城市中小学编外教师发展状况的历史变迁与实践检视*

俞明雅

2018年1月，中共中央、国务院印发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，教师队伍建设被上升到前所未有的战略高度。“编外教师”作为一个特殊群体，是当前中小学教师队伍中的鲜活存在，也是影响我国基础教育发展和教师队伍建设的因素之一。长期以来，学术界和政策层面对此的关注点多聚焦于以“民办教师”为代表的农村编外教师群体，对城市中小学编外教师的分析探讨相对较少。然而，近年来随着我国城市化进程的推进和流动儿童入学政策的实施，农村学龄人口大规模向城市流动，编外教师的分布呈现出在城市的比例增加、在农村的比例减小的趋势［1］。城市中小学编外教师群体亟须引起足够的重视。

一、城市中小学编外教师发展状况的历史变迁

城市中小学编外教师是指在城市公立中小学校从事教育教学工作但没有正式事业编制的教师群体。自新中国成立以来，他们一直是中小学教师队伍中的重要组成部分。根据城市中小学编外教师群体的变迁特征和发展趋势，可大致归纳为四个发展阶段。

（一）1949—1977年的起步阶段：编外教师以临时性民办教师为主

新中国成立后，人民群众子女的入学需求增长与中小学师资供给不足之间的矛盾日益突出。此后很长一段时间内，由于入学需求激增，师资匮乏成为教育工作中的棘手问题。在当时城乡二元体制下，城市中小学的师资得到了优先保障和充分补给。1949—1977年，全国小学生数从2439.1万人增长到14617.6万人，小学教师数从83.6万人增长到522.6万人，其中民办教师数为343.9万人，占比65.8%。然而，在343.9万民办小学教师中，乡村民办教师数达到334.4万人，占比超过97%。与此相对，城市民办教师数仅为9.5万人，占比不到3%（数据来源：中华人民共和国教育部1979年编印的《三十年全国教育统计资料（1949—1978年）》）。由此反推，可以认为1949—1977年城市中小学校的师资以在编正式教师为主体。新中国成立后的一段时间，在优先发展城市的背景下，城市中小学编外教师大多是临时性民办教师，其数量少、占比低，主要在编内专职教师病假、产假、事假期间临时代课或短期代课。

（二）1978—1997年的扩张阶段：编外教师以长期顶编代课教师为主

改革开放后中国基础教育事业快速发展，但全国中小学师资短缺问题依旧严峻，其中城市中小学教师缺口呈进一步扩大的趋势。一方面，长期积压的教师队伍建设问题进一步凸显，1978年1月国务院转批的《教育部关于加强中小学教师队伍管理工作的意见》指出，这一时期中小学教师队伍存在教育事业编制被占用、在编不在岗、空编不补、师范院校毕业生未完全分配到教育岗位等问题，影响师资队伍的有效补给。另一方面，随着教育事业的发展，教师队伍专业素质日益被重视。国家加强民办教师的规范管理，逐步压缩民办教师数量，并于1986年下发通知要求各地停止招收新的民办教师。受此影响，原本主要依靠民办教师作为师资补给主渠道的农村学校出现大量的教师缺口，为了弥补这一缺口，原先主要补充城市中小学校的中等师范毕业生逐渐被分配到农村学校，成为农村学校师资补充的主要来源［2］，而这反向加剧了城市中小学教师短缺的现象。此外，在1986年《中华人民共和国义务教育法》颁行后，义务教育阶段入学率和在校生数大幅增加，与此相应的中小学教师需求也持续增加。为了解决师资短缺问题，国家先后发布《中共中央国务院关于普及小学教育若干问题的决定》《关于进一步改善和加强民办教师工作若干问题的意见》，允许短时间补充不上公办教师的地方可由县以上教育行政部门进行严格考试，聘请代课教师补充教师空缺［3-4］。由此，代课教师逐步取代民办教师成为教师队伍补给的重要渠道。数据显示，自1986年停止招收民办教师之后，全国中小学代课教师队伍不断壮大，由1986年的36.8万增长到1990年的55.24万，再猛增到1997年的100.55万，其中城市中小学代课教师数量于1997年达到历史峰值18万人，占全国代课教师总数的17.9%（数据来源：《中国教育统计年鉴》）。

（三）1998—2010年的收缩阶段：代课教师数量缩减

1997年，城市中小学代课教师数量达到峰值18万人，这之后代课教师被逐步清退、数量开始收缩。1999年，城市中小学代课教师数量是15万人，比1997年数量顶峰时期减少了3万人，2005年进一步缩减到13万人，至2010年城市中小学共有代课教师12.56万人，相比1997年的峰值减少了约5.4万人（数据来源：《中国教育统计年鉴》）。这一时期，城市中小学代课教师不断缩减的原因主要有以下三方面：一是1998年开始的高等院校扩招和教师教育体系的改革，使师范类毕业生逐年增加，中小学教师补给有了较为充足的保证。二是随着教师资格考试制度的落实和2001年新一轮基础教育课程改革的推进，国家对中小学教师的素质提出了更高的要求，学历和资质不符合要求的城市代课教师被列入清退范围。2001年5月，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中提出坚决辞退不具备教师资格的人员，并逐步清退代课人员。2006年，教育部发言人指出要在短时间内将44.8万中小学代课教师全部清退［5］，这其中包含13万城市代课教师。三是中小学人事制度的改革和事业单位公开招聘制度的实施，导致代课教师的聘用遭遇制度困境。2001年9月，中央机构编制委员会办公室要求清退各种编外人员，2007年人事部、教育部发布《关于义务教育学校岗位设置管理的指导意见》，严禁产生新的代课教师。

（四）2011年至今的反弹阶段：编外教师数量增加、类型多样

2001年，国家提出清退代课教师的同时并没有出台弥补师资短缺的配套性政策，中小学师资缺口问题尚未根本解决。与此同时，随着城市化进程的不断推进，大量农村人口持续性大规模地向城市流动。为了满足进城务工人员子女的入学需求，国家实施了“以流入地政府负责为主、以公办学校接纳为主”的入学政策。这一旨在促进教育公平的教育政策，在取得积极成效的同时也导致城市中小学教师的大量缺口。在代课教师清退政策实施近10年后，2010年教育部在新闻通气会上首次提出不设清退代课教师的最后期限，国家对代课教师由硬性清退转向弹性清退。在此背景下，2011年城市中小学代课教师数量开始反弹，仅一年时间就从12.56万人增长到15.55万人。也正是在2011年，我国中小学代课教师数量首次出现城市超过农村的情况，此后城市中小学代课教师数量不断增加、农村则持续减少（数据来源：《中国教育统计年鉴》）。全面二孩政策出台后，中小学学龄人口数量持续增加，而中央先后出台规定明确要求机构编制不得突破一定的总量基数。由此，城市中小学师资供给和学位需求之间的矛盾进一步激化，甚至在某些外来人口较为集中的城市中小学校出现编外教师数量超过在编教师数量的情况。在此背景下，为了解决师资缺口保障新增学龄人口“有学上”的刚性要求，2017年国务院印发《国家教育事业发展“十三五”规划》，2018年中共中央、国务院印发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，提出可以通过购买服务等方式为公办中小学补充师资。在国家宏观政策的导向下，不少地方积极探索教师编外用工方式来解决教师缺口，其中备案制、年金制、政府购买服务型师资等成为中小学师资补给的新方式。

二、城市中小学编外教师发展状况的实践检视——基于江苏省的分析

江苏省是我国外来人口流入大省，也是我国城镇化率较高的省份。近年来，随着城市化进程的持续推进和流动儿童入学政策的实施，大量农村学龄人口跨省域、跨市域向江苏各大城市流动，给各市中小学的师资配置带来了严峻挑战，主城区师资短缺尤为突出。数据显示，2020年全省基础教育各学段教师总缺口为12.05万人，其中主城区教师总缺口为5.23万人。在事业单位编制总量控制的原则下，江苏各市积极探索编制外用工方式，以缓解城市中小学的师资供需矛盾。

（一）城市中小学教师编外用工的主要类型

相关调研显示，目前，江苏省城市中小学编外教师的主要类型包括备案制教师、年金制教师、政府购买服务类教师、企业化身份管理教师、合同制教师、专任教师、编外聘用教师等，各类型的招聘方式、工资收入、社会保险、晋升空间、用人主体等情况各异。

（二）城市中小学教师编外用工的主要特征

1.招录方式为公开招聘择优录取。

江苏各地遵循事业单位公开招聘制度的相关规定，由教育主管部门（或是由教育主管部门委托第三方公司）统一公开招聘中小学编外教师。各地的编外教师招聘坚持公开公平、竞争择优的原则，面向社会公开招聘，并对招聘范围、招聘基本条件、报名程序、考试办法、体检要求、录用待遇、纪律监督等做出明确规定。目前，江苏绝大多数地区招聘编外教师的基本条件、资格标准、学历要求都与编内教师一致，要求具备全日制本科及以上学历和岗位所需要的专业，并拥有教师资格证书。

2.岗位实施合同管理。

目前，江苏各地编外教师的用人主体有教育主管部门、学校、劳务派遣公司、教育局委托的第三方公司等多种类型。但无论哪一类用人主体，都要求按照劳动合同法相关规定与编外教师签订劳动合同，明确编外教师的聘期、试用期、岗位职责、薪资待遇、保险福利等。此外，部分地区规定编外教师劳动合同的签订、履行、变更、解除和终止，需报教育主管部门审核，并报编办、人社部门备案；一些地区则在劳动合同中规定，如经考核不胜任教学岗位要求，由用人单位退回劳务派遣机构，劳务派遣机构按合同条款解除劳动关系，并依法进行经济补偿。

3.考核管理参照事业编制教师相关规定。

编外教师的用人主体相对多元，但主要是由用人学校和教育主管部门参照事业在编人员管理规定进行考核管理。目前，编外教师的日常考核和教学业务等主要由用人学校进行考核管理；其岗位设置、职称评聘、进修培训等由教育主管部门负责。例如，无锡锡山区、苏州相城区等地区因为实施“区管校聘”改革，招聘的编外教师不仅接受教育主管部门的指导、管理、协调和督查，而且根据工作需要，由教育主管部门统筹配置、统一交流使用。

4.工资福利由财政予以统一保障。

目前，江苏中小学编外教师所需经费基本由财政予以统一保障。在具体实践中，有两种不同的方式：一类是由区级财政予以保障。我国义务教育实行以县为主的管理体制，依此规定，江苏大部分地区编外教师工资福利等所需经费是由区级财政予以保障。另一类是由区（市）、镇（街道）两级财政统一安排。苏南地区乡镇经济较为发达，乡镇财政收入较高，因此编外教师所需经费是由区（市）、镇（街道）两级财政共同予以保障。就江苏省域范围内看，编外教师工资福利的保障力度与所在地的经济发展水平和财政收入水平正相关。但一些经济相对薄弱的地区也较好地落实了教育优先发展战略，着力保障编外教师待遇。比如，宿迁市某区管委会统一安排资金，保障编外教师待遇不低于事业编制人员，并设立优质人才津贴吸引优秀人才加入教师队伍。

（三）城市中小学教师编外用工的风险点

在事业单位编制总量有限的背景下，城市中小学编外用工是应对学龄人口持续增长与师资供给不足之间矛盾的现实之策，但不是至善之举。现实中，不论是教育行政部门还是学校，抑或是编外教师群体，都面临着一些实践困境和风险隐患，亟待重视。

1.教师面临退休待遇双轨制的风险。

目前，江苏大部分地区编外教师在职期间的薪资待遇、住房公积金、住房补贴等都是比照事业同类在编人员执行。一经录用，在岗位设置、职称评聘、职务职级晋升、进修培训、考核奖励等方面也享受编内教师同等待遇。南京、苏州部分地区编外教师在职期间还享受补充医疗待遇、体检待遇和子女医疗待遇。但有所不同的是，编外教师参加企业职工社会保险，退休待遇按企业职工养老保险待遇有关规定执行；编内教师则参加机关事业单位社会保险，退休待遇按照机关事业单位养老待遇执行。换言之，这个问题具有延迟性风险，未来编外教师群体养老待遇的问题可能成为棘手问题。

2.学校面临教师队伍不稳定的风险。

虽然大部分编外教师在职期间的薪资报酬、职称晋升等参照同类事业编制人员执行，但事实上编内教师与编外教师的人事身份是截然不同的，这种短时间内很难弥合的差异性会加剧编外教师的流动意愿。一方面，很多地区同时招聘编内教师与编外教师，这在客观上加剧了编外教师的流动性。以S市为例，该市不同区既有以招聘编内教师为主的情况，也有以招聘编外教师为主的情况，某区自2015年开始全面招聘编外教师，但与此同时对招聘的优秀骨干教师仍然按事业编制性质引进，该市某县级市则在同一年度既招聘编内教师也招聘编外教师。S市域范围内各区招聘教师（不论编内编外）的学历条件、任职资格等基本一致，但人事身份却有编内编外之分，这种客观存在的身份差异使编外教师不断寻求获得正式编制的机会，进而导致学校教师队伍的不稳定。另一方面，编内教师与编外教师的待遇差异往往导致部分教师把编外教师岗位作为一个临时跳板，以获取更好的职位。就江苏的实践来看，部分经济相对薄弱地区编外教师的待遇低于编内教师，待遇上的客观差异使编外教师的流动意愿较强，这种高流动性一定程度上影响了学校正常的教育教学活动。

3.管理部门面临编外用工扩大化的风险。

一方面，目前的编制管理存在滞后性，教师编外用工尤其是主城区中小学编外用工有进一步扩大的趋势。比如，苏南某县级市中小学教师编制数在很长一段时间参照1989年的编制核定数，这一编制数是1989年按照当时该市50万人口核定的。到2019年，该市户籍人口已达约98万，常住人口更是多达167万，其中处于义务教育阶段的随迁子女数占比超过60%。在人口急剧增长、学位需求逐年递增的背景下，该市中小学教师的编制数量在教育部门反复争取下才从8336个调整到11000个，仍然存在较大缺口（数据来源：2019年7月笔者调研所得）。如果要保障学龄人口入学的刚性要求，每年仍需招聘1000多名教师；若要进一步满足江苏省教育现代化要求，则需要增加更多的教师。而编制数之外招聘的教师绝大部分只能依靠编外用工的形式予以解决。未来一段时间内，受学龄人口持续增长、化解大班额问题、教育现代化发展指标等多种因素的影响，外来人口流入地和城市主城区的师资短缺问题可能会进一步加剧。

另一方面，编外教师的财政保障面临挑战。目前，江苏中小学编外教师所需经费基本由区级（区镇两级）财政予以统一保障，但实践中遇到诸多困难。一是地方财政普遍面临较大压力，例如，苏北等经济较为薄弱地区的教育经费50%以上依靠省级财政转移支付，对这部分地区而言，在基本教育经费之外再增加编外教师经费的财政预算存在较大困难。二是政府财政拨款的持续性和稳定性有待检验，现实中很多地区尚未建立制度化的编外教师经费保障机制，将政府的持续买单纳入制度框架，这就容易导致政府财政拨款的不稳定。

三、城市中小学编外教师发展状况的应对之策

（一）建立省级事业编制“周转池”

在不新增事业编制的前提下，如何充分盘活存量编制资源是破解当前中小学教师总量缺编问题的一个重要思路。我国的编制管理实行中央统一领导、各级党委和政府按财政管理权限分级管理的体制，即在国家编制方针政策框架下，中央、省级、市级、县级党委和政府统一领导并集中管理本地区所属行政事业单位的编制总量。这种情况下，编制的“所有权”和“使用权”高度统一，单位、系统、地区、层级之间存在明显的编制壁垒，往往出现“无编可用”和“空编不用”并存的情况，影响编制资源的使用效率。2019年，江苏省小学在校生数为560.4万人，小学专任教师31.6万人，全省小学生师比为17.73∶1，优于国家设定的小学生师比19∶1这一水平，但江苏13个设区市中的徐州、常州、宿迁三市的小学生师比分别为20.04∶1、19.05∶1、20.10∶1，尚未达到国家规定的小学生师比水平（数据根据《江苏统计年鉴（2019）》的相关数据计算得出）。这种情况下，若能省级统筹跨地区调剂小学教师编制，则可以补足上述三市所缺编制。鉴于此，建议可以在省级层面建立动态调整、统筹使用的编制“周转池”制度，充分发挥省级编制部门统筹协调作用，在不增加事业单位编制总数的前提下，设置一定比例的空编率，对全省事业单位空编率超过省定标准的空余编制实行集中管理、统一使用、动态调整，并通过跨地区、跨层级、跨行业的调剂，优化编制资源布局结构，重点保障教育等民生服务领域的编制需求，最终形成全省一体、余缺调剂的编制管理新模式。

（二）实施中小学教师编制“市域调剂”

现实中，城市中小学教师编制的空间结构矛盾主要集中于两方面：一是城市新区和保障房片区的教师编制紧缺。以南京市江北新区为例，2015年7月其获批成为江苏首个国家级新区后，人口急剧增长，导致中小学教育资源供给不足，其中教师编制缺口较南京其他区尤为突出，2021年江北新区编制内教师4670人，备案制教师542人，自聘教师690人，编外教师占比超过20%（数据来源：南京市江北新区管委会网站）。二是外来人口集中区域的教师编制缺口大。2019年，苏州全市小学在校生数为78.1万人，专任教师4.2万人，生师比18.66∶1；初中在校生数26.1万人，专任教师2.1万人，生师比12.54∶1；高中在校生数9.8万人，专任教师9978人，生师比9.83∶1；中小学各学段都符合国家规定的生师比标准。但是苏州市域范围内的吴江、昆山、张家港等外来人口集中流入地的生师比尚未达到国家标准，其中昆山小学生师比21.12∶1、初中生师比14.35∶1，远低于苏州市平均水平（数据来源：《苏州统计年鉴（2019）》）。2018年年底苏南某县级市处于义务教育阶段的随迁子女占比已超过60%，2019年3月该市落户政策放宽后，仅2019年3—6月入户该市的0—14岁人口就超过一万名，人口的大量流入将进一步加剧教师编制的增量缺口（数据来源：2019年7月笔者调研所得）。可以认为，类似该市这样的人口流入地区在未来相当长一段时间内将持续面临教师编制短缺、师资供给不足的严峻挑战。针对上述中小学教师编制“空间错位”问题，亟须从破解教师编制的“空间性”和“终身性”着手：一方面，市级编制管理部门要打破依据户籍人口核编的传统管理方式，根据学龄人口监测数据科学核定市域范围内的中小学教师编制，并根据各区（县、市）人口规模和年龄结构数据，提高学龄人口监测的精确性，适时调整编制规划。另一方面，要让教师真正从“单位人”“区域人”转变为“系统人”，市域范围内的教师编制单列为教育系统专项编制，在市域范围内统筹使用、动态调剂。

（三）完善中小学编外教师聘用管理制度

当前，我国事业编制总量有限，学龄人口持续增长。在此背景下，保障新增学龄人口“有学上”的刚性需求可能就意味着在相当长一段时间内，各级各类政府仍然需要通过编外用工的方式来解决教师资源短缺问题。换言之，在当前情况下教师编外用工不是至善之举，但确实是现实之策。从这个层面上说，如何在现有的体制框架内，通过不断完善编外教师聘用管理制度建设，努力让编外教师成为中小学教师队伍中充满活力的一个群体，是解决编外教师问题的另一个重要思路。

一方面，要突出制度建设，推动教师编外用工模式更加成熟更加定型。一是制定编外教师聘用管理办法，从顶层设计层面深入探索灵活用人机制；二是将经费问题纳入制度框架，建立制度化的编外教师经费保障机制；三是加强理论研究，对当前教师编外用工中已形成的优秀经验和创新做法进行凝练，通过配套政策和制度建设稳固下来。

另一方面，要多措并举，保障编外教师队伍的稳定性和专业性。一是严把编外教师入口关，保证所设定的学历条件、专业要求、资格标准等符合国家相关规定；二是保障编外教师待遇，吸引优秀人才进入教师队伍，可通过提高编外教师在职期间待遇或者设立专项基金补足编外教师养老待遇等方式，保障“同工同酬”；三是加强培训，保证编外教师的基本专业水准，一些社会经济发展相对落后的地区，可能因无法给编外教师支付较高的工资待遇而降低编外教师的入职门槛，这种情况下需要加强编外教师的入职培训和跟岗培训，保证其具备基本的教师专业水准。