社会保障治理能力现代化：概念解析、现状反思与未来展望

龙玉其

(首都师范大学 管理学院，北京 100089)

社会保障治理现代化是社会保障发展的重要目标，也是国家治理现代化的重要内容，完善覆盖全民的社会保障体系是实现国家治理现代化的重要任务。党的十八届三中全会开启了全面深化改革的新征程，提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届四中全会就坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出了新的部署。党的二十大进一步明确了2035年和本世纪中叶实现国家治理体系和治理能力现代化的战略部署。

一、社会保障治理能力现代化：文献述评与概念解析

(一)文献述评

在治理现代化的话语体系与现实背景下，社会保障治理现代化的相关问题引起众多学者关注。童星认为社会保障属治国理政之基，社会保障与社会治理同为和谐社会构建中密不可分、相辅相成的“两翼”[1]。一些学者尝试对社会保障治理能力现代化的概念进行理解。龙玉其认为社会保障治理能力现代化要求社会保障的多元主体充分整合和运用各类社会保障资源，运用科学的方法和手段促进社会保障体系和运行机制的完善，提高社会保障的公平性、科学性与可持续性，以实现社会保障效用的最大化[2]。白维军认为实现社会保障治理能力现代化需提升政府的社会保障履职能力、公众的社会保障治理参与能力、社会保障治理手段的现代化水平[3]。刘华平认为社会保障治理能力包含两个方面：有效而完整的社会保障制度与政策体系及其执行能力[4]。在社会保障治理现代化的发展方向方面，林闽钢认为需要通过法制化、协同化、社会化和信息化的建设来实现中国社会保障的现代化[5]。此外，一些学者还探讨了社会保障具体领域的治理现代化问题，包括医疗保险治理[6][7][8]、养老服务治理[9]、社会救助治理[10]等。

以上研究强调了社会保障治理现代化在国家治理中的重要作用，为理解社会保障治理能力现代化提供了有益参考。但是，相关研究对社会保障治理能力现代化的概念阐释还不够充分，部分研究没有正确处理“治理体系”与“治理能力”内涵的关系，或者将社会保障治理现代化片面地理解为一般意义上的社会保障改革与发展，对社会保障治理能力现代化的实践分析不足，对中国社会保障治理能力现代化的主要问题及其原因缺乏深层次思考。因此，在国家治理现代化的话语体系和战略背景下，本研究尝试厘清社会保障治理能力现代化的概念内涵，在此基础上分析中国社会保障治理能力现代化的实践进展，对存在的主要问题进行反思，进而探讨未来实现中国社会保障治理能力现代化的思路与策略。

(二)概念解析

关于社会保障治理现代化的研究并不少见，但是真正对“社会保障治理能力现代化”这一概念进行系统、科学阐释的并不多见，大多数停留在模糊、抽象、一般化的认识层面。本研究尝试对社会保障治理能力现代化的概念进行阐释，力求为社会保障治理能力现代化的现实认知与未来发展提供参照。

关于“治理”的含义，不同学者和机构有不同的理解[11][12][13][14]。这些学者和机构在不同阶段从不同视角对“治理”虽持不同的看法，但也达成了诸多共识。比如，强调多主体的参与与合作，尤其是社会的参与；强调治理依据的综合性，既包括法制规范，也包括非正式的规则；治理需要体现民众的权利，满足民众需求。治理不同于统治，它指的是政府组织和(或)民间组织在一个既定范围内运用公共权威管理社会政治事务，维护社会公共秩序，满足公众需要。

对现代化的含义一些学者也有自己的不同理解，如“现代化是一个革命的、复杂的、系统的、全球化的、长期的、阶段性的、同质化的、不可逆的、进步的过程，它涉及人类思想和活动的一切领域”[15]，“现代化是人类的一大进步，它随着人类文明的发展而得以羽化飞升，随着社会体制机制的变化而不断催生新的现代化”[16]。总体来说，现代化是一个综合概念，包含政治、经济、文化、社会等诸多要素；现代化是一个连续不断的长期过程，不是一朝一夕就能完成的；现代化是相对的，不存在绝对的现代化，也没有一劳永逸的现代化；现代化不是西方化或欧美化，没有普世的现代化模式，需要立足各国国情进行现代化；现代化体现了社会的日益分化和整合、民主化、理性化、现代科学技术发展、工业化、城市化、信息化等特征。

基于上述概念基础，我们尝试对“社会保障治理现代化”尤其是“社会保障治理能力现代化”概念进行理解。社会保障治理现代化是指基于国民的生活风险、社会保障需求和经济社会发展需要，逐步形成科学、完善的现代社会保障体系；要求政府、市场、社会等多主体的共同参与，明确权责关系，完善体制机制，加强统筹规划与实施，实现社会保障的系统治理、协同治理、依法治理。社会保障治理现代化包括治理体系与治理能力两个维度，二者相互影响、协同发力，共同推动实现社会保障治理现代化。其中，社会保障治理体系是指围绕实现社会保障目标、推动社会保障良性运行而相互联系、相互制约、相互促进的若干要素组成的有机整体。社会保障治理体系现代化体现在治理目标、治理主体、治理内容、治理体制、治理机制、治理方式、治理手段等方面。

社会保障治理能力是一个复杂的综合性概念，指完成社会保障目标任务、促进社会保障健康运行与科学发展所需要的主客观条件的总和。社会保障治理能力的现代化包括统筹规划与决策能力(谋划能力)、管理服务与实施能力(执行能力)、资源配置与保障能力(投入能力)、环境适应与互动能力(互动能力)、预警监测与应急能力(回应能力)等五个方面的能力现代化。

统筹规划与决策能力现代化主要考察政府在社会保障治理中的顶层设计、统筹规划与改革决策能力，体现社会保障的谋划力。社会保障治理现代化需要一个相对较长的时期，需要基于国家中长期发展战略做好顶层设计与系统谋划，尤其是要与国家治理现代化的进程相适应。社会保障治理的主体、内容、手段、对象均具有复杂性，因而更加考验社会保障的治理能力，需在动态发展的经济社会环境中做好社会保障的战略谋划，把握社会保障发展的目标方向和实现路径。同时，需要处理好长期发展与近期改革的关系，对制约社会保障改革的一系列重点难点问题作出科学、有效的决策。

管理服务与实施能力现代化主要考察社会保障的行政管理、业务管理、基金管理、监督管理能力，体现社会保障的执行能力与效率。管理服务与实施能力是实现社会保障治理现代化的重要保障，如果没有科学、高效、完善的管理服务，社会保障的目标难以实现，甚至可能出现一些负面问题。社会保障治理能力现代化要求运用科学的治理方法和手段来推进社会保障治理，形成严密的社会保障治理网络，预防和化解社会保障实施过程中的各类风险与问题。

资源配置与保障能力现代化主要考察社会保障的人才、资金、机构、设施、技术、信息等资源的聚合、配置与保障能力，体现社会保障的投入力。既包括资源的筹集与投入，也包括资源的配置。社会保障的资源是多方面的，包含上述各类要素，需要充分整合运用来自政府、市场、社会、家庭等不同主体的社会保障资源，并优化资源配置机制，确保实现社会保障资源配置的公平与高效，进而促进社会保障的可持续发展。

环境适应与互动能力现代化主要考察社会保障与政治、经济、社会、文化等系统的适应性及相互关系，体现社会保障的互动力。“要理解实现人类福祉所需要的条件，就意味着必须研究社会、政治和经济的过程。”[17]社会保障的可持续发展离不开与社会、政治、经济、文化等诸多要素的融合与互动，这些因素不同程度影响社会保障的改革与发展，社会保障的改革决策与实施需要对其综合考虑，不能过于理想化而脱离现实环境。社会保障与这些要素是双向互动的关系，在实现社会保障自身发展的同时，需要促进政治、经济、社会和文化的发展，更好地体现社会保障的综合效应。

预警监测与应急能力现代化主要考察社会保障的预警、监测、评估、反馈、纠偏与应急能力，体现社会保障的回应力。社会保障治理的过程在于预防和化解各类问题，受各类因素的影响，在社会保障运行过程中难免会出现各类问题，因而需要强化过程管理，加强动态监测，分析评估社会保障的发展进程、成效与问题，及时调整发展策略，尤其是要堵住社会保障治理的漏洞与风险点，促进社会保障的健康运行。由于社会保障发展环境的动态性与不确定性，需要提升社会保障的应急能力，充分发挥社会保障在应对经济危机、重大公共卫生事件和各类灾害事故中的作用。

二、我国社会保障治理能力现代化的实践进展与主要问题

(一)我国社会保障治理能力现代化的实践进展

党和政府高度重视社会保障的改革与发展，我国社会保障治理能力现代化水平明显提升，主要体现在以下几个方面。

一是统筹规划与决策能力日益增强。在社会保障体制改革过程中，越来越强调加强统筹规划与顶层设计，更加注重提升社会保障改革决策能力，为中国特色现代社会保障制度的完善与实施奠定了重要基础。历次国民经济和社会发展规划均对社会保障作出了规划，人力资源和社会保障部、民政部、全国老龄办等部门均出台了与社会保障有关的专项规划。党的十八大以来，党更加注重社会保障改革的系统性、协同性，社会保障改革的思路日益清晰，强调全民覆盖、保障适度、权责清晰、运行高效，建立更加公平可持续的社会保障制度。特别是《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》和党的二十大报告，进一步为健全多层次社会保障体系指明了方向。

二是管理服务与实施能力明显提升。改革开放以来，我国积极加强社会保障管理服务体系建设，社会保障的行政管理、基金管理、经办服务能力也显著提升。我国逐步推进社会保障体制改革，社会保障治理从原来的“多龙治水”、权责不清走向适度集中、权责清晰，特别是1998年、2008年、2018年对社会保障治理体制进行了三次大的调整和改革，社会保障治理体制朝着治理现代化迈出了重要步伐。各级社会保障行政部门和经办服务机构的建立与完善，极大地充实了社会保障的管理服务力量，社会保障经办服务能力不断提升。截至2020年末，全国社会保障卡持卡人数为13.35亿人，覆盖所有地市和95.4%的人口，形成社会保障卡线上线下“一卡通”服务①。2021年末，全国共有各类提供住宿的民政服务机构4.3万个，其中养老机构4.0万个，儿童福利和救助保护机构801个；民政服务床位840.2万张，其中养老服务床位813.5万张，儿童福利和救助保护机构床位9.6万张②。在社会保障管理服务过程中，保障手段日益现代化，在社会保障的对象识别、筹资、管理、投资、服务过程中注重运用人工智能技术、大数据、区块链、互联网+等现代科技与信息技术手段推进社会保障治理。此外，在社会保障管理服务过程中，越来越强调依法治理，《军人保险法》《慈善法》《社会保险法》等法律相继出台，工伤、失业、残疾人教育、残疾人就业等相关条例已经出台，为社会保障的规范运行提供了依据。

三是资源配置与保障能力不断加强。随着社会保障模式的整体转型，资源配置方式日趋多样化，政府不再为绝对配置主体，同时积极引入市场和社会资源，具体体现在多层次社会保障体系建设、社会保障经办服务、养老服务与医疗服务的提供、社会保障基金管理与投资等方面。在社会保障资源配置多样化的过程中，社会保障的资源投入总量不断增加，资源保障能力不断增强，涵盖人才资源、资金资源、设施资源、技术资源、信息资源、服务资源等方面，为社会保障的可持续发展提供了重要的资源保障。改革开放以来，我国社会保障支出的绝对水平和相对水平均不断提高。从社会保障支出的绝对水平来看，狭义的社会保障支出(财政性社会保障支出)从1978年的18.91亿元增长到2018的27084.07亿元，增长了1432.26倍，年均增长19.92%。广义社会保障支出从2000年的3604.52亿元增长到2017年的73752.68亿元，增长了20.46倍，年均增长19.43%[18]。

四是社会保障的环境适应与互动能力初步体现。社会保障的改革过程就是一个不断适应与促进经济社会环境发展的过程。中国共产党领导的社会保障制度改革是基于国情的创新探索，体现了与经济社会转型以及党中央提出的共享理念的高度协同[19]。目前，新型社会保障体系框架已成，它与社会主义市场经济体制和工业化、城市化进程基本适应[20]。社会保障制度改革适应了计划经济体制向市场经济体制的转变、政治型政府向服务型政府的转变。社会保障积极适应经济的周期性发展，如在2008年的金融危机中，政府及时调整社会保障政策，出台了“五缓四减三补贴”③的政策，减轻了企业和个人的缴费压力，加大了社会保障支出力度。社会保障制度改革积极推动国有企业改革和城乡经济体制改革，有力促进了市场经济体制的建立和完善，对于扩大国内需求、刺激消费、拉动经济增长、化解过剩产能发挥了重要促进作用。社会保障对于解决上学贵上学难、看病贵看病难、住房问题、贫困问题、收入差距问题具有重要的促进作用，在预防和化解社会风险、促进社会公平正义方面发挥了积极作用。

五是社会保障的应急能力有所提升。重点体现在自然灾害救助和重大公共卫生事件的应对方面。在自然灾害救助方面，随着地震、泥石流、水灾、旱灾、冰灾等大规模自然灾害的频繁发生，灾害救助体系日益完善，救助能力不断提升，出台了《防震减灾法》《突发事件应对法》《自然灾害救助条例》《国家自然灾害救助应急预案》等法律法规和方案。在重大公共卫生事件应对方面，自2003年“非典”以来，我国加大了公共卫生应急能力建设，积极发挥社会保障在其中的重要作用。2018年成立了应急管理部，全面加强灾害救助体系建设。在2020年新冠疫情的防控过程中，医疗保险、医疗救助、失业保险、社会福利、社会救助等社会保障项目均发挥了积极作用。

(二)我国社会保障治理能力现代化的主要问题

我国社会保障治理能力现代化依然存在不少问题，主要体现在以下几个方面。

一是社会保障的顶层设计有待进一步优化。当前，社会保障治理现代化的目标思路与实现路径还不够明确，头痛医头、脚痛医脚的问题依然存在，系统的改革设计与谋划依然不足，没有处理好中央统筹与地方探索的关系，一些改革与制度建设依然长期试而不定。比如护理保险制度建设，一直处于试点阶段甚至存在较大争议，养老保险制度与医疗保险制度改革的顶层设计没有取得突破，多层次社会保障体系设计明显不足，医疗、医药、医保的联动不够。这些问题的存在反映了社会保障改革谋划力的不足。

二是社会保障的管理服务还存在不少短板。与城乡居民日益增长的社会保障需求相比，社会保障的管理服务能力依然不强，在一些地区甚至还比较薄弱，社会保障制度的实施存在诸多问题。社会保障的行政管理能力、业务经办能力、基金管理与投资能力以及养老、医疗、救助、福利等社会保障公共服务能力都不理想：社会保险费征收体制改革已经取得了重大进展，但还未真正全面落实；社会保障经办服务的专业化、独立性、信息化依然不足。积极应对人口老龄化的养老保障管理体制有待进一步研究；与健康中国战略相适应的健康保障体制有待优化；国民普遍福利与特定人群福利相结合的社会福利与服务体制改革有待推进；社会保障基金管理与投资体制不完善影响社会保障基金的安全与保值增值。在社会保障的管理服务过程中，政府、市场、社会、家庭、单位等主体的职责及其相互关系不够明确，缺少有效的合作与协同。社会保障管理服务的法治化、信息化不充分。《社会保险法》需要尽快修订，社会救助法、医疗保障法尚未出台，社会福利与公共服务的立法基本空白。在信息化方面，信息的共享利用不足，信息的标准化、规范化不足。对大数据、互联网、人工智能、区块链等现代信息技术与科技手段的运用还不充分。

三是社会保障的资源筹集与配置仍然欠佳。目前我国社会保障在适度性、公平性、效率性、可持续性等方面还存在诸多问题，反映了社会保障资源筹集与配置机制的不完善。在社会保障资源筹资与配置过程中，存在重政府、轻市场轻社会的问题，在强调政府投入作用的同时，市场与社会的作用未能得到充分发挥。从资源投入的总量来看，虽然近些年我国加大了社会保障投入力度，但是依然不足，社会保障水平整体偏低，还有进一步适度增加投入的空间。从资源投入的结构来看，相当多的财政资源投入到了本应该实现自我平衡的社会保险体系中④，而对社会救助与社会福利体系的投入相对不足。对不同社会保障资源的整合利用不够，碎片化的治理难以有效应对社会保障的风险与挑战。

四是社会保障的环境适应与互动能力不强。从目前的发展实践来看，社会保障并没有完全适应经济社会发展，尤其是社会保障发展的不充分不利于经济社会发展。此外，尚未建立起与经济社会动态发展相适应的社会保障制度改革与参数调整机制，社会保障制度改革存在明显的滞后性，在经济周期性变动的情况下，社会保障的环境适应能力不足制约了制度的可持续发展。居民消费不旺和动力不足在一定程度上反映了社会保障体系的不完善与不充分。在共同富裕的战略背景下，社会保障的收入再分配作用与促进社会公平的功能发挥仍显不足。在应对人口老龄化的挑战方面，社会保障的应对还不充分。

五是社会保障的预警监测与应急能力不足。社会保障在问题回应、进展监测、绩效评估等方面尚未建立完善的机制，对问题与挑战的回应不够及时。目前的社会保障体系尚未形成集风险评估、问题识别、问题分析、问题解决、风险化解于一体的良性循环。在社会保障监管能力建设方面，尚未形成完备的社会保障监管机制与监管体系，难以有效防范社会保障制度运行风险，社会保障自身的“安全阀”建设还存在诸多问题，制约了社会保障的可持续发展。在社会保障改革与发展过程中，呈现出“重投入、轻绩效”的特点，对社会保障投入的绩效评价不够，缺乏科学的社会保障绩效评价体系，在一定程度上影响了社会保障发展的效率与效果。从社会保障的应急能力来看，目前社会保障侧重于常态化背景下的民生保障功能，而突发公共卫生事件、重大灾害和意外事件的应急机制尚不成熟，不利于社会保障应急功能的发挥。

三、社会保障治理能力现代化的实践反思

我国社会保障治理能力现代化的问题与不足，可以从以下几个方面进行反思。

(一)对社会保障治理能力现代化的认识不到位

认识决定行动，正确的认识决定科学的行动。对于什么是社会保障治理能力、社会保障治理体系、社会保障治理能力现代化，学术界及政府部门并没有明确认识，还处于相对模糊、抽象的认知阶段，甚至还存在一些分歧和争议，难以提出切实可行的实践路径与方案。对于社会保障相关价值理念的认识不到位直接影响社会保障的制度设计与实施。目前相关研究更多只是从技术、工具层面和效率层次理解社会保障治理能力现代化，将社会保障治理能力现代化等同于社会保障管理服务技术与工具的现代化，或者狭义的社会保障管理现代化，缺乏对社会保障治理现代化的全面、理性认识。

(二)传统的社会保障模式与路径依赖

经过相对较长时间的运行，社会保障制度模式已经相对固定，思维认知、利益格局基本固化，与社会保障的科学发展、治理现代化不相适应，甚至存在冲突。传统社会保障体制残余依旧存在，合理的责任共担机制尚未完全建立；社会统筹与个人账户相结合的社会保险制度模式不完善，在实践中存在诸多偏差；社会保障的城乡分割、碎片化、待遇差距等问题制约了社会保障的公平发展；社会保障制度的管理服务体系不完善、信息不共享制约社会保障治理效果；社会保障资金筹集、管理、给付的不科学制约社会保障的可持续发展。实现社会保障治理能力现代化，需要全面审视和改革现有的社会保障体系，打破既有的利益格局。

(三)经济发展环境变化及其不确定性

经济发展环境的变化直接影响社会保障的改革与发展，增加社会保障的压力，考验社会保障治理能力。我国经济进入高质量发展阶段，经济发展环境的变化尤其是经济周期性变化直接影响社会保障的筹资能力和可持续发展。新业态和就业方式的多样化直接影响社会保障覆盖面的扩大，增加了社会保障管理服务的难度。经济发展环境的变化直接影响社会保障基金投资效果，不利于社会保障基金的安全与保值增值；直接影响社会保障改革决策的实施，如社会保险费征收体制改革就因为经济形势而在一些地方暂缓执行，影响改革的进度和效果。长期来看，经济发展面临着国内、国外挑战，存在诸多不确定性，加剧了社会保障发展及其治理现代化的难度。

(四)需求的多样性与风险的叠加性

随着经济社会的不断发展，人民群众对美好生活的需求日益增长，对社会保障的需求也随之快速增长，需求的数量更大、质量更高。能否及时、有效满足各类人群差异化的社会保障需求是衡量社会保障治理现代化程度的重要标准，社会保障需求的多样性、多层次性、复杂性考验社会保障治理体系与治理能力。中国正处于现代化进程中最为关键的社会转型期，各类风险日益增多，利益结构日益失衡，社会结构日趋紧张，社会矛盾容易激化，各类挑战和约束更多。如何回应多样化的社会保障需求、应对各类风险的叠加，绝不是一件轻而易举的事情，尤其考验社会保障的治理能力。

(五)社会结构转型的循序渐进性

社会结构的转型不是一蹴而就的，需要经历一个较长的时期，目前社会转型远未完成，仍将持续较长时间。社会保障制度的转型是社会结构转型的重要组成部分，社会保障治理能力现代化是社会治理现代化的必然要求。现代化不是一个绝对的静止状态，而是一个相对、动态的发展过程，没有一蹴而就的现代化，更没有一劳永逸的现代化，这意味着社会保障治理能力现代化也是一个长期过程。

四、我国社会保障治理能力现代化的未来展望

基于目前我国社会保障治理能力现代化的现实问题，未来需要在国家治理现代化的战略目标指引下，全面、准确把握劳动者和城乡居民的社会保障需求，基于公平正义、共建共享的价值理念，多主体合作共治，协同发力，不断提升社会保障治理能力现代化水平。到2035年，我国将基本实现社会主义现代化，基本实现国家治理体系与治理能力现代化，也理应基本实现社会保障治理能力现代化。到2049年，我国社会主义现代化目标将全面实现，社会保障治理能力现代化的目标也将全面实现，社会保障在共同富裕与国家治理现代化中的作用全面彰显。具体可以从以下几个方面推动实现社会保障治理能力现代化。

(一)持续强化社会保障的统筹规划与顶层设计能力

要全面谋划社会保障的未来发展，加强社会保障改革的顶层设计，出台系统化的改革方案。在推进社会保障近期改革的同时，进一步明确社会保障改革的中长期目标，制定社会保障改革的远景规划与实施路线图，统筹兼顾、全面、有序推进社会保障改革。

在社会保险方面，要在目前“社会统筹与个人账户相结合”制度模式的基础上优化社会保险体系，调整、优化制度结构，推出社会保险2.0版，基于中央政府顶层设计的视角，构建具有开创性、全局性和前瞻性的制度模式[21]。在社会救助方面，以社会救助立法为契机，进一步优化社会救助体系，确保实现“应救尽救”。在社会福利方面，推动形成公共福利与特殊群体福利相结合的社会福利体系。

既要处理好社会保障与外部环境的关系，也要处理好不同社会保障制度之间的关系，明确不同社会保障项目的功能定位，实现有序无缝衔接。努力实现社会保障制度模式的整体转型，从事后、被动、消极的保障模式转向兼顾事前、主动、积极的社会保障模式，从生存型社会保障模式走向发展型社会保障模式。

要处理好中央顶层设计与地方改革创新、中央统筹与地方实施的关系，“自上而下”与“自下而上”相结合。在社会保障的改革与发展过程中，中央与地方不应该是一种博弈的关系，更不应该是地方对中央的算计或讨价还价，而应该是合作与服从的关系。在中央统筹规划与顶层设计下，坚持制度的统一性、科学性，尊重地方的差异性，调动地方的积极性与创造性，不断探索合理的、适应地方经济社会发展需要的社会保障举措。

(二)不断提升社会保障的管理服务能力

一是明确各类管理服务主体的职责定位，厘清纵向不同层级和横向不同部门之间的关系，推动形成适度集中、权责匹配、运转高效、专业科学的社会保障管理服务体制。全面落实和完善社会保险费征收体制改革，从积极应对人口老龄化的战略高度推进养老保障管理体制改革，建立与健康中国战略相适应的健康保障管理体制，探索社会福利与社会救助管理体制改革，加强社会保障经办服务体系建设，完善社会保障基金管理与投资体制。

二是实现社会保障治理方式的转型，从传统的单一治理、碎片治理、粗放治理走向整体治理、协同治理和精准治理。充分考虑社会保障的所有治理主体、治理对象和治理内容，树立整体性治理思维，加强横向各部门之间与纵向各层级机构之间的互动，实现合作治理。充分整合社会保障的诸要素与各类资源，系统推进社会保障的发展。精准识别不同群体的社会保障需求，精准设定制度参数，精准提供社会保障待遇和相关服务。

三是着力提升社会保障法治化、信息化、科学化水平。在法治化方面，从长期来看，既要出台综合性的《社会保障法》，也要制定和完善社会保险、社会福利、综合援助等法律法规，同时根据具体项目发展需要制定和完善相应的专项法律法规。尽快出台《社会救助法》，修改、完善《社会保险法》，积极推进医疗保障和社会福利立法。在信息化与科学化方面，充分运用互联网、大数据、云计算、人工智能等技术服务于社会保障的管理运行。尤其是在健康治理、医疗服务、养老服务、经办服务、监督管理等方面，要充分运用现代信息技术与科技手段，全面提升社会保障运行效率与治理能力。

(三)继续优化社会保障的资源筹集与配置能力

社会保障的发展需要持续加强投入，充分调动市场主体与社会力量乃至家庭及个人的力量，不断壮大整个社会保障体系的物质基础[22]。充分整合、聚集各类社会保障资源，包括人才资源、资金资源、设施资源、物质资源、信息资源、技术资源等。在加强政府财政投入、完善投入机制的同时，充分发挥多元主体的协同作用，明确不同主体的职责边界，建立和完善责任共担机制。整合运用市场、社会和家庭的资源，挖掘利用民间社会保障资源。

党的十八届三中全会强调，要使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用。在社会保障治理能力现代化过程中，在充分筹集社会保障资源的同时，要进一步完善资源配置机制，实现社会保障资源效用的最大化。政府公共资源主要聚焦于公平保障与基本保障，强化基本社会保障待遇的公平性与普惠性，坚持保障基本、兜住底线。同时，发挥市场和社会资源在满足多样化社会保障需求中的作用，提升社会保障公平性与效率性，满足城乡居民和劳动者多样化、多层次的社会保障需求。在基本保障中政府可以通过购买的方式推进与市场、社会的合作，在非基本保障中则要大力发挥市场和社会的作用。同时，要注重发挥家庭在社会保障中的基础性作用，加强对家庭成员的支持，挖掘家庭的社会保障资源，提升家庭为其成员提供保障的能力与意愿。

在社会保障资源的投入方式方面，坚持事前、事中、事后投入相结合，供方投入与需方投入相结合，激励社会保障供给主体提升社会保障的质量与效率。进一步优化社会保障资源投入结构，完善社会保险的责任分担机制，努力实现社会保险体系的自我平衡发展，加大社会救助、社会福利体系的资源投入。

(四)增强社会保障与经济发展的良性互动能力

经济发展是保障与改善民生的基础和前提，保障与改善民生是经济发展的目的和动力。只有将两者有机结合起来，实现良性循环，社会保障才能获得长足发展[23]。能否实现社会保障与经济发展的动态良性互动是衡量社会保障治理能力现代化的重要因素，要努力克服目前社会保障参数的静态化与经济社会发展动态化之间的矛盾。建立社会保障对于经济社会发展的动态适应机制，使社会保障的发展成为提升经济活力与竞争力的助推力量而不是阻碍力量，使社会保障在适应经济社会发展过程中增强自身可持续发展的能力。

探索形成社会保障的“可持续发展因子”，根据经济社会环境的变化及时调整社会保障参数。建立和完善社会保险费率形成机制、社会保障待遇给付与调整机制、社会保障基金监管机制；建立与人口预期寿命、健康状况、就业状况相适应的退休年龄动态调整机制，形成与资本市场、经济发展方式相适应的社会保障基金投资组合模式。

工作的幸福是这份对职业的热爱和成就。印加厚脱下父亲角色，走上自己的工作岗位，他“对自己的工作会保持绝对的自豪感，热爱并十分满足”[16]。在自己热爱的工作中奉献自己。工作会有失败，也会有不顺利，如果始终有一份热爱，你就不会失却幸福感。做爱做的事情，在工作中获得的幸福感，是多少人憧憬和期待的生活。无疑，戚润物也是这样的一个幸运儿，“上班，科研，做实验，写论文下班，粗茶淡饭格外香，接着发表论文，获得喝彩……办公室已经成为多年的巢穴，每一根线条对你都是那么圆润和妥帖”。[17]因其灌注着你的热爱，重复也不会枯燥，单调不会无聊，投入其中幸福必然伴随。这种幸福是属于自己的，别人不能分享，甚至不能理解。

基于当前社会保障与经济发展的现实，应适当提升社会保障待遇水平，着力提升中低收入者的收入，增强中低收入者的消费能力，提振内需，进而促进经济增长。基于新业态在未来经济增长中的作用和从业人员数量较大的现实⑤，需要做好新业态和灵活就业人员的社会保障，为经济增长提供支撑。在人口老龄化背景下，老年人拥有的人力资本与消费需求通过社会劳动参与和产业创新发展来推进经济增长[24]，因而可以通过科学的老年保障助力完善老年人力资本投资体系，进而促进经济增长。此外，通过充分发挥市场在社会保障中的作用来促进经济增长。比如，可以通过大力发展养老服务业、繁荣老龄用品市场以及优化社会保障基金投资等来促进经济增长。

(五)提升社会保障预警监测与应急能力

一是建立科学的社会保障预警、监测指标体系，及时发现社会保障存在的主要问题与偏差，建立和完善社会保障监督体系，增强社会保障的纠偏能力，及时回应社会保障需求和外部环境的变化，畅通社会保障的健康发展循环，增强社会保障的可持续发展能力。

二是建立科学的社会保障绩效评价体系，将绩效评价作为资源投入和解决问题、完善政策的重要依据。社会保障的绩效评价应该兼顾公平、效率与可持续的目标，重点考察社会保障的民生效应与政治经济社会文化效应。综合考虑短期效应与长期效应，宏观、中观与微观相结合，从不同层面综合评价社会保障绩效；主观评价与客观评价相结合，注重考察社会保障对象的满意度与幸福感。在建立社会保障绩效评价体系的过程中，既要综合考虑指标的稳定性、科学性，也要考虑灵活性，积极适应经济社会环境变化过程中社会保障的改革发展需要。

三是处理好常态化保障与应急保障的关系，着力提升社会保障的应急能力。重大突发公共危机事件中社会保障制度具有降低社会风险、保障人民生活、凝聚社会力量等功能[25]。因此，要增强社会保障的韧性与回应能力，充分发挥社会保障在应对经济危机、突发公共卫生事件、重大灾害和意外事件中的应急功能。在常态化条件下与应急条件下及时切换社会保障政策，适时调整社会保障的筹资机制、管理服务机制、待遇给付机制，更好地满足应急条件下劳动者和居民的社会保障需求。同时，进一步加强社会保障资源的战略储备，在国家突发公共事件总体应急预案中强化社会保障的应急体系建设与社会保障资源动员能力提升。

注释：

① 数据来源：《2020年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。

② 数据来源：《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》。

③ 即允许困难企业在一定期限内缓缴养老、失业、医疗、工伤、生育保险五项社会保险费；阶段性降低城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等四项社会保险费率；使用失业保险基金向困难企业支付社会保险补贴或岗位补贴，使用就业专项资金支持困难企业开展职工在岗培训。

④ 财政部《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》显示，2021年全国社会保险基金预算收入94734.74亿元，其中，财政补贴收入23248亿元，占社会保险基金收入的24.54%。可见，财政对社会保险基金的补贴数额较大，而且有逐步上升的趋势，增加了财政支出压力。

⑤ 在国务院新闻办举行的2021年国民经济运行情况新闻发布会上，国家统计局局长宁吉喆表示，我国新产业新业态新模式去年仍在继续较快发展，各种灵活的就业模式吸纳了许多劳动力就业，目前我国灵活就业人员已经达到了2亿人左右。据调查，一些平台外卖骑手达到400多万人；在平台上从事主播及相关从业人员160多万人，比上年增加近3倍。