搅翻南海战略稳定 美菲同盟意欲何为

文|张旭东

搅翻南海战略稳定 美菲同盟意欲何为

文|张旭东

2016年7月25日，中国国家主席***在北京人民大会堂会见美国总统国家安全事务助理苏珊·赖斯。***强调，在当前复杂多变的国际形势下，加强中美合作愈显重要。中方愿同美方一道，构建中美新型大国关系，使中美关系沿着不冲突不对抗、相互尊重、合作共赢的轨道持续健康发展

中国政府对于所谓的裁决结果旗帜鲜明地予以反对，重申了中国关于在南海诸岛主权的严正立场。在7月下旬老挝举行的东盟外长会议上，中国同东盟国家外长发表了重要的关于全面有效落实《南海各方行为宣言》的联合声明，再次强化了中国与东盟解决南海争端的“双轨思路”。美国国务卿克里也表明美方对南海仲裁结果不持立场，支持中菲恢复双边对话，应尽快翻过仲裁案这一页，使南海局势降温。

围绕南海争端，一个临时组建的仲裁庭，就菲律宾阿基诺三世政府单方面提起的南海仲裁案作出的所谓裁决终于出炉。并不出乎意料，这张“废纸”几乎做出了一边倒支持菲律宾立场的裁决。中国政府对于所谓的裁决结果旗帜鲜明地予以反对，重申了中国关于在南海诸岛主权的严正立场。菲律宾外长则发表声明称颂这一裁决是具有里程碑意义的重要贡献，菲律宾新政府接二连三含混而矛盾的表态，其真实意图尚有待观察。

无论怎么看仲裁庭的所谓裁决结果，都像是徇私舞弊的主考官握着考生的笔依葫芦画瓢写下的考卷答案。而为这张蹊跷的考卷提供标准答案者，则在仲裁出台后一味强调裁决具有终审性和法律约束力，希望中菲双方均能遵守，殊不知自己惯于藐视国际法庭裁决的斑斑劣迹常为国际社会所诟病。令人异常困惑的是，这场所谓的菲律宾诉中国仲裁案，作为域外国家的美国不断抢刷存在感，不仅高调宣布所谓的中立立场，又道貌岸然地强调和平解决争端的重要性，更挥出遵守国际法与规则的大棒要中国必须接受裁决，否则就是与国际社会和国际法原则相对抗。在近3年的仲裁进程中，美国调集所有能动员的盟友和国际舆论向中国发难，裁决之前就认定中国必输无疑甚至不去深究裁决的事项为何，裁决之后也自居国际民意的代表，一副“替天行道”的国际法护法形象。

人们不禁要问，国际仲裁庭的“一边倒裁决”与美国的主张如何暗通款曲？究竟是什么原因让作为域外国家的美国在南海仲裁案中如此兴奋起劲，背后涉及怎样的美国利益？美国潜移默化间推行了怎样的外交和军事战略，扮演了怎样的角色从而哄得菲律宾前任政府是非颠倒、背信弃义、信口开河，成为国际法舞台上的跳梁小丑？面对复杂局面中国应当如何平息南海波澜，使其真正成为和平、友谊、合作之海。

2016年7月25日，中国外交部长王毅在老挝万象出席中国-东盟外长会后举行中外媒体吹风会。此次会议，中国同东盟国家外长发表了重要的关于全面有效落实《南海各方行为宣言》的联合声明，再次强化了中国与东盟解决南海争端的“双轨思路”

美国海洋主张的渗透影响

2016年7月12日，国际仲裁庭就中菲南海仲裁案做出的所谓最终裁决大致可以分为两个部分，其一是部分待决的管辖权问题，其二是关于实体性问题。因为中国不参与整个仲裁程序，所以仲裁庭的组成对菲律宾显著有利是必然的结果。与此同时，庭审和裁决过程中所使用的证据也多由菲律宾方面提供，自然也对菲方有利。即使仲裁庭在某些问题上指派所谓的独立专家参与调查和研究，其倾向立场和所使用的材料也多受菲方影响。暂且不论仲裁所使用的各种证据和专家报告是否全面、客观、充分地满足了仲裁需要，仅仲裁庭在关键问题上的倾向性预设立场，就对裁决的公正性产生了严重影响。

首当其冲的一点是，仲裁庭关于中国历史性权利依据和“九段线”合法性的裁决与美国的立场高度一致，存在严重偏颇。在这里不得不先提及美国国务院于2014年12月5日发布的一份名为《海洋界限：中国在南中国海的海洋主张》的文件。该文件几乎成为了此次仲裁庭在管辖权和实体性诸多关键问题上的参考指南。为了规避主权与海洋划界问题导致仲裁庭不具有管辖权，仲裁庭认为：中国主张对“九段线”内资源的历史性权利，而非对南海海域的历史性所有权。如此一来，等于仲裁庭为“九段线”进行了定性，否定了中国对该线域内岛礁及相关海域的所有权，而只局限于域内的海洋资源，从法理上否定了中国对南海的整体性主权主张。仲裁庭还认定《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）意在全面分配缔约国对海洋区域的权利，因此所有缔约国除了明文在《公约》中提及的例外，则其余权利均不可超出《公约》规定的范围。换言之，中国在传统渔业、天然气和石油开采、航行飞越等方面均只具有《公约》中规定的权利，而一切《公约》产生前的历史性权利全都随《公约》生效而不复存在。至于《公约》中确有提及的例外，诸如历史性海湾等权利，仲裁庭认为南海之前属于公海性质，中国在南海的航行和捕鱼是在行使公海自由，仲裁庭认为没有证据表明中国对南海行使了排他性控制或阻止其他国家开发资源，所以认定南海与历史性海湾条款不符。

对于仲裁庭的这些裁决依据和法学观点，对比美国国务院的那份文件便可看出二者之间紧密关联的端倪。在美方文件的第19页专门提出：《公约》不承认中国在“九段线”内主张的历史性海湾或所有权。《公约》的文本和起草历史表明除了非常有限的例外如历史性海湾和海洋划界的历史性权利以外，当代国际法并不认可历史作为海洋管辖权的基础。这一立场异常关键，这种观点直接左右了仲裁庭关于中国在南海历史性权利依据的效力以及《公约》产生之前的权利在与《公约》不符情况下的合法性。不仅如此，美方文件还强调：《公约》中关于专属经济区、大陆架和公海的条款不包含历史性权利的例外，《公约》条款优先于任何历史性权利主张。美国还认定中国于1958年颁布的关于领海的声明中使用了“公海”一词，按照美国的国际法理论这意味着不具历史性权利。美国理解该声明中可能涉及的历史性海湾为渤海，而非南海。正是按照这种逻辑，仲裁庭做出了前述对中国严重不利的偏颇裁决。

值得注意的是，美国还专门提出了其认为一国的历史性权利主张需要满足的三个法律标准：1、公开、明确和有效地在某海域行使管辖权；2、在某海域连续有效行使管辖权；3、在该国于该海域行使管辖权期间其他国家未提出反对或抗议。根据这些标准，美国认为中国始终没有公开明确就“九段线”的性质以及其所包含的权利内容对外发布正式官方文件，历史上所存在的各种地图不具充分效力。美国的这种立场影响了相当多国家的态度，菲律宾也正是基于此在仲裁申请中认为中国在南海缺乏或不存在明确历史性权利的主张。而且，美国的立场强调连续有效管辖，突出了事实占有而不关注占据的过程及合法性，更对历史渊源置之不理，这也就等于默许了20世纪70年代以来包括菲律宾在内的部分东南亚国家非法抢占中国岛礁的行为，使武力强占不仅不遭到法律和道义的惩罚与谴责，反而可以保留不当获利，这将严重不利于中国在南海和东海部分争议岛礁问题的解决。考虑到美国虽然不在争议岛礁的主权归属问题上选边站队，但是同菲律宾等国家存在同盟关系，依照同盟条约有义务对其具有管辖权的领土进行防卫，等于事实上美国对同中国存在争议的同盟国家的岛礁进行军事防卫。这不仅是明目张胆地选边站队，更是直接将中国与相关国家的争议转化为中美之间的军事对抗，严重损害南海地区的战略稳定。

美国海洋霸权的幽灵不散

在整个南海仲裁案的演进过程中，都可以隐约看到在台前卖力表演的菲律宾背后有美国黑手不断在操纵和策划。在2010年之前南海整体局势非常稳定，中国与各存在争端的东盟国家基本维持良好的双边关系，“搁置争议，共同开发”的共识也为各方所接受。然而，2010年奥巴马政府开始推行所谓的亚太再平衡战略，在美军强化向亚太地区部署，紧密拉拢军事盟友以强化美国的地区主导地位的态势下，菲律宾前任政府开始利用黄岩岛挑衅中国在南海的主权利益，随后单方面强推仲裁配合奥巴马政府的战略推行。

美国对外战略的核心在于维护美国在全球的霸权地位。为此，美国要避免在全球各重点区域出现有可能挑战其地区主导权的区域性强权。美国的外交政策均是为这一对外大战略所服务。具体到亚太地区，尽管奥巴马政府并不会明言，但是美国军方始终将崛起中的中国视为最有可能挑战美国在该地区主导地位的区域潜在霸权。美国包括亚太再平衡战略在内的一系列战略举措都是以防范所谓的中国威胁这一预设前提出发进行设计的。

客观上，进入新世纪以来，中国的国防现代化建设取得了迅猛的发展。美国自冷战结束以后再也没有遇到过可以对其构成真正挑战的潜在对手。有美国战略界的专家认为，以海军为代表，中国海军正日益成为与美国海军旗鼓相当的竞争对手，美国军方也将中国快速崛起的军事力量视为核心挑战加以应对。

美国战略界认为，海军现代化可以帮助中国实现多重战略目标，其中较为显著的三项包括：1、捍卫中国在东海和南海的领土主权；2、管理中国专属经济区内的外国军事活动；3、取代美国在西太平洋地区的影响力而成为区域甚至全球性强权。

美国国防部的官员曾经公开表示，担心美军在技术和质量上的优势相对于某些国家正在缩水，中国军事现代化正是导致这种优势空间被压缩的重要原因之一。与此同时，由于美国政府财政紧缩导致的军费开支被压缩，美国在配置应对中国军事现代化的资源上也显得捉襟见肘。美国海军官员曾在美国参议院的听证会上警告，如果美军依然按照2011年的预算控制法案规定的规模发展海军，将无法完全履行其2012年国防部公布的战略规划文件所部署的全部使命。

为了应对中国海军现代化的挑战，维护美国海军的相对优势地位，美国国防部近年来采取了一系列的举措，这对于南海地区的战略稳定产生了深远影响。为了配合美国的亚太再平衡战略，美军战略部署的调整被外界视为针对中国的遏制战略的重要环节。特别值得强调的是，美国国防部还针锋相对地提出了“海空一体战”概念。经过数年的发展，如今这一战略已经升级为“全球公域介入与机动联合概念”，正逐步成为美军的指导性作战理念，针对中国的意味尤其浓厚。

美国海军的兵力部署更直接反映出美军遏制中国军力发展，力求垄断军事主导地位的意图。近年来，美军采取了诸多战略性举措：1、根据2006年版的《四年防务审查报告》，美国海军调整部署6只航母战斗群和60%的潜艇至太平洋区域；2、在2020年之前将太平洋地区母港停靠的舰船比例由目前的55%提升至60%；3、在预算允许的情况下，美国海军到2020年前将太平洋地区前沿部署或驻扎的实时舰船量从2014年的51艘增加至67艘；4、美国海军将部署最为先进的舰船、飞机以及作战人员优先至太平洋区域以提升作战能力；5、将关岛停靠的攻击型潜艇数量从3艘增加至4艘；6、在2017年前在新加坡部署4艘濒海战斗舰，在2022年前将在日本部署的濒海战斗舰增加至7艘；7、2014年4月，美菲双方签署协议将使美军可以使用菲律宾的军事基地；8、2015年9月，美军太平洋舰队司令提议将美国东太平洋地区的第三舰队的部分舰艇调至西太平洋地区的第七舰队执行任务。2016年4月至6月间，这项提议已经开始执行，预示着美军太平洋两大舰队开始部分联合以增强实力。除上述之外，美军还在亚太地区开展各种各样的作战演习与培训演练，并同澳大利亚、日本以及印度等国在南海等争议地区展开巡航等多边性海洋军事合作。

就在南海仲裁案的所谓最终裁决公布前夕，美军“斯坦尼斯”号和“里根”号双航母战斗群共同在南海地区游弋，凸显出美军对中国强化战略威慑的态势，而美国与菲律宾则开展大规模的军事演习，两国防长见面并共同视察部队显示出美菲同盟在南海问题上的强硬姿态。美国口口声声宣称要求各方保持克制，反对武力施压和强迫，自己却大张旗鼓调动重兵前往南海耀武扬威，还怂恿鼓励自己的盟友一步步地进行军事和言语挑衅，这样的双重标准令人侧目。就在7月12日仲裁庭做出所谓的裁决之后的新闻发布会上，面对记者们的追问，美国国务院发言人约翰·科比（John Kirby）只能理屈词穷地不断强调美国作为太平洋国家有国家利益需要保护，更有维护盟友安全利益的责任，而且美国在南海地区的军事行动长期存在，所以美国没有任何的挑衅性语言和行为。这样的“神逻辑”或许十分贴切地验证了中国的一句古语：“只许州官放火，不许百姓点灯。”

中国处理南海问题的政策

美军“横行自由”的狂妄不羁

国际仲裁庭所谓的裁决，有一点十分出乎中方意料，就是裁定南沙群岛的所有高潮时高于水面的岛礁在法律上均为无法产生专属经济区或者大陆架的“岩礁”。这一裁定引发了大陆与台湾的强烈不满，齐声质疑仲裁庭所依据水文地理等资料的科学性与合理性。这一裁决产生了连环性的负面影响：一来，它使得中国在南沙群岛海域的权益“空心化”，否定了中国在南沙相应的全部专属经济区和大陆架，仅余部分高潮时高于水面岛礁在尚且存在主权争议的情况下，可能具有的领海与毗邻区。二来，中国与菲律宾等存在争端的国家的专属经济区及大陆架划定只能依据本土海岸线，则包括美济礁、仁爱礁等诸多岩礁落入依菲方按照其海岸线划设的专属经济区和大陆架范围，极大地支持并扩张了菲律宾的非法权益。三来，中菲在专属经济区和大陆架上的这种此消彼长，给了美国等域外国家更广泛的空间行使所谓的航行自由，对美国凭借武力对华抵近侦察和施压提供了更大的便利，也使得中美在南海地区可能的军事竞争更加激烈。

作为《联合国海洋法公约》的非缔约方，“航行自由”在美国是一个具有特殊含义的概念。在美国国防部2015年8月发布的《亚太海洋安全战略》文件中明确提出，美国所指的“海洋自由”是指基于国际法认可的合法使用海洋与海空之所有权利及自由，包括军事舰船与战机。此概念是1983年3月10日时任美国总统里根就美国的海洋政策所发表声明的延续，然而并没有在国际法中被明确规定，实际上也缺乏国际社会广泛认可。包括中国在内的许多沿海国家都对外宣布，根据国际法有权对在自身专属经济区内活动的外国军舰和军事飞机进行管理。美国认为大部分西方国家并不认可这种权利，认为海洋法公约只给予沿岸国管理专属经济区内经济活动的权利，而不涉及12海里领海之外的外国军事行动。

然而，根据美国海军自己2012年的统计，全世界至少有27个国家限制外国军事力量在本国专属经济区内的活动，这其中亚洲国家就占了16个，接近2/3。而且，南亚印度洋地区的国家有5个，东盟国家也有5个，包括同中国存在南海争端的马来西亚和越南。换言之，限制美军“航行自由”的规定至少在亚太地区并不见得是少数，反而是相当通行的做法。

为了宣扬并巩固自己赋予的“航行自由权”，美国通过在全球范围内采取航行自由计划（Freedom of Navigation Program，FON）主张并行使这一权利。近年来，中美围绕在南海中国专属经济区的军事摩擦愈演愈烈，从2001年的EP-3飞机事件，到2013年辽宁号航母与考彭斯号巡航舰近距离相遇，再到最近不断爆出的中美军机空中相遇事件，都使双方游走在冲突的边缘。

确保美国自身的“航行自由”可以保障美军能及时利用海空通道抵达危机地点加以应对，对于维护其遍布于全球的利益以及各地盟友的经济与安全有着重要意义。如果中国在“九段线”主张的海洋区域影响到美国行使所谓的“航行自由”，则不仅对美国及其该地区盟友的利益可能构成挑战，同时也使得美国在世界其他各地畅行无阻的军舰与战机面临挑战。因此，在南海争端中否定中国在南海诸岛广阔的专属经济区和大陆架对美国就具有极端重要的意义。

2016年7月18日，中央军委委员、海军司令员吴胜利（右）会见来访的美国海军作战部长约翰·理查德森一行，就共同关注的海上安全问题，特别是南海问题深入交换意见

稳定南海波澜需要各方的大智慧

这场仲裁案不仅直接反映了菲律宾的仲裁诉求，更牵扯着美国复杂的利益关联，隐含着美国军事安全方面的综合性战略考量。可以说，南海问题中美国作为域外国家不仅扮演了非常负面的角色，更具有决定性而挥之不去的影响。如今对于稳定南海局面，有效管控分歧，尝试解决争端，必须在三个维度着手：

首先，中国与美国需要进行充分的战略沟通并达成战略性共识，确保南海争端不诱发战争。“南海无战事”须成为地区及域外所有国家必须遵守的原则，无论任何时候各方都不应该怂恿挑衅而主动尝试利用武力解决争端。在这方面，中美作为亚太地区的大国，负有特殊责任，只要中美双方均能保持足够克制，主动缓和并降低军事紧张局面，则南海的和平与稳定就有基本把握。2016年7月25日，***主席同来华访问的奥巴马政府国家安全事务助理赖斯进行会晤，便是中美保持高层战略沟通的重要举措之一。

其次，中国坚持同包括菲律宾在内的任何争端相关国家，在遵守国际法与海洋法公约以及《南海各方行为宣言》等国际规范的基础上，充分尊重历史依据和双边既往协议，通过和平谈判的方式积极推进争端的解决，即使面临艰苦的马拉松式谈判，也应该积极展开，而不浅尝辄止，强调中国与东盟国家间协商一致、相互尊重、和平解决争端的处理问题方式，巩固东盟内部团结而避免对抗式施压。2016年7月13日，中国政府已经发布了《中国坚持通过谈判解决中国与菲律宾在南海的有关争议》的官方立场文件，率先迈出了重要一步，端看菲律宾方面如何做出进一步的回应。在7月下旬老挝举行的东盟外长会议上，中国同东盟国家外长发表了重要的关于全面有效落实《南海各方行为宣言》的联合声明，再次强化了中国与东盟解决南海争端的“双轨思路”。美国国务卿克里也表明美方对南海仲裁结果不持立场，支持中菲恢复双边对话，应尽快翻过仲裁案这一页，使南海局势降温。

再有，中国通过继续大力支持东盟共同体建设，推进中国倡议主导的地区性一体化和“一带一路”等方面的广泛合作，使中国与存在争端的各方淡化争议，回归合作的主流，通过互利互惠的深化合作强化利益共同体意识，为南海的有序开发和商业航行自由的维护奠定坚实的基础。从海洋科学调查、环境保护、海上救灾等相对低敏感度领域的海洋合作逐步扩展至渔业资源和油气矿物等资源的共同勘测与开采，为涉及主权和划界问题的谈判争取足够的时间并营造恰当的政治气氛与民意环境。

张旭东 清华大学国际关系学系博士研究生、中美关系研究中心助理研究员