南海波澜考验中国的战略定力

文|张旭东



南海波澜考验中国的战略定力

文|张旭东

中国坚决反对任何国家以所谓“航行自由”为借口损害中国的主权、安全和海洋权益

围绕南海岛礁建设而展开的军事化争论，围绕自由航行权利展开的军事巡航合法性争论，围绕国际法庭仲裁适用性与公正性争论，构成了南海波澜的三重惊涛骇浪。

乙未既去，丙申复归。世界上许多国家刚刚庆祝了农历猴年的到来，然而对中国来说这个新年过得并不轻松。朝鲜半岛的战争阴霾随着新一轮的核试验和卫星发射而再次进入对抗升级的恶性漩涡难以自拔，美国与韩日两个盟国抢在安理会之前宣布对朝新的制裁措施。美国更是要在朝鲜半岛部署各种新的战略武器，直接威胁中国国家安全和战略利益。同样威胁着中国战略安全的是南海稳定局面的再次翻覆。围绕南海岛礁建设而展开的军事化争论，围绕自由航行权利展开的军事巡航合法性争论，围绕国际法庭仲裁适用性与公正性争论，构成了南海波澜的三重惊涛骇浪。如果说太平洋足够宽广，能够容纳得下中美在亚太地区和平共处与建设性合作，那么在南海地区中美应当如何建设新型大国关系？面临对战略定力的重重考验，中国又应当拿出怎样的南海新方略？

提供公共品还是军事化意图

近年来，中国在南海地区南沙群岛部分控制的岛礁上，开展了一系列以民事用途为主的建设活动，通过陆域吹填等途径有效扩大了部分岛礁的实际可用面积，兴建了包括机场、灯塔、气象观测站等一系列设施，为后续向各国和地区提供公共品服务打下了坚实的基础。这也是中国在海上搜救、防灾减灾、海洋科研、生态环境保护、航行安全方面应当承担的国际责任和义务。

然而，似乎是应了中国的一句俗语：“好心不得好报。”中国的善意之举不但未得到应有的赞许和褒扬，反而在各种流言蜚语的谣传中被恶意中伤。其中最为典型的就是美国及其亚太盟国纷纷对中国岛礁建设表达疑义。美国国务卿克里对西方媒体报道的所谓中国在西沙群岛永兴岛部署红旗-9防空导弹一事要与中国进行严肃对话；澳大利亚外长毕晓普2016年2月中旬访华时公开表示希望中国停止岛礁建设；日本官房长官菅义伟对中国在南海大规模填海造岛及军事目的利用表示严重关切。上述种种表态是集体性的施压行为，试图制造出一种氛围，即中国咄咄逼人的军事化意图与行动正在破坏南海地区的稳定，并威胁着所有相关国家的安全利益。在2016年2月中旬举行的美国-东盟领导人非正式会议上，美国总统国家安全顾问苏珊·赖斯公开表示峰会的挑战在于如何争取所有东盟国家同意就南海问题发表强而有力的声明。副顾问罗兹更是表示奥巴马将向中国发出强硬信息：南海海域的纠纷必须通过和平方式而不是以“大欺小”的方式解决。最终，与会各方发表的联合声明专门将“非军事化”作为共同承诺写入其中。

如果将南海比喻为一个巨大的舞台，则中国正站在舞台的中心，身边是域内外的各相关方，但是只有中国的身上被强烈的光束笼罩。中国成为被国际舆论审视、点评、解读甚至是曲解与误解的核心，而国际社会往往忽视了其他行为体的所言所行。就以军事化问题为例，究竟什么是“军事化”？如果在南海新填造的岛礁上部署有限而必要的防御性武器是军事化，那么在拥有毫无争议主权的自然岛礁上的防御性设施是否也是军事化？各相关方频繁升级扩充军备以争夺南海控制权是否是军事化？域内外无论是否当事方皆积极联合军事演习或战略巡航以挑战相关方的海洋权益是否是军事化？很显然，如果在“军事化”的含义上各方都无法达成共识，则“非军事化”就必然是一种空想，或者沦为国际舆论口水战的施压工具。正因为如此，中国外交部长王毅郑重强调：“非军事化符合各方利益，但非军事化不能仅仅针对单一国家，也不能实施双重标准或多重标准。南海非军事化需要有关域内和域外国家一道作出努力。我们注意到刚刚结束的美国-东盟领导人非正式会议的联合声明。美方和东盟承诺实施非军事化，希望这一承诺说到做到。”

对于中国来说，在拥有无可争辩主权的南海相关岛屿上部署必要的防御性设施和装备，是主权国家依据国际法被赋予的正当权利。中国并不希望利用这些防御性的设施威胁其他国家的利益，更要保护该区域的航行自由和各方的合法性权益。中国是否将岛礁军事化，待各项公共品服务全面投入使用，惠及南海相关各方，这种误解便自然会消解。在是否军事化的问题上，美国不应该首当其冲问责他人，而应该扪心自问并严于律己，体现在能否降低而非提高在南海区域军事部署级别，以及是否以照顾其他方舒适度的方式依据国际法行使航行与飞越自由的权利。

显然，南海地区近年来的趋势是军备逐步升级。美国在军事开支面临削减的情况下，依然不断向亚太地区强化军力部署，濒海战斗舰、先进的战略核潜艇以及有可能增加部署至东亚地区的第二艘常驻航母，都显示出美国在该地区加强军备的意图，这是典型的军事化举动。除此之外，受限于可以投入的资源，美国开始积极联合其在亚太地区的盟友和伙伴，为其分担驻军开支、提供军事基地、购买其军事装备、参与其联合演习等，并在情报分享方面加强协作。有部分专家学者认为美国正在亚太地区打造新版的“北约”，而这在以“亚太再平衡”战略为任内旗帜性外交业绩的奥巴马政府看来，是乐见的成果。考虑上述背景，中国必要的防御性举措自然具有充分的合理性。中国海军司令吴胜利在同美国海军作战部长理查德森的通话中就旗帜鲜明地表达了中国的立场：“我们绝不会谋求岛礁军事化，但也绝不会不设防。防御设施的多少完全取决于我们受到威胁的程度。”以“军事化”作为施压中国的舆论工具，不啻一种“只许州官放火、不许百姓点灯”的不得人心之举。

美国总统国家安全顾问苏珊·赖斯

航行自由还是炫耀武力

在南海问题上始终存在着一个绕不开的法律难题，即关于航行自由问题。按照美国的解释，其按照国际法享有包括在南海地区在内的航行与飞跃自由权利。中国的解释与美国并无本质上区别，但是强调若干重要条件，即对于军事飞行器或者舰艇须要“无害通过”，不能损害相关国家的主权和安全权益，另外应该按照国际通行的一些惯例向相关国家进行通报。令人不解的是，似乎美国拥有与中国不同版本的国际法，在美国版中只写明了权利却未提及义务和责任，更是可以对他国依照国际惯例颁布的相关规定置之不理。为此，中美不仅围绕航行自由频起争端，中国还要接二连三地对美国这个没有批准国际海洋法公约的国家进行“普法教育”。

2016年1月30日，美国军舰柯蒂斯·威尔伯号成为最新案例。该舰艇闯入了中国西沙群岛海域中建岛12海里范围之内。美国国防部发言人戴维斯称此举是故意挑战对此岛及毗邻海域声索主权的中国大陆、台湾当局以及越南政府的相关权益，事先并未通知任何一方。中国政府对此进行了强烈批评和抗议，驻美大使崔天凯在接受媒体采访时表示：这在政治上和军事上都是一次非常严重的挑衅行为。

这已经不是美国军舰第一次做出这样故意侵犯中国主权的举动。2015年10月27日美军“拉森”号驱逐舰已经做过一次不速之客，闯入南沙渚碧礁12海里范围之内，再加上12月10日美国战略轰炸机B52误闯南海群岛华阳礁附近空域，美方一而再、再而三地炫耀武力已经严重影响了中美军事关系的稳定。从目前的发展趋势来看，美国及其盟国还将变本加厉。美军太平洋舰队准备每季度对南海地区进行两次巡航，其军事盟友澳大利亚、菲律宾、日本和韩国已经表态支持，并将各自提供相应的资源和设施协助巡航。美国的巡航行为正在从单边的偶发性行为，演变为多边协作的机制化、常态化、定期化行为，甚至未来有更多的国家和地区性组织表态支持并加入其中。这将给中国带来巨大的安全和外交压力。

对此，中国外交部发言人洪磊于2016年1月30日表态称，美国实质是以“航行自由”为名，推行海上霸权，一向受到国际社会广大成员，特别是广大发展中国家的坚决反对。中国坚决反对任何国家以所谓“航行自由”为借口损害中国的主权、安全和海洋权益。美国打着“航行自由”的旗号炫耀武力，制造紧张，这恰恰是当前推动南海军事化的最大诱因。

从上面的分析，可以看出美国手中的两张万能牌：一曰“军事化”，送给中国，渲染中国威胁论，制造地区紧张局势，为自身加强军备寻找借口。二曰“航行自由”，留给自己，标榜所有言行符合国际法，拥有天然的道义支持并拉拢盟友占据国际舆论的高地，为损害他国利益的行为辩解。这两张万能牌，使得国际法的公平性与权威性受到了严重影响，也损害了国际规范的客观性与正义性。

可以预见，美国不会中止在南海“有害”性质的航行与飞跃，中国军队应保持克制并在避免重大军事冲突的情况下尽量以警告、监视、驱离等手段捍卫自身权益。与此同时，应尽量说服美国在亚太地区的重要盟友和伙伴不参与巡航或具有明显针对中国指向的军事演习。借澳大利亚外长毕晓普访华之机，中国国务委员杨洁篪劝说澳大利亚作为南海问题非当事国，应该恪守不在南海主权争端上选边战队的承诺，不参与也不采取任何有损于地区和平稳定及中澳关系的事情。更重要的是，中国要避免美国拉拢整个东盟集体表态支持美国巡航甚至参与其中。

在加州阳光之乡举行的美国-东盟峰会上，新加坡总理李显龙发言时指明：“我们希望美国能保持与更广大区域的联系，并与其他大国维持建设性的关系。美国与中国的关系最为重要。”

国际仲裁还是强加于人

近年来，中菲关系始终在低谷徘徊。菲律宾强行将涉及南海问题的仲裁案提交国际法庭更是令两国关系雪上加霜。令人不能接受的是菲律宾方面背信弃义、进退失据的行为，更无法令人理解的是其无法自圆其说、无视事实的狡辩。在有些国家看来，菲律宾提起国际诉讼和仲裁就是依据国际法，而中国依据《联合国海洋法公约》所赋予的权利发表不接受仲裁的排他性声明就违背了国际法，哪怕同样如此做法的还包括其盟友。同样，在有些国家看来，违背双方协商谈判解决争议的共识性协议无可厚非，相反单方面强行提起仲裁而不与中国协商反倒有了正当性。在这些国家看来，《南海各方行为宣言》只是一个名词，一个必要时将责任推卸给中国的可以随时出手的花瓶，却罔顾其第四条中由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判来解决南海有关争端的规定。如果菲律宾方面果真穷尽了所有双边途径，那为何对中国提议的双边谈判始终置之不理呢？

咄咄怪事，明眼人自然知晓其背后的政治动机与逻辑。可叹的是这样颠倒是非黑白，在践行国际法方面有着种种疏失的国家却被另一些国家披上了具有国际正义、遵守国际法的外衣，而将中国置于被告席。美国国防部负责南亚和东南亚事务的助卿帮办希尔莱特在近期华盛顿战略与国际问题研究所举办的研讨会上更是对中国发出了威胁，称美国同欧盟、澳大利亚、日本和韩国等盟友都认为国际仲裁必须获得尊重，如果中国拒绝照办，将会付出代价。在2016年1月中旬的美中关系全国委员会的一次研讨会上，刚卸任不久的奥巴马政府前国防部长哈格尔提出：“中国（在南海）的行为令人担心亚太地区长期和平与稳定所依赖的国际秩序正受到挑战。世界秩序就是人们基于共同利益所建立的同盟以及因此设立的国际法。中国的做法就是拒绝接受为解决这些分歧而设的国际法和国际机构。”奥巴马政府现任和前任两位国防部高官的言论，充分代表了美国行政当局的主流意见。

美国及其盟国此时对中国施压，还有着重要的时机考量。2015年10月29日，国际法庭就菲律宾提出的15项仲裁诉求，认为仲裁法庭对其中7项具有管辖权，另有7项管辖问题留待实体问题审议阶段，而2016年5月仲裁法庭可能做出最终裁决。此阶段美国联合盟友集体向中国施加压力，为菲律宾撑腰，就是要用舆论手段影响国际仲裁法庭的裁决。一旦这些裁决对菲律宾有利，就更授给菲律宾和美国以口实，中国将在舆论方面陷入明显被动。即使中国有合法权利不接受仲裁，美国也将通过强化的巡航和挑战中国权益的方式来落实仲裁决议。

中国应该竭尽全力避免国际仲裁法庭做出不公正合理，明显有失偏颇的非正义裁决，避免在国际舆论方面陷入全面被动。虽然中国不接受国际法庭的仲裁，但是国际法庭裁决背后的国际舆论力量对于中国处理与东盟国家的关系，对于与相关争议方协商谈判南海争议仍然有着重要影响。在涉及主权争端的重大问题上，中国务必防止出现强干扰的舆论环境，否则任何来之不易的谈判都将步履维艰甚至轻易终止。从策略上看，与中国存在南海主权争端的四个东盟国家中，马来西亚相较于文莱、越南和菲律宾等国与中国目前的关系密切得多。中国可以尝试与马来西亚就双边争议问题率先展开协商，为中国与争端国家的和平解决分歧树立正面典型。如果相关谈判能较为顺利地开展，则美国与菲律宾等国将“和平解决争端”与“国际仲裁”划等号的做法便不攻自破，这也为中国同东盟签署《南海行为准则》创造了更为有利的条件。

经略南海的新方略

在美国加州阳光之乡举行的美国-东盟峰会上，新加坡总理李显龙发言时指明：“我们希望美国能保持与更广大区域的联系，并与其他大国维持建设性的关系。美国与中国的关系最为重要。”这番话道出了众多东盟国家的心声，建设性的中美关系对于亚太地区的繁荣和稳定至关重要，而大多数东南亚国家根本上均不愿被迫在中美两国之间选边站，更遑论与其中的任何一个大国激烈对抗。

美国常常在国际场合使用“游戏规则”这个含义丰富的词汇，并且总表示要促使中国遵循游戏规则。那么在南海有哪些游戏规则呢？

首先，中美在以建设性方式不断建立各种情景下的意外相遇规则。2014年4月，中美达成了两国海军海上意外相遇行为准则；2015年9月，中美又签署了两国空军在空中相遇安全行为准则。不久的未来，中美还有望达成海警之间的意外相遇规则。根据美国退休上将怀特的看法，中美两国会基于自身和共同利益努力避免冲突。双方实际上乐观地希望，未来能够通过合作和外交努力化解任何潜在的冲突，并处理好会导致冲突的事情。由此看来，中美可以合作建立某些重要的游戏规则并共同遵守，以实现双赢结局。

其次，中美在以针锋相对的方式构筑防御体系并采取相应防御措施。美国国防部长卡特在2016年2月初明确将中国视为美国当前的重要战略威胁，也是美国在军事领域的主要竞争对手。这样的表态，实际上将中美之间心照不宣的军事针对性互动公开化，在南海地区中国的军事装备研发与投入随着外来威胁的上升和维护主权与领土完整的需要不断加大，而美国出于维护全球霸主地位和履行对盟友承诺的需要，也在其能力范围之内尽量将更多的资源优先部署至亚太地区，从而便于投放至南海。中美两大国军事互动的影响甚广，整个东亚地区的军事装备水平都随之而快速发展。

再有，中美在以互不认可的方式践行自我理解的国际法与国际规范。由于国际海洋法的不完善以及相关海洋法规的缺乏，加之有效的国际监督和国际机构明显不足，在东亚地区的海洋争端往往没有充分而有力的国际法规和规范作为指导和依据。不同国家对国际法和规范往往存在截然不同的理解，国际舆论又对国际实践的定性产生重要影响。由此产生的先例和惯例往往决定后续实践，因此国际法规和规范时刻处于变动和创设之中。各国基于自身利益，对国际法和规范倾向于做出更对自己有利的解读是自然而然的事情。在缺少具有普遍国际法效力的灰色地带，各国践行国际规范的自由空间更大，更主要依据国家利益行事。

最后，中美在以各自的传统和外交风格寻求国际道义和舆论的支持。在2016年2月召开的第52届德国慕尼黑安全会议上，全国人大外委会主任委员傅莹对比了中美关于“国际秩序”定义的不同。她认为美国领导下的国际秩序有三个支柱，分别是美式价值观、美国领导的军事同盟体系和包括联合国在内的国际机构。与之相对，中国讲的国际秩序是以联合国为中心的一系列国际机制、法律体系、原则规范。中国主张共同安全，希望建设包容性框架，反对用排他性的同盟体系分割世界。上述这些区别，体现在亚太地区，就决定了中美两国竞争国际道义和国际舆论支持的差别：美国主要依赖盟友的支持并拉拢其重要伙伴，而中国则是以互利合作为基础坚持和平协商解决分歧，以伙伴关系网络而非同盟体系争取国际支持。

从上面四个领域，可以看出中美的游戏规则既有合作性，也有对抗性，同时兼具竞争性与排他性等多重特征。正因为不同领域和不同议题上的规则不统一，美国总是认为中国不遵守其制定的游戏规则，实质上也就是不接受中国平等参与游戏的地位。然而，游戏地位也好，游戏规则也罢，取决于国家间的实力对比，而非单独任何一方的意愿。中国经略南海的新方略就是要正视这些现实，在充满不确定性的南海地缘政治环境中，以强大的战略定力，不断夯实自身的综合实力，践行建设性与良性竞争性的游戏规则，遵守通行的国际法与国际规范，采取有克制的必要防御措施，来应对各方面挑战！

张旭东清华大学国际关系学系博士研究生、中美关系研究中心助理研究员