生态补偿的中国进行时

张洪

从“APEC蓝”到“两会蓝”，环境治理再次成为2015热议话题，而旨在平衡经济发展与生态保护矛盾的生态补偿政策，则备受各方关注。

新修订的环境保护法于2015年1月1日起施行，此次修订中的一个亮点是法律明确规定国家建立、健全生态保护补偿制度。

这一制度的建立，曾被持续讨论。 2014年11月，全国政协专门组织联合调研组走进四川等地，调查“生态补偿”机制的现状，摸索生态补偿方式的不同种类和形态。而早在2015年地方“两会”期间，生态补偿便成为代表委员密切关注的话题。

2015年3月3日，河南工商联副主席陈世强在接受本刊记者采访时表示，環境治理一定要加强生态补偿，要加强国家的生态立法，打破区域的本位主义，正确处理好生态与现行发展的关系。

建立生态补偿机制是保护生态环境的大势所趋，中国高度重视生态补偿机制建设，近年来，对这一机制的完善在不断发力。

2005年，中国出台“十一五”规划，首次提出按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。

“十二五”规划纲要则提出，设立国家生态补偿专项资金，推行资源型企业可持续发展准备金制度，加快制定实施生态补偿条例。

中共十八大报告明确要求，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。

在发展和保护不能完全平衡一致的情况下，从国家层面进行生态补偿，可以实现再平衡。全国人大连续多年将建立生态补偿机制作为重点建议。2005年以来，国务院每年都将生态补偿机制建设列为年度工作要点，并于2010年将研究制定生态补偿条例列入立法计划。

杭州是中国第一批建立和实施生态补偿机制的城市，在生态补偿机制上进行了成功尝试。

杭州生态资金的亮点在于补偿范围，即突破财政体制实行了跨财政区域的补助政策。财政上缴到哪一级，就由哪一级来实行财政资金补助。从2006年到2013年8月，杭州市财政转移支付生态补偿资金4.5亿元人民币。在杭州市财政的支持下，上游县（市）启动了一大批生态建设和环境基础设施项目，改善了500万人的人居环境，保障了500万人的饮水安全。

随着中国工业化进程的加速，各类有限资源消耗剧增，石油消费量增长100%、天然气增长92%、钢增长143%。由于石油、煤炭等稀缺资源的大规模使用，衍生了雾霾、烟霾等大气灾害。

江苏省环保厅厅长陈蒙蒙透露，2015年江苏尝试空气生态补偿，《江苏大气污染防治条例》3月起施行，对空气质量优秀的城市奖励100万人民币，良好的城市奖励50万，没有达标的城市则启动约谈机制。

他表示，环保部门将加大执法监管力度，每周发布各市PM2.5“成绩单”，如果不达标就点名。每个月的环保报表给主管领导，连续几个月不正常，就要采取措施。

湖南省环保厅副厅长潘碧灵长期关注生态补偿。他提议将地处长沙、株洲、湘潭三市结合部的长株潭城市群生态—“绿心”地区纳入国家重点生态功能区生态补偿范围，以实现可持续发展。

如何更好地实行生态补偿？河南工商联副主席陈世强认为，首先，中央财政要加大投入，将其列入财政预算。同时，扶贫资金要跟进，林农的贷款要贴息，农业开发银行要降低贷款利率。他表示，这些直接和间接的补偿机制会给生态环境带来福音。

“生态立法必须走在前面，然后是补偿的跟进。”陈世强表示，这些要和中国的国力有机结合起来。

生态补偿涉及的利益关系复杂，国际上也无成熟经验可借鉴。在采访中，记者了解到，中国的生态补偿力度有待进一步加强是来自各方的建议。补偿范围偏窄、补偿标准普遍偏低、补偿资金来源渠道和补偿方式单一、补偿资金支付和管理办法不完善是亟待克服的问题，“积极探索，深入研究，扩大试点，慎重立法”是普遍共识。

“中国生态补偿机制实践仍处于发展初级阶段，尚未建立起一套全面、系统、完善的生态补偿机制和生态补偿政策体系，与生态文明建设要求、广大人民群众的期盼相比，仍有很大差距。”潘碧灵说。为此，他建议建立生态补偿长效机制，加大生态补偿投入力度，扩大生态补偿适用范围，探索多元生态补偿方式，从源头完善生态补偿机制。

四川省人大常委会副主任张东升建议通过立法推动生态补偿的法制化、制度化和规范化。他认为，现行的环境保护法律法规中，关于生态补偿的规定比较抽象、笼统，适用性不强。另外，各部门分别立法，导致各自的规定存在重叠和矛盾，分散的生态补偿规定仅对某个要素进行补偿，造成整体功能保护不足，陷入了“头痛医头、脚痛医脚”的困境。

他建议，首先明确国家生态补偿的基本原则和目标，进一步细化和完善管理机制和各项制度。按照“保护者得益、受益者补偿、损害者赔偿”的原则来确定生态补偿的种类、范围。

在中国，建立生态补偿机制的重点领域一般以自然区域为划分标准，往往和现行行政区划不一致，山东临沂大源生物科技公司董事长唐开平认为，在规划上一定要尊重自然区域作整体性的统筹部署，尤其是产业集群的区域特色。

张东升也建议，应根据各种环境保护措施所导致的收益损失来确定补偿标准，然后再根据不同地区的环境条件等因素制定出有差别的区域补偿标准。

“生态补偿不一定必须是经济补偿，因为涉及怎么补、补多少的问题不好解决。”河北省农科院院长王慧军提议，“生态补偿也可以是市场份额和人力资源的补偿，这样操作起来比较现实、容易些。”

对于生态补偿的重要性，陈世强深有体会，“林业和农业是生态的根基，如果国家不进行有偿机制补偿，生态保护很难进行。”为此，他呼吁国家加快立法步伐，建立长效机制，使生态系统更好地休养生息，造福于人。