍和人口流动限制，实现人口自由迁徙是中国城镇化的重要经验，如果没有人口从农村进入城市，就不会有城市随后关于户籍、土地、住房等的诸多创新，也不会有生产效率的提高和城市经济的增长。

但中国放开户籍限制的过程是渐进的，这使得中国人口的乡城流动非常有秩序，没有出现巴西、墨西哥、印度等国家短期内大量农村人口涌入城市，缺少合适就业岗位，大量人口拥挤在“贫民窟”，成为城市管理和社会治理的难点。中国政府并没有一下子让进城务工的农民工及其子女享受与城市居民同等的医疗、社保、养老等福利待遇，而是采用居住证制度等渐进地为其提供一定的权利和便利，这减轻了政府提供公共服务的负担，另外地方政府还建立起了一套以用工单位和居住地社区两方面构成的管理网，实现了对进城务工人员的全覆盖、精细化管理。

獨特的土地制度安排

中国的城镇化进程中伴随着城市土地制度的不断建立完善，中国土地制度的构建和调整并不是先有顶层设计“按图索骥”的，而是具有很显著的“干中学”特征，是自下而上和自上而下互动下的持续制度创新。以地生财、以地融资、工业用地和居住用地的“结构性安排”等共同形成了中国城镇化的重要动力源泉。地方政府通过投资改善基础设施条件，提高城市土地价值，通过土地出让来为下一步城市发展积累资金。中国的土地制度安排又保证了城市建设、基础设施建设中征地的效率，也是城镇化“中国速度”的重要保障。

受中国传统营城理念影响，中国城市建设中对城市风貌、开发建设的空间规制比较重视。20世纪90年代中后期，中国城镇化开始进入快速发展期，在此同期，中国就已经形成了比较完整的城市总体规划、城市控制性详细规划的编制办法。同时在城市交通设施、市政设施、公园绿地等诸多方面都制定了系统的国家标准，这保证了中国城市建设的有序开展。

中国城市快速增长的肌理具有自身特点，“空间单元”扮演着非常重要的角色，在历史上城镇化快速发展的时期，中国都有与当时历史条件相匹配的“空间单元”。例如新中国成立初期的独立工矿区、20世纪80年代末90年代初的乡镇工业大院、新世纪初的开发区、2007年以后的新城新区、2016年以来的特色小镇等，都是中国城镇化进程形成的可以批量复制的“空间单元”。同时在出现过热时，政府及时进行规制，守住了中国城镇化健康发展的底线。

中国在宏观尺度上确立了以城市群作为主体形态，形成了“19+2”城市群，抓住了城镇化空间发展的演变规律，有利于发挥城市群在汇聚配置高端要素中的枢纽作用、对提高生产组织效率和促进转型升级的支撑作用。2018年中国政府又出台了培育现代化都市圈的有关政策，把政策重点进一步放在了城市群内，以超大特大城市为核心、一小时通勤范围的都市圈培育上。

城镇化是一个非常综合的经济社会过程，是现代化的必由之路，回顾中国非凡的城镇化历程，在不同历史时期，先后吸纳了前苏联、中国香港地区、新加坡、日本、美国、英国的经验，但并没有偏废，特别是近年来，更加注重本土实际，与自身经济社会、历史文化、自然禀赋等相适应，积极探索，形成了中国特色的城市建设和城镇化发展经验。

刘保奎 国家发展改革委国土开发与地区经济研究所副研究员